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中国公共政策执行过程中存在的问题
及其成因的分析

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目 录

一、 中国公共政策执行过程中存在的问题
（一） 上有政策, 下有对策
（二） 断章取义, 为我所用
（三） 政绩第一, 效益第二, 升迁为大
（四） 不求有功, 但求无过, 得过且过
（五） ”虎头蛇尾”, 敷衍性执行
（六） 高层辛苦, 中层梗阻, 基层板结
二、 公共政策执行过程中产生问题的原因
（一） 执行者利益驱使
（二） 执行者行为失范
（三） 执行者素质不高
（四） 法制不健全, 缺乏有效的惩罚和监督
（五） 公共政策资源的缺失
三、 公共政策执行中存在问题的解决办法
（一） 进一步改革现行的行政管理体制
（二） 整顿执行机关, 提高执行人员素质
（三） 增强理性与法律权威
（四） 加强政策执行的协调
（五） 要重视反馈控制

内容提要

政策执行是政策制定和实现行政目的桥梁和手段, 政策能否执行到位, 能否执行到底, 直接影响着公共政策产生的效果和作用。出发点再好的政策, 由于执行者的不作为或者盲目作为, 都不能实现其真正效果, 因此政策执行在整个政策实施过程中起着十分关键的作用。然而, 政策的执行却并非一帆风顺, 它受诸多因素的影响和左右。本文主要分析中国公共政策执行过程中存在的问题及其成因, 以及探讨这些问题的解决办法。

关键词: 政策执行 问题 解决办法

中国公共政策执行过程中存在的问题
及其成因的分析

公共政策执行是指政策方案被采纳后, 政策执行者经过一定的组织形式, 运用各种政策资源, 经过实施、 服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果, 从而使既定的政策目标得以实现的过程。其本质上是遵循公共政策指令所进行的变革, 是为了实现公共政策目标而重新调整公共行为模式的过程。公共政策执行是政府公共管理活动的中心环节, 是实现政策目标最直接的重要活动, 是整个公共政策过程中不可缺少的重要环节。一旦离开执行, 那就成了空中楼阁了; 离开贯彻执行, 也就失去了意义。
一、 中国公共政策执行过程中存在的问题
纵观中国当前公共政策执行状况, 发现在政策执行过程中依然存在”上有政策, 下有对策”的不良现象, 从而使得政策在执行中产生偏差和变形。其主要表现如下:
( 一) ”上有政策, 下有对策”。
即当需要执行的政策与负责执行的机关、 部门存在利益冲突时, 执行机关就有可能制定与上级机关公共政策表面相一致, 实际上相违背的执行措施, 妨碍公共政策的全面实施。”有利的就执行, 不利的就变形”, 严重影响了党和国家的形象, 极大损害了中国社会主义政策的权威性、 严肃性以及国家和人民利益。
( 二) 断章取义, 为我所用。
一些地方政府、 单位对上级政策指令或命令进行过滤, 选择对自身”有利”的规定执行。合自己”利”的就执行, 不合自己”利”的就不执行, 在执行中”见了黄灯赶快走, 见了红灯绕道走”。一些单位置国家的利益于不顾, 站在小团体利益的立场上钻政策的空子, ”断章取义, 为我所用”, 极大程度妨碍了上级部门目标的实施。
( 三) 搞”政绩第一, 效益第二, 升迁为大”。
有些政策的执行者为了个人利益和升迁, 在公共政策执行中, 没有按照上级部门的要求办事, 而是利用手中的权力大搞”形象工程”, 为个人升迁捞政绩, 为”前程”铺平道路。这些行为既扭曲了政策制定者的愿意, 又浪费了有限的政策资源,同时又未达到预期公共政策目标, 大大影响了政策执行。
( 四) 不求有功, 但求无过, 得过且过。
这种情况多表现为在政策的执行过程中, 为了维持现状或保持既得的利益, 害怕因为差错丢了”乌纱帽”, 政策执行者只是做表面文章, 并未采取可操作性的具体措施, 而或政策执行者在政策实施的过程中总是被动的静观其变, 等待上级机关的态度, 能拖则拖, 不能拖再说。这种人缺乏激情和进取意识, 更多的是因循守旧, 不求有功, 但求无过。这种作风直接影响到改革地纵深发展和公共政策地有效执行。
( 五) ”虎头蛇尾”敷衍性执行”。
实施政策要坚决贯彻、 善始善终, 但在现实中, 有些部门、 有些地区对上级政策虎头蛇尾、 前松后紧, 敷衍塞责、 延宕推拖, 消极执行, 致使一些政策在执行中难以达到预期效果, 甚至有时会出现负面效应, 给国家和人民的利益造成重大损失。
( 六) 高层辛苦, 中层梗阻, 基层板结。
在中国行政机关里, 有这样一种现象存在: 高层领导为制定、 贯彻、 执行公共政策而殚精竭虑, 日理万机; 而中层干部在公共政策执行中却行政不作为或者敷衍了事, 拖拉甚至因为地方或个人利益而拒不执行, 导致公共政策执行受阻; 而下层人员在政策执行中出现官僚主义、 形式主义, 工作缺乏热情服务意识, 甚至推诿扯皮, 导致公共政策无法顺利有效执行。
二、 政策执行存在问题形成的原因
综合分析政策执行过程中存在的问题, 我个人认为, 其形成的原因是多方面的, 既有主观原因, 又有客观原因; 既有外界因素, 又有政策本身问题。择其要者, 主要表现在如下几点:
( 一) 执行者利益驱使。
政策从一定意义上说是对利益进行分配和调整, 或者说是对人的行为的指导和约束。政策实施的结果总要造成一些人受益以及另一些人受损。从政策执行的现实情况看, 主要反映出三大利益矛盾冲突: 即中央与地方利益间的矛盾, 部门与部门利益间的矛盾, 个人与整体利益间的矛盾。在政策执行过程中, 一些单位和个人在执行政策时往往从地方利益、 本部门利益、 个人利益出发考虑问题; 在利益的博弈中, 以追求地方利益、 本部门利益、 个人利益更大的份额为目标, 以损害国家利益、 其它部门利益、 集体利益为代价, 变相、 拒绝、 消极执行政策, 普遍出现”上有政策, 下有对策”的现象。一些地方不惜牺牲国家利益, 在政策执行过程中大搞地方保护主义, 本位主义, 实施土政策, 实行经济利益封锁; 一些部门对政策产生抵抗性反映, 上面有漏洞, 下面不补; 上面有错误, 下面加以扩大; 上面政策对头, 下面顶着不办, 政策成了一纸空文。一些执行主体有时也为了个人一点私利, 故意曲解政策, 不积极执行政策, 使政策执行变了形、 走了样。如一些地方在中国构建社会主义市场经济的过程中, 为了保护本地利益封锁资源和市场, 不准原料外运, 不准外地商品进入, 到处封关设卡, 争夺资源的大战此起彼伏, 如出现了”羊毛大战”、 ”棉花大战”、 ”烟叶大战”等, 狼烟四起, 扰乱了市场秩序, 也阻碍了相关公共政策的有序有效执行。
( 二) 执行者行为失范。
当前中国正处于新旧体制转型阶段, 新体制尚在建立过程中, 出现行为规范体制上的”真空”, 公共政策执行机制和保障机制不健全, 容易出现执行偏差、 变形现象。一些政策执行部门因受传统行为规范的影响, 党政合一, 依然使用计划经济时代那种政策执行方式, 缺乏现代政策管理理念和方法, 使得许多好政策得不到很好实施, 往往出现一种政策执行行为失范的现象。如湖南嘉禾事件中其政府执行理念——谁影响嘉禾一阵子, 我就影响她一辈子——就是其中典型的反映。
( 三) 执行者素质不高。
政策执行是由人来执行的。执行者的素质高低也从一定程度上直接影响到政策执行效果。从现实政策执行过程来看, 一些地方、 一些单位执行人员的素质参差不齐, 一些人甚至缺乏必备科学文化知识, 必然使政策执行产生不利影响。特别是个别执行人员素质也确实不敢恭维。一是文化水平较低。二是业务技能较弱。三是职业道德较差。不但直接影响到政策执行效果, 也损害了党和政府在人民群众心目中的形象。
( 四) 法制不健全 ,缺乏有效的惩罚和监督。
虽然我们国家实施依法治国、 依法行政 ,但传统的人治思想依然存在。尽管改革开放以来制定了很多行政规章制度 ,事实上 ,有些人并不严格按章办事。行政法规的不健全 ,给那些不守规矩者提供了可乘之机, 她们能够利用职权或越权谋求个人所需 ,行政人员甚至行政机关违规、 违法执法 ,法律法规在她们面前出现了弹性。由于法制的不健全 ,对于不依法行政者甚至违法行政者没有切实有效的制止和惩罚, 这样就等于姑息和助长了执行者的随意性和人治性。缺乏有效的监督机制 ,权力的滥用, 一把手说了算, 干部能上不能下, 决策失误不承担责任等 ,有的人出了问题, 一调了之 ,对一把手的监督形同虚设等, 这些都是行政执行问题产生的温床。
( 五) 公共政策资源的缺失。
政策资源主要有经费、 人力资源、 信息资源以及权威资源。经费是政策执行的物质基础, 很多地方行政经费紧张是影响公共政策执行的重要因素。在人力资源方面, 中国公务员的总体素质还是偏低 ,人员偏多, 机构臃肿。 ”精简-膨胀-再精简-再膨胀” 是建国以来数次精简机构无法跳出的 ”怪圈”。至于信息资源 ,在中国, 由于经济条件的不同 ,政府办公的条件差别很大, 有的办公设备现代化程度很高, 但有的依然落后陈旧 ,这就导致信息传递不同步 ,影响政策的制定和执行 ,也不利于信息的控制和及时传达。权威是政策执行的根本保证,地方保护等不良现象出现, 致使中央政府的权威及国家政策的权威性受到影响。”上有政策 ,下有对策”、 ”有令不行,有禁不止”等现象 ,就是政策权威性不够的表现, 也直接影响到整个国家经济社会的协调发展。
三、 政策执行中存在问题的解决办法
政策执行在政策管理中具有举足轻重的地位, 直接关系到我党的执政地位和执政水平。在当前形势下, 如何才能改进和消除政策执行中存在的一些问题呢? 根据上述分析, 我认为应从以下几个方面下功夫:
( 一) 进一步改革现行的行政管理体制。
 行政管理体制改革是解决现行公共政策执行中出现的各种问题的基础。改革行政管理体制主要是指合理划分各机构的职能,避免职能交叉。本着职能明确、 职责清晰、 高效合理、 科学有序原则改革现行的行政体制。对职能交叉的行政机构,多余的撤消,重叠的合并 ,减少中间层次。重点建立健全决策、 执行、 信息、 监督四大类机构。理顺中央和地方、 上级和下级之间的关系 ,在加强宏观调控的同时 ,充分发挥地方和基层行政组织的积极性和主动性 ,为其提供一定的自主行政空间 ,但不能发生与中央政府的抵触行为。
( 二) 整顿执行机关, 提高执行人员素质。
政策执行是由执行机关来具体行使的, 执行机关的特性直接决定着政策执行的成效问题。很难想象一个无战斗力、 无效率的官僚主义的机关组织能够获取政策执行的成功。执行机关必须做到首先职责分明, 即明确规定每一个执行机关的权力大小和职权范围, 其次, 领导集中, 指挥统一, 目标、 行动和指令要一致; 第三, 制度健全, 运行机制要有序。一方面, 要不断提高执行人员素质。由于执行机构的核心要素是执行人员对政策理解的程度的意向、 态度和行为与执行效果有直接的关系。因此, 要重视执行人员的选择和配备。执行人员不但要具有良好的政治素质, 还应具备一定的文化和专业知识, 合理配置不同专业的执行人员, 最大限度地发挥其长。
( 三) 增强理性与法律权威。
在政策执行过程中, 所存在的”上有政策、 下有对策”这种有法不依现象, 与政策执行人员缺乏法律和政策权威意识有直接的关系。树立法律和政策的权威是整治的正确选择, 为此, 在政策执行领域, 必须做到: 第一, 执行机关和人员必须在法律和政策的范围内行事; 第二, 政策执行者不得享有不受法律和政策调节和制约的特权, 任何人都不能违背政策和法律的规定; 第三, 一切违背法律政策的行为, 都是违法行为, 都要承担法律的责任。
( 四) 加强政策执行的协调。
一项公共政策的执行及其目标的实现, 需要诸多机关、 部门和人员之间的相互配合, 密切合作, 从科学管理的角度来看, 政策执行的协调要注意如下方面: 第一, 政策本身自当明确, 不可含糊不清; 第二, 执行计划为执行之纲本, 凡事预则立, 不预则废, 依计划而分工, 避免发生事权的冲突; 第三, 建立统一有效的领导, 才能集中各方面执行政策的力量, 共同实现政策目标; 第四, 健全监督。
( 五) 要重视反馈控制。
控制是执行机关和执行人员根据执行过程反馈回来的信息和原设一定的标准对偏差行为进行矫正。政策控制的需要来源于政策与执行的偏差。任何政策都是面向未来的, 由于客观环境的变化和各种随机因素的存在, 即使在政策方案完全正确的情况下, 实际效果与政策目标之间也存在着一定的差距, 因此, 需要不断的进行反馈和控制。特别在市场经济条件下, 在我们这样一个大国中, 由于地区发展不平衡, 政策执行的效果也不一致, 更要加强反馈控制, 及时调整矫正。

参考文献:
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