我国节能政策的演进历程、逻...——基于历史制度主义的分析_贺玉婧.pdf

收稿日期：2022-06-09作者简介：贺玉婧（1999-07-），女，硕士研究生，行政管理专业我 国 节 能 政 策 的 演 进历程、逻辑及展望基于历史制度主义的分析贺玉婧四川大学公共管理学院摘要：随着能源短缺、环境污染等问题的出现，节能政策应运而生。在历史制度主义的视角下，我国节能政策经历了初步形成、逐步发展、重点推进及深入完善的四个历史阶段。我国节能政策的演进受到宏观层面经济体制、社会环境及能源形势的影响，在中观层面又因学习效应、协调效应和适应性预期具有路径依赖，在微观层面因社会复杂诉求、各方主体互动、政府理性选择而产生演进动力，三个层面的因素共同形成了我国节能政策的演进逻辑。展望未来，我国节能政策要完善政策体系、创新政策内容、丰富政策工具，以期推动绿色、低碳、循环发展，为我国生态文明和美丽中国建设发挥重要作用。关键词：节能政策；节约能源；历史制度主义DOI:10.13770/ki.issn2095-705x.2023.02.001Evolution,Logic and Prospect of ChinasEnergy Saving Policy-Analysis Based on Historical Institu-tionalismHE YujingCollege of Public Management,Sichuan UniversitySHANGHAI ENERGY SAVING上海节能No.022023SHANGHAI ENERGY SAVING上海节能SHANGHAI ENERGY SAVING2023年第 02 期SHANGHAI ENERGY CONSERVATION上海节能 ENERGY SAVING STRATEGY AND POLICYSHANGHAI ENERGY CONSERVATION上海节能No.082018ENERGY SAVING STRATEGY AND POLICY节能战略与政策Abstract:With the emergence of energy shortage,environmental pollution and other problems,energysaving policies emerges at the historic moment.From the perspective of historical institutionalism,Chi-nas energy saving policy has experienced four historical stages:initial formation,gradual development,key promotion and in-depth improvement.The evolution of Chinas energy saving policy is affected bythe economic system,social environment and energy situation at the macro level.At the medium level,it is path dependent due to the learning effect,coordination effect and adaptability expectation.At themicro level,it is driven by the complex demands of society,the interaction of all parties,and the rationalchoice of the government.Factors at three levels jointly form the evolution logic of Chinas energy sav-ing policy.Looking forward to the future,Chinas energy saving policy should improve the policy sys-tem,innovate the policy content,and enrich the policy tools,with a view to promoting green,low car-bon,and circular development,and play an important role in Chinas ecological civilization and the con-struction of a beautiful China.Key words:Energy Saving Policy;Energy Saving;Historical Institutionalism我国节能政策的演进历程、逻辑及展望基于历史制度主义的分析0 问题提出与分析框架1）问题的提出党的十八大以来，在习近平生态文明思想的指导下，美丽中国建设迈出重大步伐，我国生态环境的保护历程也得到了持续的发展，绿色发展方式、生产方式和生活逐步培育、渐成常态。随着生态文明建设和绿色发展战略的持续推行，在“十四五”时期我国又关注到了碳达峰、碳中和，生态文明建设开启了以降碳为重点战略方向的关键时期。节能政策作为利用能源、绿色发展的源头措施，经历了从改革开放时期概念初建到如今政策力度不断深入、体系逐渐完善的演进历程。而目前现有的节能政策研究主要集中在三方面：（1）对某一类节能政策的措施及成效进行判断，并提出相应完善措施。例如，有学者从法律法规、管理体制和现有技术等方面进行分析，并在从上述方面入手提出现存问题并给出相应对策建议1。还有学者运用量化方法，对节能减排政策进行量化的数据，并构建计量模型，从而分析政策成效提出政策建议2。（2）对节能政策的变迁进行分析，但这一方面目前研究的时效性不强，缺乏将近年来的节能政策纳入其演变整体历程的研究。例如，张永宁、沈霁华学者通过对2016年以前的近四十年的节能政策文本进行梳理，认为我国的节能政策可以归结为形成、发展、修正和融合四个阶段，并总结在政策内容、政策结构、政策工具、政策层次和法律效力方面的特征3。（3）进行比较性研究，即比较国内外的节能政策异同，吸取国外经验，发展我国节能政策。例如，对美国现有节能政策进行分析，总结其在法律体系、激励政策、市场机制和资金筹集等方面的特点，并提出了在新常态下的政策建议4。可见，目前对于节能政策的研究缺乏从宏观制度视野下的考量和把握，更侧重于政策的绩效评估并提出相应解决措施，尚未梳理出我国节能政策演进的逻辑框架，而历史制度主义理论恰好提供了这一视角。2）分析框架历史制度主义理论将制度历史作为研究对象，113SHANGHAI ENERGY SAVING上海节能No.022023SHANGHAI ENERGY CONSERVATION上海节能No.082018ENERGY SAVING STRATEGY AND POLICY节能战略与政策分析制度是如何在某一时间段生成和演进的，构建了宏观结构、中观制度、微观行动者的框架5。宏观层面，历史制度主义倾向于在一个宏大的制度背景下去考察制度的生成及演变，关注到了国家层面的制度背景与某一项具体制度之间的结构关系，外部环境被认为是影响制度变迁最基本的因素，尤其是政治、经济和社会等因素6。中观层面，其认为前一阶段的政策选择影响着后一阶段的政策选择，“报酬递增”效应会驱使制度沿着某一轨道进行延续，制度会产生学习效应、协调效应和适应性预期，具有路径依赖性7。微观层面，历史制度主义认为制度关涉对象的行为是会与制度产生互动的，政策网络主体之间会进行权力博弈，系统中涉及对象的行为与系统会相互塑造和影响，最后推动并作用于制度的变迁8。因此，本文借助历史制度主义为视角进行分析，有利于展现我国节能政策在宏大历史视野下的演进历程及逻辑，对于我国节约能源、保护环境的基本国策以及美丽中国、生态文明建设等重大战略部署有着重要的意义。1 我国节能政策的演进历程改革开放以来，为适应紧缺的能源形势和能源消费结构的转变，我国的节能政策经历了从无到有、从局部到全面的演进历程。根据重要历史事件和关键性节能政策发布的时间点，我国节能政策的演进历程可以划分为以下几个阶段：1.1 节能政策初步形成时期：1980-1991年这一时期我国的节能政策从无到有，呈现出以政府指令性政策特征为主，市场化政策初显的形成时期。建国以来到改革开放时期，我国并没有建立明确的节能概念，采取的是“补贴消费者”的能源低价战略，这个战略是当时计划经济体制的产物，但低价战略非但没有起到节约能源的作用，反而进一步加剧了能源的紧张局势，“停三开四”成为了企业开工的专有名词9。改革开放以来，建立了以经济建设为中心的基本路线，经济的发展成为了我国关注的重点，但与经济快速发展趋势不相配的是我国能源的严重紧缺。改革开放初期，我国恰逢第二次能源危机，而经济的发展又使得对能源的需求快速增长。因此，此时能源的需求、供给与经济的发展亟须相互匹配，加之能源的战略地位，能源形势与安全成为了我国关注的重点。政府颁布了一系列的政策文件以保障节能工作的开展。1980年，关于加强节约能源工作的报告 与关于逐步建立综合能耗考核制度的通知 的颁布，两份文件中首次提出了节能工作，并将其纳入国家宏观管理战略之中，提出要狠抓能源的管理和节约，将节能减排作为近期发展的首位，将节约与开发并重的政策方针。在节能的工作目标和战略地位得到了明确，政府随之颁布了一系列以行政手段为主的节能政策。1980-1982年，国务院先后发布了节电、节油、节煤等五个节能指令，以指令的形式对经济事务进行直接的管理10。1982年颁布的 关于按省、市、自治区实行计划用电包干的暂行管理办法 规定，要在全国内分地区实行电力消费的定额分配。1984年原国家计委、经委和科委共同颁布了 节能技术政策大纲，该政策大纲中从节能技术改造、能源管理、节能管理体制等方面作出了规定。1986年颁布了 节约能源管理暂行条例，对节能技术改造和科研应用的扶持政策进行了完善，并制定办公会议制度，该条例是我国第一部综合性节能法规。1987年的 关于进一步加强节约用电的若干规定 再次强调了用电的定额管理，同年 企业节约能源管理升级(定级)暂行规定 出台，提出通过节能升级来实现加速企业升级的目标，再次强调了节能工作的重要地位，其中还设定了相应的强制性政策，例如政府首先组织制定了家用电器如电冰箱、空调、高效照明电器产品等的最低能效标准，要求企业必须执行并实行市场准入制度。可见，这一阶段的节能政策伴随着我国计划经济到市场经济的转型，总体来看是采取的指令性政策来推动节能工作的开展，对节约能源量、节能目114SHANGHAI ENERGY SAVING上海节能No.022023SHANGHAI ENERGY SAVING上海节能SHANGHAI ENERGY SAVING2023年第 02 期SHANGHAI ENERGY CONSERVATION上海节能 ENERGY SAVING STRATEGY AND POLICYSHANGHAI ENERGY CONSERVATION上海节能No.082018ENERGY SAVING STRATEGY AND POLICY节能战略与政策标、产品标准等设定了计划指标，除此之外技术改造、应用扶持、企业优惠等政策也呈现出市场化导向的趋势。因此，这一阶段是我国节能政策的初步形成时期。节能工作得到了国家的重视，但以行政手段为主的政策在从上至下的执行过程中，并未发挥预期的成效。一方面以经济建设为中心，单纯追求经济发展的错误做法导致企业节约能源的积极性和主动性不足，为了追求经济发展宁愿承担相较而言成本更低的能耗惩罚。另一方面宏观政策的制定和政策具体的实施管理中都大量地使用了行政手段，即使是经济性政策，也往往由政府直接管理，导致了政府和企业的职责交叉、定位不清。1.2 节能政策逐步发展时期：1992-2000年1992年，党的十四大召开，社会主义市场经济体制的改革目标确立。在这一时期，我国的节能政策得到了进一步发展，政府开始逐步探索适应市场经济的节能政策，从以行政指令性为主的政策转向为以指导性为主、重视发挥市场作用的多元化政策的趋势。1995年，国务院发布 关于新能源和可再生能源发展报告，关注到了例如风能、地热能、太阳能等新能源的发展。1997 年 中华人民共和国节约能源法 的颁布，标志着节能工作走向法制化时代，该法中明确实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略，努力建设资源节能型社会，这部法律的出台使得我国走上了依法节能的道路，为后续节能政策的出台奠定了法律基础11。与此同时，许多政策作为节能法实施的配套措施陆续出台，例如 1999 年颁布的 重点用能单位节能管理办法中国节能产品认证管理办法 等。2000年更是节能政策发布数量的高峰年份，当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录（2000年修订）关于加强工业节水工作的意见 等政策先后发布，分别从产业的发展、能源的类型、环境的保护等多个方面对节能政策体系进行完善和补充。同时，政府制定具有激励性和优惠性的财税政策，以增加税收来限制能源的高耗和浪费，以税收减免来鼓励节能12。推动能源价格的市场化改革，由政府统一定价逐步转向企业自主定价。钢铁、煤炭、电解铝、汽车等重点行业的发展规划陆续出台，推动高耗能产业结构调整13。可见，此时我国的节能政策从初步形成时期的以行政性为主、市场化为辅的特征逐渐适应市场经济体制的需求，演变为以指导性为主、重视发挥市场作用。节能政策的关注重点也从建立基础的节约能源的原则和制度到从多方面多领域地保障节能工作的开展。总的来说，这一阶段节能已成为我国的基本国策，并在标准化与法治化的制度基础上逐步得到发展。1.3 节能政策重点推进时期：2001-2011年进入新世纪后，我国工业化、城镇化快速发展，随之而来的环境保护、资源约束、能源供需矛盾等问题也愈发凸显，加之前期“先发展、后治理”做法所埋下的隐患，节能工作的推进也需要更加严厉和有约束力的政策保障。2001年，我国发布了 能源节约与资源综合利用“十五”规划，这是进入21世纪以来，颁布的首个以节能为主题的专项规划，该规划中提出了加强法制建设、实施能源效率标准、推进技术进步、探索节能新机制、加大节能宣传等在“十五”期间需推进的措施。2004年发布了 节能中长期专项规划，从方针政策、产业政策、激励政策、执法力度、技术开发应用、节能市场新机制、重点用能单位管理、宣传培训组织领导等方面提出了共计十项保障措施。同年，伴随着 能源效率标识管理办法 的发布，我国正式建立了能效标识制度，只有张贴了“能源效率标识”的符合能效标准的电冰箱和空调才能进入市场。能源效率标准标识制度、产品节能认证等政策相互配合补充，取得了卓有成效的节能成果。2005年至 2007年间还分别颁布了铝、钢铁、煤炭、汽车、电力等重点能耗产业的发展政策和结构调整意见。2006年，中央正式提出建设资源节约型和环境友好型社会，并上升到我国战略任务的层面，节约能源的重要性不言而喻。同时，还提出了“十一五”我国节能政策的演进历程、逻辑及展望基于历史制度主义的分析115SHANGHAI ENERGY SAVING上海节能No.022023SHANGHAI ENERGY CONSERVATION上海节能No.082018ENERGY SAVING STRATEGY AND POLICY节能战略与政策期间单位 GDP 能耗下降 20%左右的目标，这也是我国首次在节能领域提出约束性的定量指标14。2010 年出台 关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定，指出要通过重点领域快速健康发展、加快科技创新、加大金融政策优惠等举措来扶持新兴产业的发展。2011年，国务院颁发 “十二五”节能减排综合性工作方案，从节能减排目标责任、产业结构调整、重点工程、技术的开发应用、市场化机制、全社会参与等共计11项举措制定了综合性工作方案。可见，这一阶段我国节能政策不断深入，政策内容由宏观到具体，由重视面的涵盖到重视质的提升，不断细化相应措施和指标，以保障节能工作的切实落地。无论是从规划立法，还是从配套制度的创建与完善、产业结构的优化与调整等方面，都呈现出更精细化、专业化的发展趋势。1.4 节能政策深入完善时期：2012年至今在“十二五”规划纲要中，战略新兴产业的培育发展、能源生产和利用方式的变革、资源的节约管理、循环经济的发展、环境保护等与节约能源相关的工作重点再次被强调。进入“十二五”以来，节能政策的体系进一步完善，改革力度不断加深，进入了我国节能政策的深入完善时期。2012 年，国务院颁布 节能减排“十二五”规划，针对各行业、重点领域、主要耗能设备等方面规定了具体的节能减排目标，涵盖了例如工业，建筑，铁路、公路、水运、航空等交通运输方面以及锅炉、汽车、家用电器等设备方面。与此同时，在“十二五”期间，相关的节能配套措施纷纷出台，例如“十二五”节能环保产业发展规划 工业节能“十二五”规划 等文件，政策体系不断完善15。2014年，工信部出台了 关于加强工业节能监察工作的意见，针对工业领域的节能监察工作得到了有序推进。同年，国务院办公厅印发了 2014-2015年节能减排低碳发展行动方案，该方案提出要建立碳排放权、节能量和排污权交易制度，建立交易市场，推进交易试点等市场化节能机制。2015年，银监会、国家发改委联合印发 能效信贷指引，银行业等相关金融机构要向有关用能单位提供合法合规的信贷投资支持。2016年，国务院印发 “十三五”节能减排综合工作方案，涉及了如传统产业升级、新兴产业发展、能源结构优化等产业和能源结构优化，园区循环改造、资源循环利用产业等循环经济的发展，余热暖民、合同能源管理推进、绿色照明等重点工程等工作安排。2021年 关于严格能效约束推动重点领域节能降碳的若干意见 发布，意见中对于发挥能效标准引领作用、深挖节能降碳技术潜力、科学有序强化能效约束作出规定。2022年1月，国务院印发了 “十四五”节能减排综合工作方案，同样从重点工程和市场化机制等政策机制的角度作出工作方案部署。可见，目前碳排放权交易、税收优惠、信贷政策等市场化节能政策正系统推进，相关的节能标准和评估审查严格有序执行，重点行业的节能规划与政策也不断细化。该阶段的节能政策系统性和协同性不断加强，政策体系渐趋完善。2 我国节能政策的演进逻辑我国节能政策经历了从初步形成到深入完善的发展演变，而在其演进历程中，因其处于宏大历史背景下，在宏观层面受到经济环境、社会环境和能源形势的影响；因学习效应、协调效应和适应性预期在中观层面呈现出路径依赖的特点；同时由于社会复杂诉求、各方主体互动和政府理性选择在微观层面产生演进动力。2.1 深层结构分析：宏观层面节能政策的演进逻辑在历史制度主义的结构分析范式中，倾向于在一个宏大的制度背景下去考察制度的生成及演变16，认为制度的发展和演进受到宏观制度背景的影响，从影响制度安排的各个角度对制度演进逻辑进行考察。在我国节能政策演进的历程中，深层结构层面受到了经济环境、社会环境以及能源形势的影响。1）经济环境：经济发展水平的提高116SHANGHAI ENERGY SAVING上海节能No.022023SHANGHAI ENERGY SAVING上海节能SHANGHAI ENERGY SAVING2023年第 02 期SHANGHAI ENERGY CONSERVATION上海节能 ENERGY SAVING STRATEGY AND POLICYSHANGHAI ENERGY CONSERVATION上海节能No.082018ENERGY SAVING STRATEGY AND POLICY节能战略与政策节能政策是围绕着能源使用与节约而开展和推行的，而能源利用的目的又是通过高效使用能源促进经济的发展，因此节能政策的演进根本上受到经济环境的影响。改革开放到社会主义市场经济体制建立初期，我国正处于经济体制转型的探索期，计划色彩虽稍显浓重，但我国发展的中心始终围绕着经济发展，因此各项政策首要目的是经济的发展，尽管节能政策的市场化特征稍显，但更多的是呈现出适应经济体制转轨的渐趋雏形的特征。随着社会主义市场经济体制的逐步确立，市场经济的发展也在推动着政策手段的变化，节能政策开始改革不适应新经济体制的指令性的手段，替代以指导性的和市场化导向的政策，市场政策逐渐适应市场经济，加之各个产业的发展也需要相应领域的政策指导节约能源工作的开展以缓解能源的供需矛盾。2000年以来，我国工业化和城镇化的进程加快，产业结构的调整推动着节能政策的演变，节能政策通过精细专业的政策来重点推进能源结构的优化和利用效率的提升。工业化和城镇化的发展带来了能源过度消耗、环境污染等问题，传统的资源投资、利用模式已然不适应当前经济的发展，绿色发展、低碳循环发展的新发展理念要求着节能政策的内容更加完善，政策体系更加全面。2）社会环境：高品质的生活需求20世纪80年代，我国正处于经济发展的快速期，全国的任务主要聚焦在经济的发展。民众对于生活品质的需求较低，因此在节能政策的初步形成和逐步发展时期，政策的重点分别放在能源的使用和环境保护方面，即如何提高能源利用率，如何减少对环境的破坏。随着较低层次生活需要的满足，民众对于更高品质的生活质量的追求促使着节能政策的进一步发展。社会对于保护环境的呼声愈发高涨，针对环境问题的重视程度也显著增强。节约能源作为生态文明建设和美丽中国建设等战略实现的重要途径，节约优先、保护优先、自然恢复为主的基本方针就应持续地推行。因此，在对高品质的生活需求的社会环境中，节能政策在重点推进和深入完善时期就更多地关注到了节能相关技术以及多行业多领域的节能工作。3）能源形势：国内外能源形势限制节能政策初步形成时期，我国能源利用率较低，能源需求量大，能源短缺形势较为明显，因此此阶段的节能政策主要通过计划性手段来规划能源的使用以满足能源需求，保障工业的发展。而在逐步发展时期，能源供需矛盾不如改革开放初期紧张，加之对于新能源的关注度和利用率提高，节能政策经历了以“节约和开发并重到节约与开发并举，再到节约放在首位”的转变。在重点推进时期，加入世贸组织等国内外形势的变化促使着我国在节能工作取得更大的发展。然而，这一时期受到国内外能源形势的制约，能源对外依存度上升，能源安全形势严峻，因此，此阶段的节能政策约束力明显上升，相应措施和指标也不断细化。经过上一阶段节能政策的严格执行，我国的能源形势有所好转，能源供需整体宽松的大环境，能源结构的低碳化、清洁化趋势促使着节能政策的深入完善。在这一阶段，节能政策在延续前一阶段的政策内容的基础上，政策体系进一步完善，改革力度不断加深。2.2 路径依赖分析：中观层面节能政策的演进逻辑在历史制度主义的历史分析范式中，制度变迁是具有路径依赖性的，即前一阶段的事件可能会对后一阶段的事件产生影响和制约作用，“报酬递增”的效应会促使制度趋向于沿着某一轨道进行下去17。我国节能政策具有学习效应、协调效应和适应性预期。1）学习效应：政策经验的积累学习效应是指在某项政策发布并实行后，其经验会导致该政策得到持续性的学习强化，即后续政策在前期政策的基础上不断学习累积经验。一方我国节能政策的演进历程、逻辑及展望基于历史制度主义的分析117SHANGHAI ENERGY SAVING上海节能No.022023SHANGHAI ENERGY CONSERVATION上海节能No.082018ENERGY SAVING STRATEGY AND POLICY节能战略与政策面，节能政策作为能源政策的组成部分，其本身就会对其它能源政策进行深化学习，延续了能源政策的优势和经验。另一方面，节能政策自身的演变有着延续性特征，从单纯的节能要求、节能标准制定，到新能源开发使用、产业结构调整，再到节能目标责任和能源交易市场，后一阶段的政策都是在坚持前一阶段政策基础上继续深化。节能政策的学习效应不断强化导致了节能政策的路径依赖。2）协调效应：配套政策的完善协调效应是指在某一项政策或制度发布后，会有其它正式和非正式的制度对该政策进行协调配合，从而形成政策合力。在我国节能政策的演进历程中，与之相关的政策例如新能源开发使用、市场监管、电力安全监管等政策的相继出台以及绿色发展、碳中和碳达峰、美丽中国等战略的规划实施，对于节能政策的开展起到了协调补充作用。因此，节能政策在其它配套政策的协调衔接下产生自我强化的路径依赖。3）适应性预期：政策自身的惯性适应性预期是指在某一政策逐渐趋于完善的过程中，政策对象对于该政策的适应性期待会提高，而这种适应性期待又会进一步强化政策对象围绕政策要求进行行为强化，进而促进政策的延续。一方面在各个阶段所提出的节能政策在后续阶段也得到了延续，证明节能政策本身就是长期适应性的，政策本身具有惯性。另一方面在节能政策的发展历程中，政府部门、重点用能单位、相关企业等政策对象在执行节能政策的过程中获得了较好的节能成效和政策利好，而这又会进一步激励政策对象继续执行相关政策。政策自身的惯性所形成的适应性预期推动了节能政策的路径依赖。2.3 动力机制分析：微观层面节能政策的演进逻辑在行为互动模式中，制度的相关关涉对象，例如政府部门、社会公众等主体在该项制度下的行为会有所不同，并通过主体的行为与制度互动，扮演着复杂角色的行动者之间会产生相互的影响和作用，进而产生制度演进的微观动力18。1）社会复杂诉求：多重目标之间的隐含矛盾节能政策演进过程中，社会层面的多类参与者有着各自的目标，而往往这些目标之间隐含着内在的矛盾。（1）用能企业是以经济发展作为首要目标的节约能源更多的是作为在法律法规或社会责任的框架下被要求被约束而进行的。因此，节能政策针对企业的这一目标更多的是采用税收、信贷、补贴等优惠政策来激励企业节能，抑或是公布技术标准、优化产能结构、推动高新技术等手段促进企业节能。（2）民众的诉求是生活质量的保障和提高对于普通民众来说，干净的水、清新的空气、宜居的生活环境比能源利用率、GDP的增速等数字更能牵动他们的神经，并且随着民众生活水平的逐步提高，对于生活质量的追求也朝向全方位多领域、多渠道的方向发展。民众作为节能政策的受益者之一，其关注的是如何通过节能而获得更加舒适的生活环境。可见，在面对社会有关节约能源的复杂诉求的情况下，节能政策是需要协调化解这两类目标隐含矛盾并寻求两者之间平衡的。2）各方主体互动：行为主体之间的价值博弈某一项政策的制定和执行都涉及多个主体之间的参与和互动，而各个主体之间的价值博弈必然影响着政策的演变。企业层面由于其营利的根本性质，经济的发展是其存在运作的核心，因此在节能政策的演进历程中出现了某些企业宁愿承担违法或处罚的责任也要盲目浪费能源的行为，但带来了经济繁荣的假象。民众层面，雾霾、酸雨等环境污染问题引发民众不满的声音，并要求政府针对此类问题作出回应，来自民众的压力倒逼着政府制定更有效和有力的节能政策。在地方政府层面，作为节能政策最直接的执行者，地方政府有着自身的考量。对于政绩的追求、官员自身的晋升目标、上级政府施加的压力、企业的不配合等因素都易导致其出现执行偏差等问题，而这些问题也影响着节能政策施行的实际118SHANGHAI ENERGY SAVING上海节能No.022023SHANGHAI ENERGY SAVING上海节能SHANGHAI ENERGY SAVING2023年第 02 期SHANGHAI ENERGY CONSERVATION上海节能 ENERGY SAVING STRATEGY AND POLICYSHANGHAI ENERGY CONSERVATION上海节能No.082018ENERGY SAVING STRATEGY AND POLICY节能战略与政策成效和演进历程。因此，需要中央政府在各个主体秉承的价值和进行的博弈之间衡量，进而理性选择节能政策的方案并主导节能政策的演进。3）政府理性选择：治理理念之间的取舍平衡节能工作层面的诸多问题引发了政府的关注并要求政府着力解决。政府作为政策的制定者，在政策问题的确定、方案的选择等诸多环节都必然面临着多种矛盾甚至冲突之间的取舍与平衡。（1）政府需要考虑的便是经济的发展在我国经济发展水平还不高，民众生活质量有待提高的阶段，政府的首要关注点是如何高效利用能源以促进经济的发展，此时节能政策是作为经济发展的手段或是工具而制定的。政府在经济发展、环境保护和能源形势的诸多价值之间选择了前者。（2）环境的保护也是政府必须关注的价值对能源的开采和使用必然涉及环境保护的问题，而对于环境的保护也是政府职能中的应有之义。在节能政策发展的初期，由于政府将经济发展这一目的置于首位，对环境保护的忽视或是先发展后治理等理念的驱动下，节能政策体现的对于环境的保护关注较少。而能源使用带来的污染物的增加、大气污染、温室效应等环境问题愈发突出后，政府才从经济的发展转向为环境的保护，并以组合拳的形式力争解决相应问题。（3）能源形势的变化限制了政府的选择随着我国能源需求量的上升，能源供需矛盾显现，能源的紧缺和对外能源依存度的上升导致政府不得不加强对能源使用的限制、制定能源利用标准等举措来提高能源利用率，进而缓解能源危机。而在能源需求量刚性增长，绿色清洁能源的替代作用下，能源形势好转，此时政府对于能源形势的考量度便下降，节能政策更注重推动产业结构调整、鼓励节能技术的创新、激励全社会共同节能等方面。3 我国节能政策的未来展望回望我国节能政策的演进历程和演进逻辑，其在宏观、中观、微观三个层面多重因素的影响下呈现出四个演变阶段的发展历程。展望未来，在我国推进绿色发展、循环发展、低碳发展的新时代，我国节能政策还要朝着政策体系完善、政策内容创新以及政策工具丰富的方向发展。3.1 政策体系完善：建立长效机制经过四十余年的发展，我国的节能政策体系渐趋完善，呈现出全面开花、重点推进的特点。但伴随着政策的执行和节能形势的变化，现有政策如何发挥长效作用是我国节能政策未来需关注的重点。长效机制的建立有利于促进节能工作的可持续性发展。首先应完善节能政策的配套机制，例如推动建立节能专项基金、推广节能教育宣传、环境保护等配套机制的建立健全，为节能政策配置相应制度，打出一套节能工作的“组合拳”。其次应加强节能领域的公共预算投入，保障财政预算作为节能工作的财力支柱作用，并引导相关金融机构、社会资金等对节能工作的支持。3.2 政策内容创新：技术引领发展在面对“大变局”的经济发展新阶段，创新驱动是顺应我国乃至世界经济发展趋势促进经济高质量发展的根本动因。因此，在这一大环境下，节能政策的内容也亟待创新，政策内容从注重各领域、各行业的覆盖和深入转向以技术引领节能工作开展19。首先，在节能政策中应增加对产业结构调整和升级的相应内容，推动高新产业的发展、发展新兴业态以缓解对能源的需求和使用刚量，进而达成节约能源的目标。其次，应探索节能技术发展的激励保障措施，例如完善科技创新体系，支持科技项目研究，推动关键领域核心技术的攻克，完善人才培养体系，强化节能领域的人才支撑，推动重大节能示范工程实施，总结节能经验，促使高新技术产业化。3.3 政策工具丰富：合力发挥优势节能政策在多个领域和行业不断深入推进的我国节能政策的演进历程、逻辑及展望基于历史制度主义的分析119SHANGHAI ENERGY SAVING上海节能No.022023SHANGHAI ENERGY CONSERVATION上海节能No.082018ENERGY SAVING STRATEGY AND POLICY节能战略与政策同时，各项政策工具之间的统筹协调也是未来我国节能政策发展应关注的重点。首先，就强制型工具而言，强制的范围和力度需要合理考量。例如对高能耗、高污染行为进行科学、可量化又不失严厉的法律法规约束，对浪费能源的严格问责追责机制等。其次，就经济激励工具而言，政策的调节能力应逐步加强。完善更灵活有弹性的税收、交易权、合同能源管理、企业亏损补贴、财政贴息、能源商业发展等经济激励工具，提升各主体节约能源的自觉性和积极性，促使经济激励政策更适应市场经济的发展，发挥市场机制在节能工作中的主导性作用。另外，就自愿型工具而言，这一工具是对前两种工具的拾遗补缺，探索建立行业自律协会、节能征信系统、公民及社会组织监督等自愿型工具的使用与完善。通过三类政策工具的协调配合来发挥政策合力，进而推动节能工作的开展。4 结语节能减排作为我国的重大决策部署，对于绿色低碳发展、生态文明建设有着至关重要的推动作用。通过历史制度主义的分析范式，在宏大的历史视野中对节能政策进行审视，可以发现其持续的演进历程和内涵的演进逻辑。经过四十余年的发展，我国节能政策经过了从初步形成、逐步发展、重点推进再到深入完善四个发展时期的不断推动。经济发展水平的提高、高品质的生活需求以及国内外能源形势限制在深层结构层面影响着我国节能政策的内容及安排。因政策经验积累而产生的学习效应、配套政策的完善而产生的协调效应以及政策自身的惯性而产生的适应性预期，导致其有着较强的路径依赖。同时因社会多重目标之间有着隐含矛盾、各方行为主体存在价值博弈、政府需在治理理念之间的取舍平衡而产生政策演进的微观动力。因此，在对其演进历程和演进逻辑进行考察分析后，在新时代背景下，我国节能政策还需朝着政策体系、政策内容、政策工具的三方面不断发展和完善。参考文献1林艳.我国节能减排政策的优化策略研究.理论月刊，2016（3）：162-167.2张国兴，张振华，管欣，方敏.我国节能减排政策的措施与目标协同有效吗?基于1 052 条节能减排政策的研究.管理科学学报，2017（3）：162-182.3张永宁，沈霁华.中国节能减排政策的演进基于19782016年政策文本的研究.中国石油大学学报(社会科学版)，2016（6）：1-5.4刘征，阳艾利，高攀峰，程慧艳.美国节能减排政策及对我国的启示.环境保护与循环经济，2018（9）：6-8.5丁煌，李雪松.新中国70 年机关事务治理的制度变迁：一项历史制度主义的考察.理论与改革，2020（1）：88-99.6丁辉侠，张紫薇.历史制度主义视角下中国健康扶贫政策变迁与动力机制.中国卫生政策研究，2021（5）：28-34.7何俊志.结构、历史与行为历史制度主义的分析范式.国外社会科学，2002（5）：25-33.8庄德水.论历史制度主义对政策研究的三重意义.理论探讨，2008（5）：142-146.9本刊编辑部，陈向国，武德俊.我国节能政策的发展变迁.节能与环保，2020（6）：14-15.10郁聪，康艳兵.国内外节能政策的回顾及强化我国节能政策的建议.中国能源，2003（10）：5-11.11王衍行，汪海波，樊柳言.中国能源政策的演变及趋势.理论学刊，2012（9）：70-73.12安体富，蒋震.促进节能减排的税收政策：理论、问题与政策建议.学习与实践，2008（10）：11-20.13郭琪.中国节能政策演变及能源效应评价.经济前沿，2009（9）：3-10.14苏利阳，王毅.中国“央地互动型”决策过程研究基于节能政策制定过程的分析.公共管理学报，2016（13）：1-11.15吴滨，庄芹芹，张茜.我国节能政策的演进及趋势分析.重庆理工大学学报(社会科学)，2018（32）：23-31.16吕普生.中国行政审批制度的结构与历史变迁基于历史制度主义的分析范式.公共管理学报，2007（1）：25-32.17郭忠华.新制度主义关于制度变迁研究的三大范式.天津社会科学，2003（4）：82-86.18李月军.反思与进展：新制度主义政治学的制度变迁理论.公共管理学报，2008（3）：13-23.19林艳.我国节能减排政策的优化策略研究.理论月刊，2016（3）：162-167.120