北京师范大学行政管理考研辅导参考书目押题预测模拟考试复试辅导.doc

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, 北京大学行政管理录取 11人中 9人是育明教育学员( 王哲、 曹伟晓、 刘娟、 田江
云、 张龙等) , 另外还包揽了历届北大行管考研状元, 历届最高分 418分为育明 学员。
, 中国人民大学行政管理复试的 60%学生是育明教育学员, 含 2名”三本”学员。
, 北京师范大学行政管理录取的学生全部为育明教育学员。
, 北京航空航天大学行政管理录取的有 12人是育明教育学员, 占二分之一。
, 中国政法大学行政管理录取的有 9人是育明教育学员, 占三分之一。
, 对外经贸大学行政管理录取的有 13人是育明教育学员, 占三分之一。
, 中国地质大学行政管理 400分以上的学员全部为育明教育学员。
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4、 以系统论为基础的生态行政学。一般系统理论与行政管理学相结合, 形成了所谓的生态
行政学。生态行政学原是研究生物与环境相互关系的一门自然科学。遵循系统论的观点将其
引入行政现象的研究, 于是就有了所谓生态行政学。其研究的基点, 在于政府赖以生存和运
作的生态系统的重要性, 强调政府与其环境的互动和动态平衡。一般认为, 最早运用生态观
点来研究公共行政现象的是美国人高斯。她在1936年和1947年分别发表了《美国社会与公
共行政》、 《公共行政的境界》和《政府生态学》等文著, 阐述了政府及其行政行为与社会
环境相互关系的重要性, 强调政府与其生态环境的交互作用, 从而开创了从社会文化的角度
研究公共行政的先例。集生态行政研究之大成, 用生态理论和模式来解释行政现象的则是美
国人雷格斯。她于1957年所著的《农业型与工业型行政模式》以及于1961年发表的《行政
生态学》都是当时风行一时、 被引为典范的生态行政学论著。她认为, 迄今为止人类的行政
模式能够分为融合型的农业型行政模式、 棱柱型的过渡行政模式、 绕射型的工业型行政模式

三种模式。这三种模式反映不同社会形态的发展水平, 因而能够适用和解释现代工业社会、
传统社会和开发中社会国家的行政现象。雷格斯的生态模式以及上述理论在比较中确定各种
行政类型的特质提供了一种研究框架。对这种特质的正确理解, 对任何一种类型的行政制度
都是十分重要的。另外, 费富钠和普林休斯1967年合著的《行政学》, 奈格鲁夫妇1973
年合著的《现代行政学》等, 当时均产生了一定的影响。
在这个时期, 基于共同的历史背景, 公共行政学提出和形成了两种彼此相关的价值取向
和理论——新公共行政学和公共政策分析, 从而大大拓展了公共行政学的研究范畴, 丰富了
公共行政学的学科内容, 推进了公共行政学的发展。
5、 新公共行政学。( 重点)
亦称新公共行政运动。1968年9月, 由美国行政学家沃尔多号召和资助, 32位年轻的
行政学者会聚于美国纽约州雪城大学的明诺布鲁克会议中心, 试图经过回顾和检讨公共行政
学的发展历程, 讨论公共行政面临的问题, 寻求公共行政未来的发展方向。会议提出了”新
公共行政学”作为区别以往行政理论的理论标志, 并以政府及其官员公共行政管理过程中的
价值观和伦理观, 作为新公共行政学的核心概念和关键性问题。弗雷德里克森成为新公共行
政学的主要代表人物, 其观点主要集中在1980年发表的《新公共行政学》一书中。会后,
会议的成果由马林尼编辑成名为《迈向新公共行政: 明诺布鲁克观点》的论文集, 于1971
年出版。1988年, 即第一次明诺布鲁克会议20年之后, 认同新公共行政观点的学者再次会
聚雪城大学, 试图总结第一次会议以来的发展变化, 研讨所面临的新问题以及解决问题的途
径。第二次明诺布鲁克会议之后, 《公共行政评论》于1989年3、 4月份以《第二次明诺布
鲁克会议: 公共行政的变迁纪元》为题专号刊登了会议的观点。概括起来说, 新公共行政学
的理论观点主要集中在以下几个方面: (1)主张社会正义和社会公平。(2)主张改革的、 入世
的、 与实际过程相关的公共行政学。(3)主张构建新型的政府组织形态。(4)主张突出政府行
政管理的”公共”性质。(5)主张”民主行政”, 并以此作为新公共行政的”学术识别系统”。
新公共行政运动对公共行政学发展的影响是重大的、 持久的, 其中不乏一些建设性的争论。
但她们的理论主张, 特别关于价值观、 道德观和关注现实政策的主张, 一直是当代公共行政
学的中心议题之一。(P50-52)
6、 公共政策分析。
公共政策分析也称政策科学、 系统分析、 政策研究、 社会工程、 系统工程等。有一种观
点认为, 公共政策分析将成为公共行政研究的主要领域。公共政策分析兴起的背景, 在于现
代政府政策条件和政策任务的复杂化: 现代政府所面临的已不再是个别的、 单一的、 简单的

和基本稳定或一再重复出现的社会矛盾和问题, 而是大量的相互关联、 相互制约的愈来愈具
复杂性、 尖锐性、 普遍性、 专业性、 变化性和发展性的各种社会矛盾和问题。60年代至70
年代, 不少的西方国家先后出现了诸如暴力犯罪增加、 经济停滞、 环境污染、 能源短缺、 失
业扩大, 以及住房、 卫生、 社会保障、 公共交通等众多的社会问题。社会公众因此对政府提
出了强烈的转变政策、 摆脱困境、 实现社会正义和社会公平的诉求。与此相一致, 社会公众
所关注问题的焦点, 更多的不再是抽象的理念或原则问题, 而是那些与自身现实切身利益密
切相关的特殊的公共政策问题、 公共管理问题、 公共服务问题。这就使一批有一定学术素养,
同时具备相当实际经验的学者、 科学家和政府官员深切感到, 应当建立一种能够兼容各相关
学科的优势, 且能够解决各种现实公共政策问题的全新的学科。由此产生了公共政策分析。
与此同时, 包括社会科学和自然科学在内的诸多学科的不断发展, 为政策科学的形成提供了
一定的理论基础和实用技术, 现实压力和未来需要则为其提供了有力的发展动力。从一定意
义上说, 专业性、 职业性公共政策分析的兴起和发展是有其历史必然性的。
一般认为, 最初把政策与科学直接联系并赋之以现代意义的是美国政治学学者拉斯韦尔。
人们一般把她与其同事于1951年合著的名为《政策科学: 近来在范畴与方法上的发展》一
文作为现代政策科学发端的标志。60年代, 美国联邦政府率先吸收和采用了政策科学的研
究成果, 将其直接应用于联邦政府所面临的若干大型、 复杂国策问题的研究和处理, 成功地
大规模集中和组织了专业力量和生产力量, 解决了诸如国防、 空间探索、 高尖新科技开发等
领域里的某些问题, 从而引起了各国政府和世界的普遍重视。70年代, 政策科学被普遍接
受且得到迅速发展, 期间, 不但涌现了大量的有关政策科学的专业性的研究咨询组织和学术
刊物, 而且政策科学无一例外地成为了各工业发达国家主要大学的进修课程。在整个70年
代, 政策科学的理论和技术不但在许多国家的各级政府得到了广泛的运用, 而且由于其潜力
和普遍的适用性, 同时也在私营部门得到了推广。能够认为, 政策科学是第二次世界大战以
后, 特别是60年代之后最受注意的学科之一。进入80年代以来, 政策科学的理论和方法已
经成为工业发达国家政府乃至实业团体管理决策的基本方式, 以至于形成了这样的现象: 未
作政策分析, 不作政策决定。
公共政策(科学)并不是一个或几个学科的简单的集合、 发展或更新, 而是一个几乎全新
的研究领域。由于它具有明显的跨学科的特点并被广泛应用于各行各业、 各个领域, 因而迄
今为止, 它所涉及的学科边界线是模糊的。但它的主体理论、 主要技术方法以及基本的学科
范畴, 却是清晰可辨的。一般认为, 公共政策所注重的, 是应用人类社会一切可能的知识以
及与知识相关联的直觉、 判断力、 创造力来更好地制定政策。其基本的价值衡量标准, 是要

设计出既符合社会大众的利益和政治、 经济、 文化、 伦理观念, 即具有社会可行性, 又符合
政策者的既得利益和意识、 目标, 即具有组织可行性的政策。与此同时, 公共政策十分注重
对政策制定系统本身的研究和改进。换言之, 公共政策一方面强调政策适用者或社会对象的
分析, 另一方面则注重政策制定者及其所属系统、 程序、 方法的优化。
代表人物: (1)公共政策的创始人之一拉斯韦尔和卡普兰认为: 公共政策是一项含有目
标、 价值与策略的大型计划。(2)政治学学者伊斯顿认为, 公共政策就是对全社会的价值做
权威的分配。(3)政策论研究者戴伊认为, 公共政策是政府选择作为或不作为的行为。(4)
决策论者安德淼认为, 公共政策是政府的一个有目的的活动过程, 而这些活动是由一个或一
批行为者为处理某一问题或事务采取的。以上几种关于公共政策的概念都有其合理之处, 亦
都有所缺憾。但我们能够看出, 政策科学的逻辑过程至少包含了三个要点, 即欲达到的目标
或目的, 为达成目标而作的宣示或拟采取的行动, 以及由政策声明所引发的权威者的实际的
政策行动。它以现实、 合理、 有效、 可行的政策为追求目标, 经过诸如理论与实践、 定性与
定量、 宏观与微观、 规律与个别情况、 必然与偶然、 实际与假设、 理念与创造力、 想象与可
行性、 战略与策略等一系列理论和技术方法的有选择的应用, 并经过政策制定系统的改进,
来制定切实可行、 行之有效的政策规范, 以解决那些直接关系到社会公众生存和人类社会未
来的公共政策问题。
六、 中国行政管理学的历史与现状
(一)中国行政管理学的历史。
1、 中国是世界上为数有限的文明古国之一。在漫长的封建社会发展史上, 逐步形成了一套
内容丰富、 特点突出、 相对完善的封建行政管理制度, 其中尤以中央集权的大一统国家行政
体制、 官吏制度和监察制度见长于世。2、 现代意义上的行政管理学却是从西方国家引进和
借鉴的。3、 新中国建立以后行政管理学研究的发展与挫折。4、 从1978年开始中国行政管
理学的研究获得迅速发展。
(二)中国行政管理学的现状。
1、 中国公共行政研究的特征。2、 中国公共行政管理研究近、 中期面临的主要课题: (1)从
宏观上研究与中国社会总体发展水平、 所有制状况、 经济体制、 传统文化、 权力关系相一致
的政府行政管理的基本职能, 并在此基础上建立符合国情的、 中国式的国别公共行政管理模

式。(2)从结构、 比例与行为、 运作的结合上研究中国国家行政管理的内部机制, 其中的问
题是: 理顺关系, 分清权责, 减少不必要的环节, 降低成本, 提高行政效率, 不断增强行政
效果。(3)从宪法原则、 国家制度、 民族传统、 社会规范、 经济实力、 全民文化素质与世界
通则结合上研究中国的公务员(文官)制度, 关键是要能够吸引、 考选、 任用、 提拔优秀人才,
经过公平合理的竞争和职业保障制度, 调动政府公务员的积极性。(4)从观念、 思想、 理论
与制度、 体制、 纪律的结合上研究中国行政管理的民主化进程, 其主要问题是: 实现公务员
权利与义务的统一, 领导人决策与群众参与决策、 政府决策与公众决策的统一, 决策制定、
实施与决策有效反馈的统一。(5)从历史的经验教训、 社会发展的要求与世界有关国家范例
的结合上研究中国公共行政管理的法制化进程。其要义, 是要制定一套能够”依法行政”的
制度, 以及保证这种制度、 使之切实有效的监督、 控制制度。(6)从现实与可能、 当前与未
来、 国情与世界潮流的结合上研究中国的公共行政发展战略, 并制定相应的规划, 使中国的
行政研究后继有人、 继往开来, 不断发展, 为促进中国国家行政的现代化、 民主化、 科学化、
法制化进程不懈努力。
七、 国家行政管理的基础
国家行政管理是一个政治的、 经济的、 社会的、 文化的、 心态的综合性概念、 行为和过
程。政府是这一概念、 行为和过程的主体。这种主体地位是以合法合理的权力即行政权力为
基础的。政府从这种权力地位出发, 经过履行特定的职能, 实现国家对广泛的社会生活的有
效管理。”行政的第一个目标就是获得并保持权力, 行政官员的职位就是建立在这个基础之
上的。这个目标是完成其它目标的先决条件。”
(一)国家公共行政管理的基础。它实际上指作为国家公共权力机构一部分的国家行政
机关, 以国家名义进行的政府公共行政管理的基础。在现代民主宪政社会中, 这种基础由两
大部分构成: 其一, 经由宪法、 法律以及政治传统、 社会习惯合法认定和授予的政府行政职
能。其二, 政府在名义上享有、 在实际上行使的国家公共行政权力。
公共行政权力作为国家行政管理的基础, 其有效性主要取决于三个要素的交互作用, 即
合法、 合理、 实际运用。(1)合法性是公共行政权力的第一要素。在现代民主国家中, 无论
是三权分立或是议行合一的国家体制, 公共行政权力的合法性都表现为符合宪法和有关法律
所规定的范围、 种类、 程序和限度。(2)合理性是公共行政权力的第二要素, 其基本涵义,
是指公共行政权力的存在和运用, 必须要符合国家、 民族、 国民的利益和有利于社会的发展。
(3)实际运用作为公共行政权力的第三个要素, 主要是指公共行政权力所特有的实际操作性
质。公共行政权力操作不当, 必然不能实现其合理性, 也必有悖于其合法性。从这个意义上

能够说, 公共行政权力的实际操作及其有效性, 是公共行政权力的现实基础。归根结底, 行
政研究的全部任务, 就是要寻求保证公共行政权力有效运用的途径和方法。
(二)国家公共行政管理的主体。在一般情况下, 政府即国家行政机关代表国家, 是这
种行为的主体。政府经过实施公共行政管理, 来履行国家的社会职能。在此基础上, 从名义
享有公共行政权力和具体行使公共行政权力的角度分析, 国家行政管理的主体又能够分为四
种: 1、 政府, 包括中央政府和地方政府。2、 政府行政机关。政府机关的公共行政权力是通
过法律规定以及在法律规定之下的政府内部授权获得的。3、 行政首长。各国政府即行政机
关一般实行首长负责制。因而, 行政首长无论在名义上还是在实际执行上都是公共行政权力
的一种主体。行政首长能够分为四种情况: (1)政府首脑。(2)政府首脑以下的高级政务类行
政首长。(3)政务首长以下的各级常务首长。(4)由宪法和有关法律所特别授权的一部分官员,
主要是指主持人事行政事项的少数首长。4、 政府普通公务员。
(三)国家公共行政管理的客体。国家公共行政管理是一种以全社会为对象的管理类型,
这是它区别于其它任何管理的最显著的特点之一。政府经过行使公共行政权、 实施公共行政
管理, 与社会生活中的几乎一切行为主体发生行政、 法律关系。在一般情况下, 所谓社会行
为主体是指具有法人和自然人的资格和地位、 且有一定行为能力的公民、 公民团体、 社会组
织。政府的行政行为是影响乃至决定它们社会生存条件的最重要的因素之一。概括地说, 国
家公共行政管理的客体大致能够分为以下六类: 1、 经济性组织, 包括制造业、 服务业、 金
融业、 科技业和其它一切以盈利为目的的组织。政府与它们的公共行政管理关系, 主要表现
在利率、 税收、 正当开支、 工业卫生、 环境保护、 人身保障等方面。执照、 许可证等申请、
登记、 备案、 审批制度, 限期改正、 吊销营业执照直至拘捕等惩处制度, 是政府对经济性组
织实施行政管理的经常性方式。2、 社会性组织, 包括教会、 社区团体、 群众团体等一切非
以盈利为目的的组织。一般来说, 政府对它们的公共行政管理以不妨碍她人、 不危害社会和
公众、 不违反国家法律和公共行政管理法规为限度。登记制度和检查制度是政府对其管理的
主要方式。3、 政治性组织, 包括政党和一切以政权或政治性权力为目的的组织。政府对它
们的行政管理主要是依据法律促使它们按照政治竞争的规则开展政治活动, 防止和制止它们
颠覆国家的政治企图。登记制度和检查制度一般也适用于政治性组织。4、 教科文组织, 包
括学校、 科学研究单位和各种文化团体。政府在多数情况下对这类组织予以支持、 财政资助
和提供各种便利, 但同时要求它们遵守国家法律和政府行政法规, 不得危害公共安全和公共
健康, 在必要时, 也可能对其采取强制性的行政措施。5、 新闻性组织, 包括报社、 新闻社、
电台、 电视台等一切新闻传播媒介组织。政府对它们的公共行政管理也以不违背国家法律和

政府行政法规为限度。新闻性组织是政府公共行政管理的一大难点, 因为政府本身是新闻监
督的主要对象之一。在实际过程中, 新闻传播的合法性, 也常常是分歧最大的领域之一。6、
公民, 是政府公共行政管理的最大量的行为对象。管理的原则依然是依据国家法律和政府行
政法规, 其最经常的标准是: 履行对国家所承担的义务, 比如, 缴纳税金、 服兵役等; 遵守
社会生活的行为规范和道德规范, 比如, 不妨碍公共道德和她人私生活等。在对公民实施公
共行政管理方面, 政府可能采用的行政手段是多种多样的。
(四)国家公共行政管理的主要方式。国家行政管理的根本目的是实现民富国强, 推动
社会的均衡稳定发展。为此, 就必须正确地制定和有效地实施行政方略, 其中, 正确地选择
管理方式是至关重要的。因为一定的行政目标和一定行政内容是经过一定的行政管理方式来
实现的。政府的公共行政管理方式是多种多样的, 也是发展变化的。不同的历史文化传统、
不同发展阶段、 实行不同政治体制和经济体制的国家, 其公共行政管理方式有着较大的差异。
从世界各国政府公共行政管理实践的情况看, 常见的国家公共行政管理方式主要有以下几种:
1、 行政立法、 行政司法、 行政管理法规。2、 行政决策、 行政决定、 行政政策。3、 行政领
导、 行政指导、 行政引导。4、 行政规划、 行政计划、 行政预算。5、 行政协调、 行政沟通、
行政平衡。6、 行政干预、 行政检查、 行政制裁。7、 行政扶助、 行政救济、 行政服务。
第二章 行政职能
这一章在历年考题出现次数也是很多的, 因此也列为二等重点章节, 在1999、 、
、 都不同程度的涉及了考点, 以简答、 论述不同形式出题。这章要特别注意两
个问题: 第一个是与政府职能相关的争论中的”政府与市场的关系”, 曾以论述题出过关于
”最小政府理论”的理论来源与局限性。第二个重点就是关于政府职能转变的问题, 这不但
是历年来关于行政管理体制改革中的一个重点, 也是爱出考题的一个考点。同时, 效率与公
平的争论在这两年也是一个很大的热点, 以下是具体的知识点。
本章需要掌握的知识点: 行政职能问题争论中的主要派别及其观点; 行政职能的涵义; 行政
职能的扩展; 行政职能的构成。
一、 现代政府行政职能问题的由来与发展
自有国家以来, 政府职能问题就成为政府的基本问题之一。现代政府的行政职能问题则

起始于20世纪30年代西方资本主义世界的经济大危机。其后, 关于政府职能的争论大致上
沿着发达国家和后发展国家两条轨迹发展变化。在西方, 争论发展于 60年代的社会正义运
动和70年代的经济”滞胀”, 丰富于80年代反传统思想、 改革政府运动和90年代的再造
政府运动。在东亚, 起始于 60 年代的经济起飞, 发展于 70 年代的经济高速增长, 丰富于
80年代的”东亚经济奇迹”, 修正于90年代的”东亚金融危机”。
(一)罗斯福”新政”——现代政府行政职能问题的由来 。
1929-1933 年席卷资本主义世界的经济危机, 将整个资本主义世界推到了崩溃的边沿。
以美国为例, 出现了: (1)经济持续衰退; (2)金融体系接近崩溃; (3)失业剧增; (4)生产相
对过剩危机; (5)社会危机。传统的”守夜人”政府面对这场大危机束手无策、 一筹莫展。
随着凯恩斯主义经济理论为基础的、 以国家干预为核心的罗斯福”新政”的推行, 危机得到
了控制, 并逐步走出了困境。罗斯福政府经过两个”百日新政”, 在美国的法律中写进了美
国历史上最不寻常的一系列改革法案: 紧急银行法案、 节约法案、 啤酒法案、 农业法案、 失
业救济法案、 工业复兴法案、 以工代赈法案、 社会保障法案、 税制改革法案、 银行法案等等。
为了保证行动的有效性, 罗斯福”使现代总统职位恢复了生气”, 大大强化了政府职能: 首
先, 大大扩充了总统的立法职权; 其次, 大大扩充了总统的行政职能; 再次, 大大扩充总统
的经济职能。罗斯福新政开创了国家强力干预社会经济的先例, 并因此结束了高度放任自由
的时代, 使”19 世纪的个人自由主义让位于强调社会保障和集体行动”。罗斯福本人也因
此成了那一时期美国人的共同领袖。1933年至1938年, 标志着美国制度上的剧变。
从大危机开始, 人们一直讨论这样一个问题, 即亚当•斯密关于”看不见的手”的自由
市场经济理论是否存在缺陷? 如果存在缺陷, 那么是哪些缺陷, 又应该如何克服呢? 罗斯福
新政有效地克服了大危机, 但大危机后人们开始在讨论, 罗斯福新政是否存在缺陷? 如果存
在缺陷, 那么是些什么缺陷, 又应该如何克服呢? 自那以后, 尽管西方国家围绕国家干预主
义还是自由经营论形成了长时期争论, 先后出现了现代货币学派、 理性预期学派、 供给学派、
公共选择学派等自由经营的理论和实践, 亦出现了新福利经济学、 新凯恩斯主义等主张国家
干预的理论以及克林顿的国家干预的政策实践, 但从整体上看, 争论的焦点已不是在理念上
政府是否需要干预经济, 而是在实践上政府应当干预什么、 什么时候干预、 干预到什么程度
和经过什么方式干预。人们至少已经认识到, 在诸如财产和资源, 垄断、 外部效应、 共用品、
社会性收入分配、 调控宏观经济一类问题上, 政府的干预是不可缺少的。
在政府与经济、 国家与社会的相互关系方面, 60 年代以来西方国家先后出现了”混合
经济”、 ”福利国家”以及”行政国家”的现象。其中, 混合经济描述的是现代西方国家政
府与经济的关系, 福利国家概括的是现代西方国家与社会的关系, 行政国家表现的则是现代
西方国家各个国家公共权力主体之间, 以及政府与经济、 政府与社会之间的综合关系。混合
经济、 福利国家、 行政国家分属于不同的范畴, 但却反映了一种共同的现象, 即政府在经济
和社会生活中的地位已不再是”守夜人”的角色, 而是成为了其中一个积极的、 不可或缺的
重要组成部分, 在某些情况下甚至是最主要的组成部分。例如, 利用政府和政府首脑特有的
影响力促进本国企业与她国企业之间的贸易或合作; 例如, 发挥政府专署的权威制定对外经
贸政策, 以推动或保护本国企业的发展。总之, 政府干预经济事实上已经成为西方国家的一
种普遍的既定国策。可是干预的合理性或实践效用, 则取决于政府的职能定位以及政府履行
职能的能力。
(二)”东亚经济奇迹”——后发展国家政府行政职能问题的产生。如果说罗斯福新政的实
践效用主要表现在对付经济危机的话, 那么自60年代以来, 东亚经济奇迹的出现及其规模
化、 持续化, 则从积极的意义上证明了政府职能扩展对于后发展国家社会经济发展的突出作
用。东亚”儒文化”圈国家和地区在推动社会经济发展的过程中, 普遍实行了政府主导(指
导)型的经济发展战略。政府经过制定经济计划和产业政策、 实行金融和价格管理、 确定外

资外贸体系等方法, 形成了”官、 产、 学”高度协同的一体化的经济发展和运行体制, 进而
促成了社会经济的超常规的高速发展, 创造了举世瞩目的”东亚经济奇迹”。例如, 日本通
过组建通产省等方式对国民经济实行计划管理, 经过宣示产业政策实行政府导向, 经过推行
行政指导等方式实行政府微观干预, 并形成了独特的政企关系。相比之下, 韩国政府介入经
济比日本政府程度更深、 方式更直接; 韩国政府经过六个五年计划和进口替代发展战略、 出
口导向型经济发展战略、 国际化自由化科技化发展战略三次大的战略调整, 以及一系列的产
业政策和行政规制, 推动了韩国的经济发展。在经济发展的同时, 日本、 韩国基本上保持了
社会的稳定。如此惊人的总体社会效果, 至少能够证明这一时期日韩两国政府职能扩展的现
实合理性和历史进步意义。
东亚国家和地区在实践方面的成功, 不但在于政府具有广泛的权能地位, 而且在于这种
权能地位得到了社会的比较普遍的认同和遵从, 更在于政府从权能地位出发, 经过发展规划、
产业政策、 行政规制等合理的方式, 有效地促进了社会经济的发展和国民生活水平的提高,
并因此唤醒了国民的自尊心和自豪感。也就是说, 在因果关系上, 社会对政府权能地位的认
同和遵从, 除了传统文化观念的影响以外, 主要是以政府经过实践表现出来的有效地发展社
会经济的意愿和能力为基本前提的。总之, 后起的工业化国家和地区, 只有在强大政府既具
有权威又具有卓越政策制定和政策执行能力的基础上, 实行政府主导或指导型的、 政府与市
场相结合的经济发展战略、 经济体制和经济政策, 实行适度的政企分离, 才有可能最快、 最
合理、 最大限度地动员、 开发和组合资源, 在较短的时间内形成发展势头并及时调整产业结
构, 实现经济的快速增长和社会财富的快速积累, 缩短与发达国家的距离, 进而实现国家经
济现代化。它的经验还证明, 经济现代化的过程不可能是纯经济的过程, 而只能是特定的政
治、 经济、 社会、 文化等诸方面因素互动的过程。从基本价值认同的角度说, 如果将尽快实
现经济现代化作为国家的最高目标, 那么, 在一定历史时期内遵从政府的导向和经济规制,
暂时放弃有关政治理念的纷争, 避免社会动荡, 对于后发展的国家来说可能是最明智的选择。
(三)”东亚金融危机”——后发展国家政府行政职能问题的修正。东亚金融危机反映出,
实现和初步实现了现代化发展目标的东亚国家和地区, 其社会内依然蕴藏着”传统”与”现
代化”之间的深刻矛盾, 反映出在当代人类社会发展进步的主流特征急剧发生质量变换——
工业化社会向信息化社会转换、 工业经济向知识经济转换、 区域经济向全球经济转换的历史
性过程中, 东亚国家和地区对新的、 正在形成的主流经济显然认识、 准备和参与不足, 同时,
在经济持续高速增长的特有的乐观氛围中, 显然高估了国际金融资本对发展本国经济的积极
意义, 低估了国际金融资本和经济全球化对后发展国家可能造成的消极影响, 以至于未能及
时而有效地调整政府的职能和公共行政管理方式, 未能及时而有效地改变经济体制和经济增
长方式, 未能及时而有效地修正政府的公共政策, 因而失去了继续引导和推动社会经济持续
增长的契机, 终于以金融危机及其引发的严重经济衰退的方式付出了惨重的机会成本。
由东亚模式的特质和属性所决定, 东亚金融危机与东亚国家和地区的政府职能、 政府权
力、 政府体制、 政府能力、 政府管理方式有着直接的关系。在此意义上能够认为, 东亚经济
危机实际上是一种政府公共政策的危机, 一种政府公共行政管理的危机。换言之, 在信息时
代已经到来, 世界性的知识经济和国际金融格局初步形成, 世界精神一体化程度不断加深的
新的历史条件下, 东亚各国和地区政府公共行政管理体制的僵化、 失效以及缺乏足够的灵活
性, 政府公共政策的滞后、 失误以及缺乏应有的前瞻性, 政府公共行政能力的走低、 弱化以
及缺乏必要的坚定性, 是造成东亚金融危机的主因之一。
不同的国家关于政府职能有不同的规制, 问题在于既定的规制是否有利于国家的发展进
步。东亚国家和地区政府职能重释的要旨在于改变传统的”政府替代”, 转而由市场和社会
发挥更为重要、 更为广泛的功能。从发展的意义上说, 政府职能只在于那些社会管不了、 管
不好、 不能管、 不愿管的各类公共事务。其中, 承认、 维护市场在资源配置中的基础作用,

是重释政府经济职能的核心问题, 尊重经济主体”自主经营、 自负盈亏、 自我发展、 自我约
束”的独立法人地位, 则是重释政府经济职能的关键所在。
东亚国家和地区重释政府经济职能的历史必要性和必然性之一, 就在于随着市场主体的
普遍发育成熟, 而任其自由地选择经营方式和发展道路。政府的基本经济职能则相应转向通
过制定和执行公共政策实施宏观经济调控, 转向制定国家经济发展战略和发展规划, 转向顺
应市场、 制定监督市场规则。东亚国家和地区政府职能的重释, 只在于改变传统政府职能的
领域、 范围、 方式, 改变其强制力、 主导力、 压迫力, 而不是全面削弱政府的职能。
东亚国家和地区政府在新的历史条件下的社会职能能够表述为: 经过制定和执行社会发
展政策, 从主要维护社会秩序转向维护社会正义和公平、 实现社会均衡发展, 包括适时制定
和执行退休养老政策、 医疗保健政策、 安全和保险政策、 环境和资源保护政策、 住房政策、
物价政策、 教育政策以及道德重塑等。破除资产占有的垄断, 特别是借助公共权力实现资源
占有的垄断, 衰减社会财富相对公平的分配, 提高国民生活质量水准而不但仅是富裕程度,
是重释政府社会职能的基本问题。
二、 政府职能的涵义( 重点)
(一)行政职能的概念。职能又称功能、 职责。行政职能又称公共行政职能, 在某些条件
下亦称政府职能。概括地说, 行政职能是狭义的政府即国家行政机关承担的国家职能, 是相
关政治权力主体按照一定的规则, 经由一定的过程, 经过多种表示形式实现彼此价值观念和
利益关系的契合, 从而赋予国家行政机关在广泛的国家政治生活、 社会生活过程中的各种任
务的总称, 是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生, 并由宪法和法律加以
明示规定的国家行政机关各种职责的总称。考察公共行政职能能够有许多角度: (1)公共行
政职能与国家的产生相联系; (2)公共行政职能与公共行政目的相联系; (3)公共行政职能与
公共政策相联系; (4)公共行政职能与制度创新相联系。
(二)行政职能的扩展。在现代国家中, 政府的行政功能较之传统行政得到了大大的扩展。
由于享有立法创议权, 且获得了广泛的委托权, 国家行政机关事实上已经涉足于相当多的立
法功能、 司法功能和检察功能, 即行政立法和行政司法。
行政职能的扩展是一种世界现象, 也是一种历史的必然。从发展趋势上说, 当代社会有
三个较为突出的特点: (1)发展变化的节奏加快, 发展变化的内容趋向多元化、 丰富化、 复
杂化; (2)各种新的事物层出不穷, 譬如新思想、 新观念、 新学科、 新技术、 新行业、 新文
化、 新财富、 新需求等等, 并带来了一系列的新问题; (3)竞争日趋激烈, 并使各类主体之
间的社会关系进一步趋向复杂化。在这种历史条件下, ”法律有限, 人事无穷”的现象明显
增多, 造成和激化了传统国家体制、 领导制度、 管理方式与现实需要之间的矛盾。这就需要
一种能够对现实变化及时作出反应并有效解决问题、 对未来需要作出前瞻性判断并提前进行
战略性规划的力量。在传统的国家公共权力主体的体系中, 这种力量就是政府。这是因为,
在传统的国家公共权力主体的体系中, 唯有国家行政机关决策权力集中, 并集合了管理现代
社会所必须的各类专业人才。从这个意义上说, 狭义政府即国家行政机关被推向国家权力的
主导地位是合乎逻辑的。
(三)与政府职能相关的争论。争论的焦点在于政府到底应该做什么, 不应该做什么。争
论的中心问题集中在以下三个相互联系的问题上: