政协委员工作室建设:制度逻辑、发展历程与未来展望_辛美君.pdf
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1、辽宁行政学院学报人民政协成立以来,由于其统战组织性质所决定,从某种角度看,其参政议政、政治协商、民主监督基本属于“居庙堂之高”。改革开放以后,尤其是进入 21 世纪以来,随着人民政协面临的形势任务变化及定位职能的演进,以深入基层为特征的各类政协委员工作室应运而生并不断发展演进。2019年中央政协工作会议后,政协委员工作室建设进入快车道,呈现出蓬勃发展、遍地开花之势,成为人民政协履行职能发挥作用的重要载体平台。目前,各种委员工作室(站)层次不一、功能有别、名称更是多种多样,但其具有共同的特征,那就是它们都是各级政协组织委员深入基层联系群众、服务群众的一种工作机制。为叙述方便,本文将其统称为“委员
2、工作室”。一、政协委员工作室建设的制度逻辑(一)委员工作室建设综合承载人民政协专门协商机构的性质定位和功能作用,有机嵌于国家治理体系之中1.委员工作室充分体现了人民政协的阵地、平台和渠道作用。“中国人民政治协商会议”这个名称表明,人民政协是一个“会议制”组织,其本身就是一个“大平台”。进入新时代,习近平总书记指出:“人民政协要通过有效工作,努力成为坚持和加强党对各项工作领导的重要阵地、用党的创新理论团结教育引导各族各界代表人士的重要平台、在共同思想政治基础上化解矛盾和凝聚共识的重要渠道。”1重要阵地、重要平台、重要渠道深刻表明了新时代人民政协的性质定位和使命任务特点,搭建平台、做好服务是人民政
3、协极为重要的基础性工作。“居庙堂之高”需要搭建平台,“处江湖之远”更需要搭建平台。加强基层协商平台建设,发挥政协组织和政协委员在推动基层协商民主中的作用,是新时代人民政协尤其是市县政协工作的重点之一,面向基层的政协委员工作室作为重要阵地、重要平台、重要渠道,必将呈现蓬勃发展之势。2.委员工作室实现了人民政协优势资源要素的有机整合。人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构,集协商、监督、参与、合作于一体,促进了各界人士有序的政治参与,实现了人民知情权、参与权、表达权、监督权的有机结合,体现了社会主义民主的本质要求,具有实践全政协委员工作室建设:制度逻辑、发展历程与未来展望辛美君(山东
4、大学,山东 青岛 266237)摘要从国家治理体系之中人民政协专门协商机构的性质定位和功能作用、促进基层协商与发展全过程人民民主两个维度阐明了基层政协委员工作室建设的制度逻辑。基层政协委员工作室建设经历了萌芽期、探索成熟期和全面发展期,从委员工作室主办的主体、委员工作室载体性质差异两个角度可以将其划分为不同的类型。新时代新征程,要从理论研究、工作机制、委员队伍建设、宣传传播四个方面来推进基层政协委员工作室的创新发展,使人民政协更有效地参与基层治理、推动基层协商民主、促进全过程人民民主实践。关键词人民政协;政协委员工作室制度;全过程人民民主;协商民主;基层治理中图分类号D627文献标识码A文章编
5、号1008-4053(2023)02-0046-07作者简介辛美君(1992),女,山东大学政治学与公共管理学院博士研究生。政治发展与行政管理46DOI:10.13945/ki.jlac.2023.02.006辽宁行政学院学报过程人民民主的制度优势和组织保障。从制度保障来看,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国基本政治制度之一,已经载入宪法。党的十八大以来,人民政协制度体系建设取得重大成果,初步形成了完备的制度体系;从组织优势来看,经过 70 多年的发展,人民政协自上而下组织机构完备、职责功能明晰、协商形式丰富多样、协商活动组织高效有序,在加强思想政治引领、议政建言和凝聚共识方面有传
6、统、有专长,能够在促进基层协商民主中发挥引导性和示范性作用;从人才优势来看,各级政协委员来源广泛,基本都是各个行业和各个领域的代表人士、专家学者,可以从不同角度提出真知灼见,更好地促进科学决策、民主决策;从文化优势来看,人民政协坚持大团结大联合,协商理念、协商方式贯穿于政协履职各方面各环节,在团结民主的主题下营造出畅所欲言、广纳群言的良好协商文化氛围。这些优质资源要素可以在委员工作室有机整合并发挥最大的功能作用。3.委员工作室以较低成本发挥人民政协协商民主优势。各类政协委员工作室的一个共性特点就是“不建机构建机制”“不增编制增职责”。相对而言,无论是在成立工作室这一决策审批的难易程度上,还是在
7、建立机制迅速开展活动的时间效率、人力资本上,委员工作室制度均显示出低成本优势,这是各类委员工作室快速发展的重要原因之一。委员工作室这一共性特点在一定意义上也反映了中西方协商民主的差异。有学者指出,西方协商民主的制度创新属于“组织创设型创新”,而中国则属于“功能添加型创新”2。同时,人民政协作为国家治理体系的重要组成部分,专门协商机构制度在国家政治制度体系中占有重要地位,人民政协推动基层协商体现的是国家意志,而委员工作室深入基层,能够促进“决策协商”有效融通,使基层群众的意见和建议快速纳入党和政府的决策系统,避免了西方协商民主一直以来面临的“协商决策”断裂的困境3。(二)政协委员工作室建设对于促
8、进基层协商、发展全过程人民民主意义重大1.委员工作室有利于加强思想政治引领、广泛凝聚共识。习近平总书记在中央政协工作会议暨庆祝人民政协成立 70 周年大会上指出,人民政协要“把加强思想政治引领、广泛凝聚共识作为中心环节”,“坚持发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力”4。人民政协从诞生之日起便具有凝聚共识的元属性,这是优势、功能、手段,更是目的、初心和使命。在当今国际形势日益复杂、信息来源日益多样、思想观念日益多元,尤其是自媒体大量涌现且极易形成网络热点影响民意的新形势下,习近平总书记强调将凝聚共识作为人民政协履职的中心环节,充分体现了凝聚共识在政协工作中的重大意义和重要作用。
9、回顾政协工作历史,在建言资政与凝聚共识两方面,一段时期以来,无论是在重视程度、工作安排还是在活动组织上,对于建言资政均较为重视、用力较多,而在凝聚共识方面则相对较弱,可以说,“双向发力”用力不均衡。委员工作室的建设就是促进“双向发力”的重要着力点。人民政协凝聚共识在新时代呈现出新气象和新面貌:政治参与和凝聚共识的发力点从“二维平面模式”(党政协委员)升级为“三维立体模式”(党政协委员人民群众)。政协委员是各界别、各行业、各领域的代表人物,在界别群众中有影响力和号召力,具有做好群众工作的特殊优势。政协委员工作室作为政协组织、政协委员联系群众和服务群众的重要阵地、平台、渠道,在人民政协凝聚共识方面
10、占有重要地位。2.委员工作室有利于解决市县政协组织“两个薄弱”问题。习近平总书记强调,要“重点解决市县政协基础工作薄弱、人员力量薄弱的问题”5。基础工作薄弱、人员力量薄弱是市县政协组织长期存在的问题,如履职形式、渠道和载体不多,工作机构不全,甚至有的县(区)级政协还存在着“一人一委”“一人多委”问题,影响着基层政协职能作用的发挥。委员工作室作为政协工作向基层延伸的一种制度安排,成为市县政协履行职能的新渠道和有力抓手。调查研究是建言资政的基础,人民政协“说得对”“说得准”“说得好”均立足于调查研究。习近平总书记强调,政协组织要提高四种能力6,其中之一就是调查研究能力。进入新时代,各级政协组织普遍
11、提出“无调研不建言”“不调研不提案”,而委政治发展与行政管理47辽宁行政学院学报表 1委员工作室发展历程全面发展期萌芽期功能定位探索成熟期时期主动型被动型政协委员主动型多元综合型与基层治理结合更紧密单一型民主监督功能委员工作室多元综合型向基层治理延伸员工作室则有效解决了委员调查研究渠道不多、形式较为单一的问题,成为政协委员深入基层、深入调研的重要平台。通过委员工作室能够深入了解人民群众的所思、所想、所期、所盼,深入了解群众生产生活中的难点、痛点问题,深入了解改进工作的意见和建议,从而使建言资政更具前瞻性、针对性和操作性,切实做到“双向发力”,也进一步彰显了人民政协为人民的本质属性。3.委员工作
12、室有利于践行全过程人民民主。党的二十大报告指出,发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求之一,协商民主是实践全过程人民民主的重要形式7。习近平总书记指出:“人民群众是社会主义协商民主的重点。涉及人民群众利益的大量决策和工作,主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求,大力发展基层协商民主,重点在基层群众中开展协商。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见,通过各种方式、在各个层级、各个方面同群众进行协商。要完善基层组织联系群众制度,加强议事协商,做好上情下达、下情上传工作,保证人民依法管理好自己的事务。”8委员工作室作为基层协商民主的开放式平台,可以使政协委员、政协工作者、各级党政
13、部门相关同志、社区干部与各界群众共聚一堂通报情况、了解想法、听取建议,消除误解、增进理解、凝聚共识、形成合力,让群众真正参与到决策过程中来,树立主体多元、平等参与、协商互动的理念,充分体现协商于民、协商为民的要求,推动政协协商与基层协商有机衔接,促进公民有序政治参与,是全过程人民民主的重要实践。二、委员工作室建设的发展历程(一)委员工作室建设的嬗变近年来,委员工作室迅速兴起,成为政协委员“走出去”参与基层协商治理的有益实践。不论是委员个人类别的工作室、界别类别工作室、区域类别工作室,抑或是特色专业类别工作室,均立足自身特色定位,在民生福祉、经济发展、法律、教育、文化交流、医疗健康等领域寻找合适
14、的切入点,打通政协委员为群众服务的“最后一公里”。从发展历程来看,委员工作室建设大体可分为三个时期(见表 1)。1.萌芽期:委员工作室的定位、功能在实践中不断拓展。依托人民政协网,借助大数据技术对 人民政协报 2000 年以来的报道内容予以系统梳理,发现委员联络室是委员工作室的早期萌芽制度形态。这一时期最早可以追溯至 2001 年福建省石狮市人民法院成立“政协委员联络室”。委员联络室作为法院常设机构,负责向政协委员通报工作、依法办理委员提出的有关提案并将结果反馈给有关单位和相关委员。同年,湖南省衡阳市中级人民法院设立的“人大代表、政协委员联络站”正式开展工作,福建省德化县法院设立了“政协委员联
15、络室”,山东省青岛市、福建省福州市等也开展了相关探索实践。20002006 年是委员联络室或委员工作室萌芽“自发”的发展阶段,其定位、功能都不甚清晰和明确。具体来说,其服务对象仅面向政协委员,不涉及委员深入基层的拓展功能。服务功能指向也较为单一,偏重于接受委员民主监督的初衷,以民主监督为工作发力点,多以促进司法公正、提高司法效率为目的。2006 年之后,随着形势的发展,委员工作室出现迈向基层、贴近群众的趋势,丰富了反映社情民意的渠道,委员开始走入社区、走进基层。2006 年,深圳市首家街道“政协委员联络室”在福田区梅林街道办事处挂牌,宁波市成立“人大代表、政协委员工作室”,探索建立代表和委员进
16、社政治发展与行政管理48辽宁行政学院学报区、征民意的长效机制;2008 年,深圳、天津两地委员联络室快速发展,实现了区域内覆盖并完善了相应规章制度。同期,湖南、浙江、山东、四川、辽宁、福建等省份,尤其以宁波、青岛、大连、重庆等为代表的城市,均加强委员工作室建设以推进基层协商民主。但总的来说,这一时期委员工作室的功能定位不甚明确,联系基层服务群众的形式比较简单。2.探索成熟期:组织委员深入基层服务群众。自 2012 年起,委员工作室迎来了加速发展期。除先期发展地区外,北京、上海、河南、安徽、江西、江苏、湖北、山西、陕西、广西等地也积极探索建设各具特色的委员深入基层服务群众新模式,全国各地涌现出数
17、量众多、类型不同的基层委员工作室。从自发到经验推广、借鉴共进,委员工作室形成了规模化体系,呈现出多元化、立体化的百花齐放之势,模式种类不断增多,联系范围更为广泛,履职形式日益多样。这一时期委员的主体地位进一步明确,委员变被动为主动,功能向“去联络、去凝聚”方向发展,协商能力、凝聚共识能力不断提高,责任意识和政治参与意识有机统一,深入基层服务群众的目标进一步明确;委员工作室的功能日益丰富,不断向基层治理延伸。3.全面发展期:基层协商和社会治理有机衔接。委员工作室建设在 2019 年中央政协工作会议后迎来了发展壮大的高峰。在近年 人民政协报 关于各地政协履职工作的报道中,委员工作室建设占有重要篇幅
18、。委员工作室建设聚焦新时代人民政协的性质定位加强研究部署,注重整体联动,推进制度建设,坚持线上与线下相结合,成为新时代人民政协发挥专门协商机构作用的亮点工作。立足发挥专门协商机构作用、推进基层协商这个目标定位,各地各级政协组织普遍开展委员工作室建设,出台有关政策文件,明确委员工作室的职责、工作重点和履职要求。委员工作室的目标定位进一步明确、功能进一步丰富、形式愈发多样、联系更为广泛,参与基层社会治理、推动基层协商民主方面的成效更为明显。很多地区结合地方政协工作实际,推出委员基层履职“新品牌”。比如,2020 年以来,山东省聊城市政协大力推进政协委员工作室、联络室“两室”建设,使协商走进乡村、委
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