我国城市发展战略绩效指标体系报告.doc

我国城市发展战略绩效指标体系报告

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2020年4月19日
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2月12日最终修订

中国城市发展战略绩效指标体系:最终报告

联合国人居署福冈办事处

12月
(修订稿)

金京焕

首席顾问
韩国汉城Sogang大学经济学教授
兼
威斯康星－麦迪逊大学
房地产与城市土地经济学客座教授

＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿
特别感谢Young-Joon Park对此项研究工作的协助

一、引言
经过筹备城市发展战略(CDS),中国中央和地方的决策者和管理人员进一步认识到对城市管理的干预需要依照目的进行监控,而且要有明确的目标,从而使投资政策和发展战略能够随城市发展条件的变化而调整。在这一认识的基础上,从事发展的社会团体也进而加深理解,而且更加关注开发和运用绩效指标来进行城市的战略规划和管理。
中国城市发展战略(CDS)绩效指标项目是由城市联盟资助的,受联合国人居署管理。该项目旨在协助长沙、株洲和湘潭地区(CZT region)、贵阳、沈阳制定一整套绩效指标,把这些指标投入使用,并开发用于维护指标体系的机制。在此过程中,该项目寻求促动以强大的需求来驱动的方式发展并运用那些关系到重点优先战略以及关系到执行中国城市发展战略(CDS)过程中出现的操作方面的问题、特别是扶贫问题的指标。项目的重点是辅助城市审查现行做法,包括定义和评估提高人民生活水平的措施和在城市管理主要领域的表现。另外,项目还要求体现出指标的价值,即城市管理者能够运用指标这一工具来调整政策、计划和项目投资方案及管理做法,以实现中国城市发展战略(CDS)的既定目标。
项目的范围涉及长沙、株洲和湘潭地区(CZT region)的三座城市、贵阳、沈阳。项目预定成果包括中国城市发展战略(CDS)绩效指标手册、项目最终报告和全国推广研讨会。中间投入包括给项目城市中对口机构的工作条款、总结所采取的行动和所取得的成果的考察报告、提出要解决的问题和推荐后续行动、研讨会发言以及为项目实施各阶段所备的一系列要点和指导。
与众多涉及指标的项目不同,本项目的一大突出特征就是其所采取的自下而上、以需求驱动的方式。采用这一方式的原因是地方所有制对于实现项目的首要目标至关重要。项目的首要目标是在各城市执行中国城市发展战略(CDS)方案的同时,为每个城市配备可持续的监控指标体系。人们已经认识到而且接受了这一事实——因为指标不够标准化,在项目城市间进行比较或是在项目城市和其它城市间进行比较存在困难。人们也理解每个城市指标的设计都反映了该市对于指标价值的认识和该市收集数据的技术能力。
所有参与项目的城市都对该项目高度重视,认识到指标体系的价值,而且在时间和财力的限度内尽其所能。这些城市履行了由首席顾问和联合国人居署亚太地区办事处提供的工作条款和基本指南中提出的要求。项目的最大成果是要制定一个指标体系供每个城市进一步改进并经过持续的努力来维护。
本报告除引言外,还包括四大部分。第二部分分阶段评估项目的执行情况。第三部分总结主要经验教训和困难。第四部分提出了运用指标在其它地区改进城市管理的良好范例。最后一部分在前几部分讨论和发现的基础上,探讨了改进和维护指标体系的前景。

二、 项目执行
本项目由城市联盟资助,由联合国福冈办事处和受聘于此项目的首席顾问管理。首席顾问的任务包括:1)提供项目的概念框架,2)为参与项目的城市的地区顾问确认并准备工作条款,3)指导、协调地区顾问的工作并为她们的工作扫清障碍,4) 完成包括数据分析、一本说明手册、一份最终报告在内的项目成果,5)组织和促成一个全国推广研讨会,以便报告项目成果能吸引中国其它城市的参与。在执行所有这些任务的过程中,首席顾问都要和项目经理麦戴博·麦锡玛进行密切磋商,并得到后者的指导和支持。
在项目的筹备阶段,首席顾问参加了 1月在成都召开的城市发展战略研讨会。从 3月首席顾问和联合国人居署签订合同起,首席顾问一共对项目城市进行了五次考察。考察情况一览表见附件1。经过这些考察,确定了适宜的地方顾问人选和合作机构,也加强了地方政府官员对于可持续监控指标体系作为管理工具的价值的认识,并经过讨论就工作条款达成一致意见。事前准备和最终确定地方顾问的工作条款也得到了联合国人居署福冈办事处的密切配合和大力支持。
确定地方顾问人选和动员地方顾问的工作,所费时间比预想的要长。在执行项目的早期筹备阶段,考虑过外聘专家的可行性。后来鉴于项目的首要问题是辅助项目城市发展城市管理过程中不可或缺的指标体系,决定由内部人员组成的团队最适宜完成这一任务。另外一个因素是项目要求获取涵盖市政府的各个部门的数据信息。
地方项目组成立之后,能够得到有关现有指标的背景材料和描述指标体系的概念框架的相关材料。当然,在此过程中,要注意各个参与项目的城市确实从自身需要和限制条件来考虑,确立自己的一套指标,而不是沿用其它组织出于不同的目的制定的指标。因为项目本身是城市发展战略的延伸,也鼓励参与项目的城市参照城市发展战略报告的主要结论和建议来制定各自的指标。确立指标的第一步是每个城市都准备了一份有关城市发展战略项目方案的目标和战略及其它相关发展规划以及现行收集和使用城市发展数据的做法的背景研究。
第二步是在每个参与项目的城市组织一个研讨会,以便正式启动研讨会程序。首席顾问提供一整套方针,指导地方项目组确定研讨会的范围和预期目标 附于进展报告
。研讨会的预期目标有:1)经过首席顾问的讲话,提供城市发展战略指标项目的概要,调动省市相关部门、来自外部的专家和地方媒体提高认识、培养兴趣和给予支持,2)在公开的论坛上评估项目组提出的最初的一套指标,征求意见和建议来完善这些指标。
三个研讨会都得到了地方积极的参与,而且反应热烈。每个研讨会的参会者都有50名以上,包括来自省市相关机构的人员、外部的专家和地方媒体的人员。参会人员名单详见附件2。研讨会的讨论都记录在案,并在其后召开的后续会议上由首席顾问和地方项目组进行评估。后续会议依照研讨会上的评价和建议对每个指标进行评估。会后将修改好的指标列表及其定义和数据来源一并递交给首席顾问。在经过几轮的反馈之后,首席顾问确定最终的列表,并形成新的、内容更加丰富的一整套指标,递交研讨会。地方顾问收集有关这些指标的数据,检查其精确度和一致性,然后上交成果。地方顾问还要准备总结经验教训的报告和维护指标体系的方案。
把指标列表和参与项目城市提供的指标定义结合起来,由首席顾问处理和分析递交的数据。项目成果的最终列表包括:1)中国城市发展战略绩效指标手册,2)中国城市发展战略绩效指标数据分析,3)项目最终报告,4)长株潭城市群经济一体化指标的补充说明。
执行项目的过程能够用下列根据贵阳的最终报告修订的图表来总结。

中国城市发展战略指标项目执行情况流程图
由首席顾问介绍项目
目标、范围和预期成果

方法

城市发展战略最终报告

城市指标指南
建立项目工作组

城市发展战略
项目工作组所作的准备阶段的研究

对指标体系长期调查研究的可行性

确定工作条款,联合国人居署和城市签订合作协议

注意指标数据的可收集性

保持与城市发展战略报告的连续性

选择指标体系,召开研讨会

利害关系方的参与

要求媒体报导
收集指标数据

准备报告草案

总结经验教训

出具最终报告
维护指标体系运行的行动方案

三、 总结经验教训和制约因素
1． 经验教训
自下而上的方式发挥了作用
项目最重要的一大成果是证明用自下而上的方式发展指标体系是可行的。这一方式有助于调动参与此过程的官员对指标提高兴趣,并使这些官员认识到指标作为管理工具的价值。这些官员积极地参与确定并设计指标是一个积极的现象,显示了她们将在实践中运用这些指标。研讨会吸引了地方媒体的注意,得到了她们的大力宣传。十几名记者参加了沈阳的研讨会,一家地方电视台还对贵阳的研讨会进行了报导。尽管得出的指标集可能还不能达到”为成果而进行管理”的程度,应该认识到建立指标体系本身就是一大进步。
高层支持至关重要
在中国,收集和公布数据是一个敏感问题。不但如此,指标项目需要大量的数据,这就要求市政府相当多的单位参与到项目中来,而且互相协作。要完成这样的工作,没有参与项目的城市高层领导的赞同与支持是不行的。项目的顺利执行需要这样的支持。例如,沈阳市政府的副秘书长就是指标项目的坚定拥护者。她还调动相关机构提供必要支持以利于项目执行,发挥了积极的作用。在贵阳,由常务副市长领导项目工作组。在长沙、株洲和湘潭地区,湖南省计划委员会在三个参与项目的城市间进行了协调工作。高层领导继续提供这样的支持对于维护指标体系是必不可少的。
指标的选择反映出政策的侧重点
在这个指标列表中,有许多指标是国际机构现有指标体系中常见的,因此看起来指标列表似乎平平无奇。可是这个列表却反映了参与项目的城市在考虑了自身发展的重点、时间、成本和人员限制因素后得出的侧重方向。虽然每个参与项目的城市都认同一套基本的指标,可是每个城市选择的其它指标则反映了城市自身的政策偏向。相比之下,沈阳更注重环境管理,因为沈阳首要的问题就是环境的可持续发展。贵阳也强调环境管理和自然保护,因为贵阳致力于建设”一座绿色城市”。长沙、株洲和湘潭地区还从地区的角度考虑发展,因为这一地区的发展战略就是要促进长沙、株洲和湘潭三个城市经济发展的一体化。
因此,在参与项目的不同城市间,指标的数量和组织结构有所差别。例如,沈阳有98项指标,涉及经济发展、社会发展、居民生活、基础设施与环境保护、公共安全。长沙、株洲和湘潭地区有55项指标,涵盖六大领域,包括经济发展、社会发展、生活质量、城市基础设施、环境管理、城市治理与国际合作。贵阳有51 项指标,涉及经济环境、社会发展、人居环境、生态环境、交通、国际合作等。
统计局发挥重要作用
统计局提供大多数指标的数据,而且负责对数据收集进行质量控制。不过,指定由统计局负责的数据在格式、时间段和分解水平上,不一定正好是市政府中其它需要数据的单位想要的。当所需数据不在统计局负责之列的时候,项目工作组或是进行小型的抽样调查,或是由相关专家做出估计。例如,沈阳就用这种方式收集有关平均上班交通时间和房价收入比的数据。虽然可能要在数据质量上有所妥协,这样做也不失为收集数据的一种可行的选择,用以应对特定需要和紧急情况。
2． 制约因素
时间紧急是一个限制因素
为就地区工作条款达成一致意见而后签订合同,拖延了相当长的时间。因此,要遵循原定的项目执行时间表就不可能了。另外,因为工作条款要求根据开发指标体系的周期依次产出成果,时间滞后就给参与项目的城市和首席顾问带来了极大的压力。时间压力的问题在贵阳尤为突出。贵阳描述的情况是”我们才刚刚完成上一步行动,就已经在考虑下一步了。”理想的模式是,由每个参与项目的城市制定周密的方案执行项目,同时把信息传达给包括统计局、高层管理人员、政界领导在内的市政府的相关部门。有了一个成型的体系,各个城市就能够在下一轮修改指标列表并收集相应的数据。
数据的可收集性是一个常见的问题
所有参与项目的城市都报告了数据方面的问题。长株潭地区和贵阳市城市发展战略方案中提出的某些标准难以轻易地收集到相关数据。例如,非传统型企业和新兴产业的发展量化标准、受雇民工的数量、文化产品的产量和出口水平、外省大学生的生源比例、基础设施的操作与维护开支、大学研发水平。人口数据则因为户口的问题而进一步复杂化。
在过去的许多研究中都出现了缺乏进一步的分解数据的问题(Hatry &Yasane )。然而,缺乏分解数据会限制所收集的数据对于改进城市管理的价值,例如在给特定地区或收入群体提供服务等方面。具体来讲,收集有关贫困人口的更详尽的数据对于实现城市发展战略的最重要的目标——消除贫困就至关重要。据信,在城市中,城区和非城区在收入和地方公共设施水平上存在相当大的差别。可是只有一些特定的指标拥有经过分解的数据资料。所有参与项目的城市都认识到需要在下一个阶段收集经过分解的数据。沈阳市就特别提出方案,要收集住房、食品、交通等基本消费品的消费模式方面的数据。
另外一个问题是涉及的许多指标是宏观层次上的数据,某些指标和项目或服务之间的联系还不完善。指标体系有待于进一步提炼,才能作为绩效衡量工具来实现”为成果而进行管理”,并有效监测朝着长期战略目标前进所取得的进展。中国的城市还处于指标开发的早期阶段,要完成这个任务可能尚需时日。实际上,甚至处于项目实施早期阶段的发达国家也需做出这样的努力(Hatry ,第3页)。尽管如此,当前的努力确实指出了指标体系进一步完善的发展方向,以便使这一体系能够有效地施用于城市管理决策。在这一背景下,下一部分将要提及的良好范例就是合宜的。

四、 范例:运用绩效衡量来改进城市管理
概述
绩效衡量指标能够用于确认需要提高的领域,而且提高服务的效率和可靠性。这一过程能够纳入预算过程中,也能够独立进行。把绩效衡量纳入预算过程来考虑的一大优势在于绩效衡量能够定期进行并存在一个推动数据监测的内在动力机制用于绩效衡量。当然,这也要求围绕成本中心建立一个相对复杂的方案预算体系。另一方面,单独使用绩效衡量更适用于特定的服务项目。另外,在处理服务不周的紧急问题时,单独使用绩效衡量也更加有效。理想的方式是从核心服务项目开始,逐步将绩效衡量扩展到其它服务项目上。不足的地方是其影响可能仅限于相对少数的几个所选服务项目。使用绩效衡量还要求建立一个机制,保证持续的监督和后续行动。现在,我们就来评估一下这两种方式中的几个最佳范例。
和预算相连的绩效衡量体系:美国弗吉尼亚州费尔法克斯县(Fairfax County) 本案例信息源于笔者与巴巴拉·爱默森的访谈,和该县网站上的信息。

费尔法克斯县(Fairfax County)把衡量绩效纳入预算的考虑因素之中,而且用衡量的结果来提高政府的效率和可靠性,从而在这方面提供了一个最佳的范例。该县的人口总计约一百万,政府公务员约有1100名。
从1997年开始,该县经过不断改进,建立了当前的绩效衡量体系。在1997年引入该体系之前,该县也使用管理指标。可是大多数管理指标只施用于产量,而与质量和成本效率无关。在1997年夏季,对绩效指标做出了修改,而且推出了简介手册。来自不同机构的大约500名员工接受了培训,准备9月时使用的预算也把绩效指标考虑在内。经过一年的实践,应反馈的要求,县内使用实例开展了更多的实习训练。同时,还发行工作简报”绩效衡量事宜”,便于工作人员交流经验。当前,在10月,县内组织四次研讨会,其中包括一小时的复习进修课程。目的是帮助准备预算文件。在研讨会上,与会者能够交流成功运用绩效衡量的经验和遇到的困难。
当前,县内约有50个机构在使用的 项指标。大致上,各机构和部门共有五百个目标,平均每个目标由四项指标来监测。围绕成本中心,把绩效指标纳入方案预算体系。每个机构和部门的预算文件都明确指出目标、绩效指标的对象、绩效衡量结果。例如,税务管理部门的预算列出了产量指标(本年度所收税款、所收拖欠税款)、效率指标(所收每个美元平均耗费成本、所收欠款中每个美元平均耗费成本)、服务质量指标(帐单交付百分比、客户满意度调查)、成果指标(本税收年度所收税款百分比、所收拖欠税款百分比), 以便于收缴税款。包含绩效衡量的预算文件在本县的网站上对公众开放。公众还能够看到文件的CD。
绩效衡量体系由机构间领导小组管理。这个小组有13名来自各机构的代表和2名管理与预算办公室的工作人员。绩效衡量的数据收集工作下放到各部门机构来完成,以管理与预算办公室作为信息交流中心。在施行绩效管理的过程中,不提供金钱上的奖励。绩效衡量的成果能够证明新的观点可信,或者证明预算分配合理。虽然她也能够在相反的方面发挥作用,要注意不要使绩效衡量成为惩罚工具。县政府和各部门领导经过会议,评估各机构和部门完成任务的表现,而且根据讨论决定做出相应调整。该县计划每半年召开一次会议,讨论以上问题。

城市统计项目(Citistat Initiatives):美国马里兰州巴尔的摩 本案例材料源于城市统计项目网站:.baltimore.md.us

巴尔的摩的城市统计项目(Citistat Initiatives)是由市长奥麦利在 6月发起的,她是一个不断找出问题所在,迅速采取补救行动,并对进展进行监控的过程的例子。该体系是以纽约市警察署使用的电脑统计项目(CompStat)为基础发展而来的。在该项目中,纽约市警察署利用电脑定位图和每周召开责任会,结果使纽约市犯罪率显著下降。城市统计项目有四条原则,即准确及时的情报、富有成效的战略战术、迅速调派资源、不断的后续行动和评测。重点是要使短期绩效能够为大家所见,加强紧迫感以做出更好的表现。
每个机构和部门都要参照目标,研究策略,评价表现,然后把金融和运营数据递交给城市统计执行小组。每两周进行一次。例如,固体废物局负责递交的数据涉及小巷的肮脏状况、投诉未收垃圾的情况、病假天数和加班率。执行小组经过实地调查和随机检查确认数据准确与否。小组还负责分析数据,对照本期数据和上期数据的异同,提出问题来解释数据的合理性和强调问题所在。技术小组编写了简介手册以供市长和副市长们参考,同时也是为了方便将地址数据进行地理编码以便将其编入电脑定位图。在每两周召开一次的责任会上,各参与机构和包括市长、副市长及市政府主要成员在内的高层领导针对数据模板进行讨论。管理人员要对结果负责。虽然该体系不向成绩优异的执行人员提供金钱上的奖励,可是同行的竞争造成的压力和对出众表现的肯定在管理人员身上也有积极的影响力。
城市统计项目已经带来了极大的财政利益。第一,本市超时工作状况已经得到控制并有所改进。这是因为管理人员和市政府工作人员不再像过去一样把超时看成是一件值得称道的事情,而是改变了态度,认为超时对于管理来讲是一个负担,要慎重使用以达到明确的目标。第二,经过取消浪费和不必要的补贴,改进低效率的工作程序,提高生产率和建立绩效衡量标准,市政府减低了运营成本,提高了收入。第三,缺勤和请事假的情况减少了。第四,不再发生浪费财力在本市要务以外的项目上的情况。在 财政年度,上述四项措施在财政上估计节省了大约超过1320万美元。其中,一大部分是节省了加班成本。
另外,城市统计项目还促使该市提高了诚信度,提供了更多的运营表现数据。经过本市的网站,公众能够看到各参与机构提供的数据以及地图。每周,<社区新闻快报>(Neighborhood News Flash)和<生意经>(Taking Care of Business)都会报导城市统计项目的有关发展。最后,每周召开的城市统计会议加强了各个政府之间和政府内部各部门之间的合作,制定了新的政策措施,以提高城市服务的质量和成效。
社区记分卡报告:美国德克萨斯州奥斯丁 除了此例之外,每一年的美国国际市县管理协会的(ICMA)文件中也提供了许多其它运用绩效指标提高城市管理的例子。相关材料也分发给成员组织。这里提供的案例都源于国际市县管理协会(ICMA) 的材料。

奥斯丁市在1997年发布了第一份记分卡报告,于 发布了第二份报告。第一份报告的目的是归纳社区所获的一些重要信息,提供某些选定基准以反映社区的可居住情况。第二份报告评估了1997至 三年里的进展情况。
在 的报告中,首要关注的有公共安全、青年、家庭、社区活力、可持续发展的社区、价格承受力等问题。针对城市每一项主要服务项目,都根据市民所关心的问题提供了相关信息。市民关注的焦点涉及服务本身、客户对服务的满意度、一段时间之后的服务结果、相对其它人口数相近的行政区划本市的表现。
该市还提供综合体现客户关注程度与客户满意度的扇形图。这样做有助于城市官员做出决策,合理分配资源,优先考虑主要关注领域,即客户高度重视而满意度低的领域。
把绩效衡量运用到日常的工作中:美国佛罗里达州杰克逊维尔
每年,杰克逊维尔市同时跟踪监控投入和产出的情况,而且特别关注一套”具既定目标的重点过程”。该市还根据长期战略规划中大的目标,制定年度商业计划。在组织内选定负责人对项目给予大力支持,主持完成战略和商业计划目标。然后,这些负责人和相应部门的”过程主导者”合作以保证完成目标。
每月公布过程进展当前情况和采取措施处理焦点领域问题的情况。城市经过关注体系(CARE system)收集市民和工作人员的反馈意见。在过程执行中,做出突出成绩并完成个人和工作单位的目标的雇员能够得到相当于其年薪百分之一的奖金。
服务供应监控系统:南非约翰内斯堡 本案例取材于 非洲PREM1

发展中国家的某些城市正在使用绩效衡量体系提高诚信度和服务水平。南非约翰内斯堡的服务供应监控系统就是一个范例。在消除种族隔离后建立的南非政府中,重建与发展项目(the Reconstruction and Development Program)把改进住房状况和提高基本服务水平作为头等大事。虽然如此,还没有确切的消息能够指出,有多少户居民得不到服务,而又要花费多少金钱才能向这些户居民提供服务。为了填补这一空白, 年底进行了试点调查来收集信息。这些信息包括向每户居民获得基本服务的情况、居民关注的服务、服务支出、城市服务水平差的区域居民的教育水平和就业情况。服务供应监控系统使用地理信息系统(GIS)确认缺乏基本服务、服务水平低下的区域。试点调查对大约5100户居民进行了调查,使用装有一致性检查程序的掌上电脑记录信息,每隔一天把数据传送到一个服务器上,然后转成Excel格式。Excel 数据库对城市官员和其它利害相关民众开放。监控系统生成的数据将用于决定年度预算的分配。少数绩效指标被提议用作监测基本服务的供应改进情况之用。这些基本服务涉及供电、供水、垃圾清理、公共汽车和住房。

五、 前景展望
中国城市发展战略监测指标项目开展了不到一年。从中发展而来的指标体系需要持续下去并有待改进。在这一部分,我们提供一些关于制度上的建议,和针对一些具体事项的建议。
1．指标体系管理的制度化
概述
发展和应用指标体系是一个持续的过程。这一过程涉及到市政府的许多部门。因此,制度安排对于管理和维护指标体系非常重要。前提是政治上的支持,这一点前文已经强调过。同时,也需要持续地宣传,目的是扩大潜在用户的层面,吸引更多的人致力于这一体系的工作,支持这一体系。应该明确界定协作修订和完善指标的责任、收集数据的责任、分析数据的责任、报告和分发的责任,明确分配责任给市政府相关机构。对于为执行城市发展战略绩效指标项目而成立的专门工作组,应该继续开展工作,而且相应地扩大,以保证工作的持续性,并充分发挥项目执行过程中建立的机制记忆库的优势。
收集数据
收集数据是运作指标体系的一大关键因素。当前,在中国的城市中,收集指标数据的工作主要依赖统计局来完成。因此,加强统计局和其它部门之间的交流和合作就很重要。这样才能使提供的数据更贴近数据使用者的需要。湖南省计划发展委员会和湖南省统计局计划联合起来,定期对指标数据进行研究,为省政府和城市管理者提供政策建议。这个计划看起来似乎是一项不错的战略。在各个城市,也应该采取相近的措施。可能在统计局内定下一个专人负责指标联系事宜会很有帮助。
同时,也应该经过相关独立的部门试着收集与这些部门提供的服务直接相关的微观数据。实际上,在前文提到的费尔法克斯和巴尔的摩,收集绩效指标数据的并非中央的统计部门,而是参与项目的机构和部门本身。由相关服务单位直接收集数据是合理的,特别是收集短期内就需要生成的数据。虽然在初始阶段,数据的有限性可能会限制绩效衡量的施用范围,绩效衡量的行动却有助于积累起在其它情况下难以收集的数据。
传播
有关指标的信息应该在市政府内部迅速广泛地传播,以使指标信息对决策的影响最大化。指标体系也能够成为政府和公民之间的有效的沟通媒介。贵阳正在考虑编写一本介绍项目成果的手册,把手册分发给政界领导、相关政府部门和媒体。长株潭地区计划出版指标年度报告,而且把报告在网上发表。参与项目的城市应该在研讨会的与会者中间推广指标项目的成果。手册或报告应该采用适宜的格式,提供给每一个目标小组,以实现有效的沟通。也要经过地方媒体,使大众了解相关指标。这些指标能够作为组成部分,发表在预算文件中,年度报告中,或是登载在网上。
能力建设和人员培训
能力建设和人员培训是指标体系发挥作用的另一个重要因素。能力建设和培训可能涉及数据收集、数据分析、报告数据分析的结果,在项目、规划和政策层面上使用指标等。要经过阶段性的评估确认是否有必要开展培训。在费尔法克斯和其它地方,使用案例对人员进行实地培训是有效的。由训练有素的观察员使用诸如PDA和数码相机之类的价格适宜的技术手段作出等级评估,其成果可能会是显而易见的。这一点约翰内斯堡的案例能够证明。长株潭地区决定向统计局提供部分专用资金用于人员培训。这是一项积极的举措。
鼓励使用收集到的数据改进表现
应根据精心选定的衡量标准从成功范例引入内部激励手段。激励手段不必一定是金钱上的奖励,可能合宜的办法是对成功使用绩效指标提高服务水平的成绩加以肯定。同时,也能够采用外部激励手段。例如,中央政府能够引入一些指标,用于在城市之间分配项目拨款。地方媒体和相关社区组织能够对应用指标改进城市管理的过程进行监督,找出优良范例,广为宣传。
2．针对具体事项的建议
扩展指标
指标名单需要进一步改进,增加新的指标,重新定义现有指标,以便更好地服务于政策目标和手段。
城市发展战略报告推荐的一些指标,本项目中没有包含。在下一轮能够考虑这些指标。这样做,要求做额外的工作收集数据。例如,要衡量第三产业的多样化程度就要求收集关于就业和分类产业创造的增加值的详尽数据。
需要补充关于行政治理和财政表现的指标。现有的涉及行政治理的指标仅限于几个关于是非的问题。能够引入额外的关于诚信度和公众参与者的指标(联合国人居中心, )。
财政信息对于城市银行的可贴现性是至关重要的,因此也就对于吸引外商投资与基础设施项目意义重大。当前的列表仅限于地方财政收入和地方财政支出总和,而且没有把涉及到总收入和支出中一大部分的额外预算基金考虑在内。 预算外收入不但来源于使用和利润征税,还包括国有商业企业收入、资产销售(包括土地)、转到企业账户上的财政支出和定向贷款。这些来源估计占国内生产总值(GDP)的百分之二十,而其中三分之二使省和地方政府获益(世界银行, )。
关于主要收入来源和支出项目的数据,也应该收集。应该把预算外资金计算在内,这样才能得出市政府可支配的资金总量。
要保证基础设施的质量,必要的维护就至关重要。当前列表中唯一的相关指标就是长株潭地区的建设与维护资金规模。这一指标还不够明确,因为它没有细分建设和维护。除此之外,这一指标也没有包含基础设施建设的总支出或是设施维护的总支出。因此,应该制定关于建设和维护的独立的和更加综合的指标。同时,也应该把参与基础设施融资的私人投资数据考虑在内。
对于服务设施管理和基础设施投资融资,定价和成本回收是另一个关键领域。例如,人均消费水量就受到水价的影响,而消费水量又会影响到提高生产能力所需的未来投资。在这个背景下,每升水的中间价格和水价收入与同期供水支出的比率就是有实用价值的指标。长株潭地区建议使用定价手段,来收取公路使用税、废水和固体废物处理费用,然后使用所得收入资助基础设施的运营和维护。同样,相关定价和成本回收指标也有实用价值。
在当前的指标列表中,有些关键部门没有涉及。其中,包括住房和交通。针对住房,能够考虑的指标有房价和收入比、房租和收入比或是住房支出超出一定水平的住户百分比、总的住房储蓄、供低收入人群购买的住房数量、年均建房数量。针对交通的指标,也有几个例子。这些指标包括出行采用私人轿车、公共汽车、出租车、自行车和步行的份额,交通基础设施的广泛性(公路、公共汽车线路的数量、公共汽车和出租车的总量),人们平均花在路上的时间。
指标范围能够进一步扩大,以便包含更多关系到服务和客户满意度的具体指标。这些指标分类为投入、效率、产出和成果。在前文提到的巴尔的摩的”城市统计”和费尔法克斯的”绩效衡量体系”中,都有这样的指标。
改进数据收集和数据分析
数据的质量需要持续监控和核对。在实施指标项目的过程中,统计局负责数据质量控制。提供更细致的指导有助于最大限度地减少数据收集工作中的疑惑。同样重要的是在经过代数计算,得出最后的指标数据之前,要汇报中间过程和措施。许多涉及人均数据的指标应该提供人口数字和收集数据的相关定义和方法。本指标手册中提供的工作表可能会对达到这目标有用。
数据收集的范围要明确,并适当地扩展。贵阳过去认为指标项目只适用于城区,现在计划扩展指标体系,使该体系在下一轮施用于整个城市。沈阳收集了适用于整个城市的数据,也收集了适用于城区的数据,还有涉及建成区的数据。因为在数据收集范围上存在疑点,沈阳现在认识到数据来源不一致的问题。长株潭地区致力于收集地区的数据来监控三个参与项目的城市的经济一体化情况。长株潭地区花费了大量的时间讨论适用于数据收集的区域范围。最后,长株潭地区确定了包括三个城市的城区和长沙县在内的范围。在制定地区指标的时候,可能需要重新考虑范围问题。
有些指标应该特别收集分解数据,因为这些指标对于提高向贫困人口提供的服务水平至关重要。分解数据涉及多个层面,包括社会和经济特征、地理单位和性别。第一个层面对于监测贫困发展趋势和消除贫困的政策施行情况十分重要。沈阳计划收集的数据包括住房条件、领取最低生活保障金的人群得到的医疗服务。这个计划是一个不错的想法。在数据分解的第二个层面上,政府中负责制定和执行具体政策的相关单位应该决定要收集哪些指标的分解数据。基本原则是收集的数据必须与政策的管辖范围相符。为了收集经过了充分分解的数据,制定实践方针要与统计局协商。可供选择的做法有进行低成本调查、由训练有素的观察员做出评估和绘图等等。 由训练有素的观察员提供评估这一方法依靠经过培训的公民在一个既定规模的社区对一项服务的水平做出评价。细节详见 出版的内亚尔斯通的书。

与收集数据相比,同样重要的是分析所收集的数据,而且将分析结果以详易明了的方式公布出来。为使指标数据发挥应有的作用,应该清楚地了解投入指标和产出指标之间的因果关系。数据的时间趋势也应做出分析,而且考虑到导致实质性变革的推动力量。应将主要结果按照合理的时间框架制成图表和文字说明。
加大力度消除贫困
在世界上许多国家,贫困往往集中在城市里,或是城市中的某些特定区域。因此,分析贫困所需的数据就要以地理区域来划分。在中国的城市中,区分城区和非城区依靠两条标准,而且这两条标准并不相同。一个标准根据居住地来划分空间,另外一个标准根据非农业户口和农业户口来区分个人身份。
在中国的城市中,贫困人口的数据不是直接获取的。以领取最低生活保障金(MLSI)作为贫困标准,参与项目的城市上报本地的贫困人口数字。可是,这样做却低估了贫困人口的数字。原因至少包括以下两点。首先,最低生活保障金这一社会保障计划仅仅包括拥有非农业户口的人群。可是,城区的一些居民不是非农业户口,而且这一部分人口的数量还在增长。其次,城市设定的收入水平线可能不是理想的标准,因为城市还要考虑预算问题来提供相关款项。另外,仅靠收入水平线来确定贫困与否,作为衡量标准是不充分的。收入的衡量还应该补充诸如失去受教育机会、失业和缺乏基本服务的相关标准。
总之,要监控贫困发展趋势和评价旨在消除贫困的政策影响力,就要求对关乎社会经济地位的指标提供细致的、按地理分解的数据。沈阳计划收集领取最低生活保障金的人群的生活状况的额外数据。这是一项理智的举措,也是一个进步。胡赛因提到的郑州和兰州采用的记录贫困人口状况的方法(未注明日期)以及前文提及的约翰内斯堡的服务监控体系能够作为参考。
更好地使用指标
指标体系应该与实施的新的政策联系起来,这样反过来也可能会导致新的指标的提出。例如,沈阳正在计划开展”畅通工程”,那么,收集出行方式和出行时间的数据就是最适宜的。对于最近刚刚成立的沈阳疾病预防控制中心,传染病发生的指标就有关键的意义。在上述两个案例中,指标都是更关注于衡量政策表现。制定市金融状况的综合性指标能够与财政信息系统的政府改革联系起来。也能够把指标融入中长期发展计划。贵阳市就计划在本市的五年发展计划和二十年发展计划中列出一些指标的目标。
提高指标在推进”为成果而进行管理”方面的作用的一个方法就是加强指标和相关预算项目之间的联系。例如,要监控一项特定服务的表现,就应该制定服务质量或数量的指标目标,还应该计算达到这一目标所费成本。所有这些信息都能够纳入预算要求。在此背景下,围绕主要服务类别和成本中心组织的项目预算会大有帮助,应该把引入这一做法作为长期目标来考虑。
虽然这样,如果制定具体的以服务为导向的绩效指标,而且运用这些指标确定问题所在、监控目标实现的进展情况,那么在短期内也能够更多地获益。这些指标的例子有安装输水管、填平路面的凹窝、对人们对包括收垃圾在内的日常服务的投诉作出回应。巴尔的摩的”城市统计项目”在解决紧急事态方面行之有效。其成功的一个关键因素是有市长全力支持的完备的后续行动机制。调查显示,成功范例中更重要的往往是高层管理者表示出来的政治意愿,而不在于是选择独立的绩效衡量体系或是选择和预算连在一起的体系。
3．国际机构的作用
形成一个运作良好的绩效指标体系需要耗费时间,而且一年的时间是远远不够的。每一个参与”中国城市发展战略绩效指标项目”的城市都致力于经过该项目来发展指标体系。联合国人居署和城市联盟能够进一步提供支持,推动其发展。一直以来,联合国人居署的全球城市观测(Global Urban Observatory)致力于协助城市发展监测指标体系。”中国城市发展战略绩效指标”就是一个范例。该项目和联合国人居署正在进行中的在全球和地方创立行政管理指标的行动(全球城市观测站, )也可相互联系。城市联盟和联合国人居署应该携起手来,向更广泛的大众宣传项目成果。城市联盟和联合国人居署也能够提供制定和使用指标的范例,并协助项目城市和从事绩效衡量工作,而且使用绩效衡量在实践中改进城市管理的相关组织联网。例如国际市县管理协会(ICMA)。
4．推广项目成果
全国推广研讨会计划在 春季召开。研讨会的主要目标是要报告”中国城市发展战略绩效指标项目”的成果,探讨如何发展指标体系,把项目推广到其它城市,包括参与第二期”城市发展战略”的城市。五个参与项目的城市要与其它对发展类似指标体系感兴趣的城市分享经验。
在联合国人居署福冈办事处的网页上,将提供整理好的指标列表、定义和用于显示在得到最终提交的指标数据之前所经步骤的电子数据表。在此方面,早就考虑过要与中国市长协会合作,可能能够做出安排,使这一构想成为现实。

参考书目
非洲PRIM1 ”南非:约翰内斯堡的服务监控”,世界银行, 4月。
哈瑞·海特瑞,”世界银行的最终报告,城市发展战略:绩效指标和管理出成果”。
阿萨·胡