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建设工程施工合同履约中的变更控制

【摘要】 分析了建设工程施工合同履约中的各类工程变更，即设计变更、施工方案变更、计划变更、条件变更和新增工程，从不同层面描述了各类工程变更的基本特征，重点研究了针对承包方提出的设计变更和施工方案变更的控制程序，提出了工程变更控制的双效原则、激励原则、层级原则和价值原则。
碧森尤信 
   变更(Variation)是合同履约中的基本特征，是《合同法》规范调整的重要内容。《合同法》中涉及的合同变更有广义和狭义之分，广义的合同变更包括合同内容的变更和合同主体的变更，狭义的合同变更仅指合同内容的变更，合同的变更原则上面向将来发生效力。未变更的权利义务继续有效，已经履行的债务不因合同的变更而丧失法律依据。
    建设工程施工合同履约过程中，同样存在大量的工程变更。既有传统的以工程变更指令形式产生的工程变更，也包括由业主违约和不可抗力等因素被动形成的工程变更。国内的研究学者通常更习惯于将后一部分工程变更视为工程索赔的内容。1994年，国外工程管理学者Semple在考察了加拿大西部24个存在索赔争议的工程项目后，把索赔定义为:非常严重和极具破坏性的工程变更。[1]FIDIC施工合同条件中的变更通常包括以下内容:1)合同中包括的任何工作内容的数量的改变;2)任何工作内容的质量或其他特性的改变;3)任何部分工程的标高、位置和(或)尺寸的改变;4)任何工作的删减，但要交他人实施的工作除外;5)永久工程所需的任何附加工作、生产设备、材料或服务，包括任何有关的竣工试验，钻孔和其他试验和勘探工作;6)实施工程的顺序或时间安排的改变[2]。
    由于工程变更对工程施工的影响，国内外研究人员对工程变更开展了大量的研究工作，提出了诸多工程变更的控制办法，如程序控制，强化监理制度以及加强决策者对投资行为的管理和引导等[3]，美国的建筑业研究所等机构还专门任命一批工程变更管理人员定量化地研究工程变更对项目的影响和变更本质，提出了许多建设性的变更管理办法[4]。但由于工程变更的复杂性，对工程变更的控制还缺乏从技术手段、经济手段以及法律手段多角度的系统研究。因此，加强对建设工程施工合同中的变更控制研究，具有重要的现实意义。
1 工程变更的分类与特征
1 .1工程变更的分类
    按照工程变更所包含的具体内容，可将其划分为如下5个类别:1)设计变更;2)施工方案变更;3)计划变更;4)条件变更;5)新增工程。
1 .1 .1设计变更
    设计变更是指建设工程施工合同履约过程中，由工程不同参与方提出，最终由设计单位以设计变更或设计补充文件形式发出的工程变更指令。设计变更包含
的内容十分广泛，是工程变更的主体内容，约占工程变更总量的70%以上。常见的设计变更有:因设计计算错误或图示错误发出的设计变更通知书，因设计遗漏或设计深度不够而发出的设计补充通知书，以及应业主、承包商或监理方请求对设计所作的优化调整等。
1 .1 .2施工方案变更
   施工方案变更是指在施工过程中承包方因工程地质条件变化、施工环境或施工条件的改变等因素影响，向监理工程师和业主提出的改变原施工措施方案的过程。施工措施方案的变更应经监理工程师和业主审查同意后实施，否则引起的费用增加和工期延误将由承包方自行承担。重大施工措施方案的变更还应征询设计单位意见。在建设工程施工合同履约过程中，施工方案变更存在于工程施工的全过程，如人工挖孔桩桩孔开挖过程中出现地下流砂层或淤泥层，需采取特殊支护措施，方可继续施工;公路或市政道路工程路基开挖过程中发现地下文物，需停工采取特殊保护措施;建筑物主体施工过程中，因市场原因引起的不同的规格型号材料之间的代换等等。
1 .1 .3条件变更
    条件变更是指施工过程中，因业主未能按合同约定提供必须的施工条件以及不可抗力发生导致工程无法按预定计划实施。如业主承诺交付的工程后续施工图纸未到，致使工程中途停顿，业主提供的施工临时用电因社会电网紧张而断电导致施工生产无法正常进行;特大暴雨或山体滑坡导致工程停工。这类因业主原因或不可抗力所发生的工程变更统称为条件变更。
1 .1 .4计划变更
    计划变更是指施工过程中，业主因上级指令、技术因素或经营需要，调整原定施工进度计划，改变施工顺序和时间安排。如小区群体工程施工中，根据销售进展情况，部分房屋需提前竣工，另一部分房屋适当延迟交付，这类变更就是典型的计划变更。
1 .1 .5新增工程
    新增工程是指施工过程中，业主动用暂定金额，扩大建设规模，增加原招标工程量清单之外的建设内容。
1 .2工程变更的特征
    根据大量工程实践中存在的工程变更所揭示的特征，各类常见工程变更可从可控性、技术性、所处阶段、频率和来源方等五个不同层面加以描述，见表1所示。

    从表1可见，设计变更和施工方案变更的可控性强，其余变更的可控性一般或较弱。从技术性角度而言，设计变更的技术性强，施工方案变更次之，其余变更则较弱。从所处阶段分析，一般房屋建筑工程设计变更和施工方案变更涵盖工程施工的全过程，其余变更则主要发生在工程主体施工阶段和装饰施工阶段。从发生频率来看，设计变更最高，施工方案变更次之，其余变更则较低。从变更的来源方即提出(或引起)变更的主体观察，设计变更范围最广，业主、承包方、监理方和设计方均可提出设计变更要求，而施工方案变更通常由承包方提出，计划变更和新增工程一般业主提出，条件变更则通常由业主或不可抗力引起。
2 工程变更控制程序与原则
2 .1工程变更控制程序
    从论述的工程变更特征可知，常见的五类工程变更中，设计变更和施工方案变更频率较高，对工程造价的影响亦较大，是合同控制的重点。而对设计变更而言，既有业主方对自身项目管理人员提出设计变更的控制，也有业主对承包方、监理方和设计方提出设计变更的控制。在现行建设工程工程量清单招标投标模式下，经评审的合理低价法是业主在工程招标阶段选择承包方的基本方法，承包方为谋求中标，一般只有选择低价中标的路线，而一旦中标，设计变更则成为承包方调整其工程量清单综合单价的重要途径。因此加强对承包方提出的变更控制则是合同控制的重中之重。标准的施工承包方提出工程变更的控制程序见图1所示。

 2 .2工程变更控制原则
2 .2 .1双效原则
    双效原则是建立在效率原则和效益原则基础之上的工程变更控制原则。
    效率原则要求在审查和批准变更项目时，讲求变更审批的及时性和选择性，尤其是对于变更后降低造价较少且影响本工序和相邻工序预期进度的项目应予放弃，避免频繁变更带来的无序施工。
    效益原则要求在审查和批准变更项目时，最大限度地追求变更审批的经济效益，即寻求变更前后工程造价差额的最大化，最大限度地降低工序造价，节省建设投资。
    双效原则则要求在审查和批准变更项目时，要同时兼顾效率和效益原则，寻求变更效率和变更效益的统一与平衡。
2 .2 .2激励原则
    所谓激励原则是指业主在实施变更控制过程中，充分发挥项目各方管理人员的主观能动性和创造性，运用经济手段引导项目各方管理人员正确行使岗位职责，通过对合同变更价款预期目标的设定，奖优罚劣，以提高工程变更的合理性和经济性。如对于节省投资的设计变更或施工方案变更，给予提出人和审批人一定数额的经济奖励，对于合同变更价款明显高于正常值而又无法说明原因的项目，对业主方相关管理人员给予经济处罚，以激励各方项目管理人员忠于职守，合理控制工程变更。
    根据激励原则要求，项目业主方在签订各类承包合同，尤其是工程设计合同、工程监理委托合同和施工承包合同时，应将工程变更奖励内容列入合同主要条款中并予以量化，提高工程变更奖励的可操作性。在项目业主内部，建立明晰的工程变更控制经济责任制更是规范工程变更行为的重要保证。
2 .2 .3层级原则
    层级原则是指在工程变更控制过程中，通过设定不同的变更审批权限，以最大限度地提高工程变更的可控性。对于一些大中型建设项目，至少应设定从低到高3个层级的变更审批权限，即业主现场代表层、公司职能部门层及公司领导层(总工程师或总经济师)。不同层级负责审批不同金额范围的变更项目，以充分利用公司的管理资源。
2 .2 .4价值原则
    价值原则是价值工程原理在工程变更控制活动中的具体体现。众所周知，价值工程是以提高产品或工序价值为目标，通过有组织的创造性工作，寻求用最低
的寿命周期成本，实现使用者所需功能的管理技术。这里的“价值”是指产品或工序所具有的功能与获得此功能所需成本的比值。即价值＝功能/成本。
    在建设工程施工合同履约过程中，工程价值的定义更为宽泛，FIDIC施工合同条件将变更对工程价值的影响归纳为4个方面，分别为:
    1)加快竣工;
    2)降低雇主的工程施工、维护或运行的费用;
    3)提高雇主的竣工工程的效率或价值;
    4)给雇主带来其他利益。
    根据价值原则，在评估工程变更方案时，应优先选择价值系数较大的变更方案予以实施，以提高工程变更的比较价值。
3 结语
    建设工程施工合同履约中的变更控制是一个复杂的系统工程，建设工程施工合同履约中的变更控制涉及业主、监理方、设计方和承包方各方的利益，尤其是业主和工程承包方更是矛盾的统一体。在工程变更控制的诸多因素中，专业技术人员的作用是第一位的因素。因此，加强对合同变更控制人才的培养是一件十分紧迫的重要任务。此外，对现行建设工程施工合同工程变更条款的细化和量化研究以及工程变更控制智能决策支持系统的开发研究，亦是摆在合同管理研究人员面前的重要课题和当务之急。