我国排污许可证后监管问题与政策建议探索_黎荣清.pdf

专题综述-150-我国排污许可证后监管问题与政策建议探索黎荣清（深圳深态环境科技有限公司，广东 深圳518048）摘要：本文通过探究我国排污许可证后存在的监管问题，从夯实监管基础、强化支撑体系建设、构建长效机制、加强信息化建设、深化制度衔接和协同管理等方面，提出了全面规范和强化证后监管的对策建议。关键词：许可证后；监管问题；政策建议；问题探索中图分类号：TS5 文献标志码：A DOI：10.20025/ki.CN10-1679.2022-24-51Our Country Discharge Permit Post-regulatory Issues and Policy Recommendations ExploreLi Rongqing(Shenzhen State Environmental Science and Technology Co.,Ltd.,Shenzhen 518048,China)Abstract:In this paper,with study of our country after the existence of pollution permits regulatory issues,and then from tamping the basis of supervision,strengthening the construction of support system,building a long-term mechanism,strengthening the construction of information,deepening the link between the system and collaborative management,and so on,fi nally,the author puts forward some suggestions on how to standardize and strengthen the post-security supervision.Key words:post-licensing;regulatory issues;policy recommendations;problem exploration环境污染一直是各国经济建设中不可避免的一道障碍，与西方发达国家相比，我国在污染处理方面相对落后。相关部门必须积极发挥在环境管理方面的作用。另外，市场机制、社会监督也应该相互关联。排污许可制稳步实施，是环境保护的一项有力措施，它是以环境保护为根本目的，控制污染排放，并对污染物的来源、去向等进行监管和控制。目前，证后监管工作存在管理基础薄弱、基层依证监管意识和能力不足、缺乏操作性指导和规制、诸多历史遗留难题待清理、尚未形成制度监管合力等问题，需从夯实监管基础、构建长效机制、加强信息化建设、深化制度衔接和协同管理、压茬推进依证监管规范化等方面，全面规范和强化证后监管。1我国排污许可证后监管问题1.1证后管理平台不完善全国排污许可管理信息平台是排污许可工作的重要载体，它的完整性决定着排污许可监管执法工作是否能够顺利进行。从当前情况来看，平台中证后监管模块缺少必要的功能，平台稳定性也有待提升，在部分高峰时间段会有卡顿现象，严重情况下平台无法正常运行，这严重降低了证后监管执法效率。并且，管理信息平台现阶段依然未与环保税、固废管理等系统进行连接，数据的不互通，导致无法从根本上处理交叉管理、管理盲区的问题。1.2全面覆盖有待深化在我国国内，2020年已实现排污许可全覆盖，但数量与质量两方面还有待进一步加强。其中主要存在两方面问题，一是排污许可证的包含信息未完全达到一证式监管所提出的要求，当前实行的全覆盖主要是依据固定污染源排污许可分类管理名录（下文中简称名录），但是名录有历史的局限性，很多类型的污染企业都不在排污许可的管理范围中。二是排污许可管理范围及执行力度都未满足实际要求，排污许可证无需现场检查是否满足要求，仅通过材料提交，获得批准便可得到排污许可证，而提交材料的有效性等无从考究，使得证后监管存在有许多隐患1。此外，由于各类因素的影响，常发生填报内容与企业实况存在较大出入的问题，造成很多企业严格执行规范却与原本要求逐渐偏离，生态环境主管部门依证监管基础不牢固。1.3缺乏必要的指导证后监管工作专业性强，技术要求较高，并且有着管理面广、信息量大等特点，但当前证后监管缺少相应的管理支撑、技术支撑，这使得证后监管工作始终流于表面工作，无法落实。具体表现在三个方面：首先缺少有效的管理机制，证后监管的工作流程，以及工作方式等都待统一；其次，对重点行业设置技术指导相关文件。社会由多行业构成，而这些行业的排污标准，以及证后监管标准等都有区别，在缺少基础建设、专业性强、与多领域有关联的背景下，若没有可靠的技术指导，证后监管也难以到位；第三，当前满足要求判定标准不一，对证后监管造成一定影响，在排污许可的排放标准和技术规范间，甚至排放标准本身，都会对监测数据有不同的判定结果，若是两者都间接或直接明确，排放污染物的排放浓度达标，是指任一有效日均值均满足排放浓度限值要求，但在部分排放标准中又规定“可将现场获取的采样结果作为实行后续相关规定依据，以及是否符合排污规定的判定依据”，在一些特殊市场领域中，关于技术规范落实了豁免时段，但排放标准执行中没 作者简介：黎荣清（1987-），男，本科，工程师，研究方向：重点工业污染源污染防治、环保规范化管理、“一证式”监管等.专题综述-151-有具体规定，使一些执法人员在执法中对监测数据的应用感到困惑2。1.4生态环境管理未形成有效的监管合力从现状来看，各环保制度之间的连接性较差，未有效整合监管力量。一是排污许可证审批、发放部门与监管执法部门联动性差，比如，审批部门不涉及监管执法，执法部门又不涉及审批部门，这使得执法部门与审批部门之间沟通不足，证后监管有较高难度。二是目前许可排放标准以污染物质排放管理标准为基准，但在一些行业里，当前使用的执法标准已经无法跟上时代变化，不满足精细化监督管理要求。三是目前的排污许可没有统一污染物排放相关数据，固体废物管理信息平台的价值未体现，数据来源多种、数据重复提交等现象频繁出现。四是污染物监督监测无法为证后监管提供有效帮助，尽管证后监管部门可通过监测来获取关键信息，但缺失问题导向以及目标导向，使得信息收集效率过低，难以满足实际工作的要求，同时两者还为形成协同工作机制。五是群众缺少必要的环保意识，没有参与监管的途径，排污许可内容多、专业性强，普通群众对排污许可的理解程度较弱，难以正确识别企业的排污是否合规，而环保部门虽具有技术、专业性条件，但实际机制缺失，不能进行合理引导、详细宣传，使得群众参与这一有效途径被搁置，未发挥出其应有的价值3。2我国排污许可证后监管政策建议2.1夯实依证监管执法基础提高依证监管执法全面覆盖，可从四个方面入手：一，尽快完善与固废、土壤相关的排污许可指导文件，把工业固废及土壤保护要求纳入排污许可证后管理中；二，制定环保单行法，把温室气体、工业工程（海洋工程）等纳入排污许可证后管理中；三，根据行业分类，总结前期排污许可管理经验，修编名录，健全分类管理、拓大管理范围；四，应当深入贯彻“核发一个行业、清理一个行业”理念4。强化清理与分类，使全覆盖可以落到实处。其次，提高全覆盖质量，可从这几个方面入手：一，分行业相应优化排污许可证信息平台各系统模块的设计，提高规范性与操作性，让企业能够清晰履行责任；二，健全行业污染物排放标准、排污许可申请与核发技术规范等文件，对已实施的文件内容做效果评估，根据评估结果对文件进行调整、完善，持续精简优化、规范明确排污许可证内容；三，出台质量核查相关技术指导文件，并且有规划的组织核查活动，保证排污许可、执行报告等质量；四，严格执行限期整改文件中的相关要求，对于由于用地、规划等原因而未能补全环保手续的各行业企业，要求其积极学习先进管理方式，并应用到业务中，进行生产整顿5。2.2构建依证监管长效机制首先，应当做好执法监管规划，将排污许可执法监管纳进生态环保执法年度工作中，推行以排污许可证载明事项为重点的清单式执法检查，并且构建执法评估系统，便于及时核对执法检查方案，纠正其中存在的问题。其次，建设“全联动”机制，相关部门须设计好顶层、路径规划，从全局角度出发进行督导；省级相关部门作为枢纽，以环保要求与排污企业的现状；市级相关部门应当核查方案，并进一步细化方案内容，提高方案的可操作性，提高执法效果。同等级部门间需要各自做好主管业务，比如审批部门要严管发证数量及质量；监测部门则要严管排污企业自检工作，并和执法监测形成协同效果；执法部门根据实况设计检查方案，将之积极落实，相关部门间应当有信息互通机制，在发现异样后，可根据不同部门的主观业务进行合理分配6。再次，推进“全过程”依证监管，着重加强事中与事后监管，进一步优化排污许可证后管理工作，对排污单位遵守排污许可产生有力的督促作用。执法部门根据企业依法持证排污、执行报告、信息公开等方面进行“全过程”监管执法。最后，面对日趋繁重的环境监管任务，环保执法部门受限于执法力量的不足，现有监管力量难以做到全覆盖、高效率地进行证后监管工作，因此须构建环保合规评估和执法检查有机融合的机制，提高环保监管效能。可通过购买第三方技术服务的方式，委托专业机构对企业进行环保合规评估，执法人员针对合规评估中存在问题的，企业重点执法检查。以企业排污许可管理类别、证后监管要求等为标准，确定执法检查所采取的方案与频率，优化执法方式，提高执法效能。除此之外，应当将所有执法记录存档，执法人员通过信息系统记录执法数据，处罚结果也将计入企业信用公示平台，一些严重违规事件及特殊违规事件须交给中央环保督查机构，确保环保执法的公正，提高企业持证排污意识7。2.3监管执法信息化建设排污许可证是允许排污单位排放一定数量污染物的凭证，包含污染产生、污染治理、排放限值等，涉及内容繁多、要求较高，执法部门在执法工作时若仅依靠各项文件，其困难程度可想而知，为提高执法质效，信息化执法工具开始受到关注，信息化监管执法成为当前的主流方向。参考国外先进的管理经验，构建一证式管理信息化系统，建设高效、高质的监管模式，促进数据资源互通，创造信息共享污染保护新环境，是当前提升证后监管水平的有效途径8。2.4强化制度衔接与协同管理严格贯彻排污许可制，设计一系列管理制度，并有效执行，协同做好管理工作，具体可从三个方面入手。一，建设相关管理制度衔接、融合、联动机制，进一步推行排污许可制度改革，对当前环保制度进行整合，建立源头控制、过程精调、责任追究的制度体系，尽可能实行全周期管理，特别是针对固定污染源9。以统一污染物排放数据和信息平台关联整合为主线，规范执行文件数据，与环境统计、环保税申报等工作进行衔接，避免企业排污数据二次申报，贯彻简政放权，减轻企业负担。二，强化依证监管关联企业征信体系，把问题企业的违规操作计入企业征信系统中，提高征信约束力，同时将这些企业列入重点监管名单中，增加检查频次与检查力度，强有力的督促其落实排污许可义务。三，建设公共监督机制，通过制定政策、信息公开等手段，将平台信息可视化、公开化，建设公共参与机制，提升宣传力度，使群众能够参与监督工作，共同对企业的排污行为进行监督，发挥监管的实际价值10。2.5增强监管支撑体系建设围绕技术指导、能力建设以及经费保障的情况，构建监管支撑体系。首先，应当制定并执行依证监管指导文件，细化、明确相关生态环境主管部门在依证监管的职责，以及记录、公布检查信息等工作。另外，是要修订重点行业监管执法文件，为现场执法提供技术指引，明确检查重点与要求，规范执法11。监管能力建设可分为两个方面，一是为执法培训及人才选拔，促进检查执法队伍整体业务能力提升，适应“一证式”改革带来的变化；二是为构建引导、监管机制，对培育、借助外（下转第154页）专题综述-154-（处）室、单位审查后反馈给排污单位。近几年的排污许可质量核查、现场调研，为提高我省排污许可证核发技术水平，探索排污许可填报质量技术评估机制，制定评估流程、明确评估内容及评估要点，确立会商机制，保障排污许可核发工作的顺利实施，提高我省排污许可核发质量，奠定了基础。4.3建立高效精准的证后监管体系建立高效精准的证后管理机制，形成上下联动工作格局，切实将“谁核发、谁监管”落到实处，明确各方权利和责任。证后监管涉及行业庞杂，要素繁多，对制度的落实提出极高的要求，这就需要制定精准化证后执法体系，推进以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系落地。如根据不同行业特点，明确证后监管要点，制定不同行业差异化执法清单，为执法人员提供规范化、精准化指导文件，实行适时反馈机制，对执法清单内容与现场核查不符的内容，及时修改完善。4.4建立环境综合数据信息共享平台开发环境数据综合管理平台，加强环评与排污许可数据信息共享机制，环评数据信息有效的应用于排污许可，避免企业重复填报相关内容，为许可证核发提供可靠数据来源，提高工作效能。加强环境统计、污染减排、区域削减、总量控制与排污许可的联系，搭建综合环境数据管理信息系统，通过对不同口径获得的数据进行复核比对，建立数据检验与响应机制，最终实现数据共享，充分发挥宏观决策支撑作用7。4.5健全机构设置、提升专业技术能力建立健全排污许可执行部门，完善相应的配套保障措施，负责所在辖区排污许可核发、证后管理、企业宣贯政策要求等相关工作，做好上传下达。加强对基层核发部门、技术机构、企业的培训，不断强化基层核发部门对政策的理解与把握，对相关行业技术规范的学习；规范提升服务机构能力水平，对能力较差的实行淘汰退出机制；加大对排污单位的政策宣贯力度，引导企业自觉按证排污，履行证载要求及证后管理相关工作，切实做到“自证守法”。我省纳入排污许可管理的排污单位具有量大面广、行业庞杂等特点，同时，排污单位又以工业企业为主，是污染物的主要来源。为深入打好污染防治攻坚战、推动生态环境质量持续改善，助力企业全面落实排污许可制，需要生态环境主管部门、排污单位、公众的共同努力。参考文献:1王焕松，柴西龙，姚懿函.排污许可制度基层实践与顶层设计优化探索J.环境保护，2018，46（8）：24-26.2许康利，熊娅，贺蓉，等.排污许可证监管和执法关键问题及解决路径研究J.环境保护，2018，46（22）：56-59.3何秋阳.企业在排污许可证申请及证后执行基层实践中常见问题分析J.绿色科技，2020（4）：64-65.4王明明，李舜斌，王祖豪.浅谈排污许可证的监督管理J.科技与创新，2020（8）：104-105.5赵伟.浅析上海市排污许可证后监管现状及对策J.环境影响评价，2022，43（1）：31-32.6陈歆，钱程远.新时代背景下环保管家服务模式探索J.环境与发展，2019，31（10）：212-214.7李冬，王亚男，时进刚.浅谈我国推行排污许可制度难点及对策J.中国环境管理，2016，5（8）：78-79.（上接第151页）部技术力量给予高度重视，为检查执法工作提供技术支撑。而在经费保障方面，排污许可归属行政，不可与任何企业存在经济交易，当地相关部门承担工作经费支出12。3结语综上所述，排污许可制度建设，应在证后监管存在的问题基础上，从夯实监管基础、强化支撑体系建设、构建长效机制、加强信息化建设等方面入手，全面规范和强化证后监管执法工作。参考文献：1徐吉.排污许可证后监管问题分析及对策研究J.化工管理，2021（29）：63-64.2徐继先，陈齐，李伟华，等.浙江省排污许可证证后监管系统建设思路及进展J.中国信息化，2021（9）：106-108.3邓莲，王超.排污许可证后监管的进展及建议J.广东化工，2021，48（17）：133-134.4王焕松，王洁，张亮，等.我国排污许可证后监管问题分析与政策建议J.环境保护，2021，49（9）：19-22.5赵伟.浅析上海市排污许可证后监管现状及对策J.环境影响评价，2021，43（1）：30-33+62.6陈齐，俆继先，付守琪，等.浙江省造纸行业排污许可证后监管研究J.中国资源综合利用，2020，38（12）：186-188.7郑博.上海市排污许可制实施现状及改进对策研究D.上海：华东政法大学，2020.8陈子涵.完善我国排污许可证制度的研究D.西安：西北农林科技大学，2020.9陈子涵，王有强.浅谈排污许可证制度的证后监管、公众参与方面的制度设计J.法制与经济，2020（4）：49-50+57.10马南，鲁雪燕.排污许可证后监管内容及河南省监管对策J.资源节约与环保，2019（8）：129+133.11周迎久，张铭贤.无证企业将停产关闭，有证企业必须依证排污 河北率先启用排污许可证后监管系统J.环境经济，2017（24）：21-23.12陈勇，志成.“四位一体”强化监管浙江省温州市质监局创新生产许可证后监管模式J.中国质量技术监督，2015（8）：36-37.