建立防治工程建设招投标商业贿赂机制.doc

建立防治工程建设招投标商业贿赂机制
工程建设领域是防治商业贿赂的重点领域，而工程建设招投标又是工程建设领域防治商业贿赂的源头和关键环节。去年5月份以来，南京市共立案查处商业贿赂案件588件，其中工程建设领域案件245件，占总数的41.6％。涉及国家机关20件、县处级以上干部14人，其中，有相当比例的案件发生在政府、国有投资项目招投标环节。为深入推进工程建设领域治理商业贿赂专项工作，提出有效的思路和对策，南京市专门抽调市治贿办、市建委治贿办、招投标管理处有关人员成立了课题组，在深入调查研究、认真总结实践的基础上，对建立和完善工程建设招投标治理商业贿赂长效机制进行了初步的研究思考。
一、政府、国有投资项目工程建设招投标商业贿赂表现形式及主要原因
随着经济和社会的发展，建筑行业产业规模不断扩大，政府、国有投资工程招投标中的商业贿赂行为仍将处于高发和易发期。当前工程建设招投标存在的商业贿赂主要表现在以下几个方面：
业主违规干预招标，“权力寻租”很有市场。政府、国有投资项目业主掌握资金的使用权，而相关监管部门难以对大量、分散的项目实施有效监督，导致对国有资金的使用监管不到位，责任追究不到人，容易产生商业贿赂行为。违法肢解工程，对工程项目进行分割，把公开招标变为直接发包或邀请招标；滥用权力，量身定做招标文件；通过控制招标代理中介影响招标结果，帮助特定投标人中标。
行业垄断问题突出，“幕后交易”空间较大。由于现有管理体制、机制等原因，部门垄断、行业保护问题未能得到根本解决。行业里一些企业利用手中掌握的资源供给权、工程验收权等，限定建设单位购买指定经营者的商品或接受指定有偿服务，造成了市场分割和行业垄断，为一些领导干部插手干预工程建设招投标，搞商业贿赂提供了机会。
评标机制不够完善，客观公正难以实现。现行评标办法中，业主评委往往占到评委会的三分之一，评标专家的行为直接影响中标结果。个别业主领导干部通过授意或暗示评委打分，左右评标结果；少数专家评委在某些建筑企业兼职，领取佣金，为所在企业打高分，从而影响评审结果。
诚信严重缺失，“潜规则”盛行。工程建设招投标的决定权集中在少数人手里（招标人、代理人、评标专家委员会），招投标的某些内容及过程需要保密，社会监督缺失。目前信用体系建设的法律法规也不健全，不同区域内数据不能共享，不能对投标人信息进行准确、全面的核审。同时，企业因不诚信出现问题也不能受到市场驱逐、取消从业资格等严厉的处罚，整个行业诚信氛围差，给商业贿赂行为提供了滋生蔓延的土壤。

总结产生这些问题的原因，一是市场体制不成熟，为商业贿赂提供了“活动空间”。市场经济体制在新旧体制转型时期，建筑业企业已由过去以国有企业为主转向国企、民企、私企和个人包工头等多头并进，由于体制不够完善，行政干预经济的现象依然存在，为一些企业以不正当手段谋取交易机会留下空间。二是监管体系不完善，难以及时发现和查处商业贿赂行为。目前招投标管理部门和行业主管部门之间存在脱节现象，建设工程管理没有实现全过程监控，使得后续监督工作出现真空，一些本可以通过后续管理发现的违法行为不能得到揭露和纠正。三是资金所有者与资金使用者的利益不完全一致，权力和责任不统一。政府、国有企业作为主要投资人和监督管理人的职能重合，有关部门负责人在工程建设项目里，既是行政长官，又是企业领导，既是建设者，又是管理者，这种立项、投资、建设、管理“四位一体”的体制直接导致招投标决策权集中于极少数人手中，使应有的监督缺乏独立性和公正性，容易诱发商业贿赂问题。因此，治理工程建设招投标商业贿赂的产生应重点加强对政府、国有投资项目的管理，提高投资效益，切实防治权钱交易的商业贿赂问题的发生。
二、建立健全科学有效的工程建设招投标监督管理体系
针对政府、国有投资项目工程建设招投标的现状和问题，建立健全科学有效的招投标监督管理体系，主要应从以下几个方面着手：
（一）取消政府、国有企业业主评标权，防止业主评委干预评标。政府、国有投资项目业主不派评委参加评标，全部由电脑随机抽取产生的专家评委组成评标委员会进行评标，同时，为确保工程质量和资金的效益，业主可以派代表参与评标现场监督，对专家在评标过程中出现的问题，可以在第一时间向监管部门反映举报，但不得发表具体评审意见影响专家评委。这样既杜绝了业主干预和影响评标的公正性，切断产生幕后交易行为的途径，又有利于业主摆脱具体的评标事务，集中精力加强对评标质量等方面的监督管理，充分保证业主的合法权益。
（二）实行资格后审，杜绝招标人“暗箱操作”行为。推行资格后审，即在招标通告发布后，潜在投标人都可以参与投标。实施资质后审充分体现优胜劣汰的市场竞争机制，让有实力的企业有更多的投标机会；更好地体现监管部门的监督管理职能，摆脱繁琐的资格审查文件核验工作；彻底取消招标人选择权，有效地防止选取入围企业缺乏统一标准、变相邀请招标、明招暗定等“暗箱操作”行为的产生。同时，定期对企业开展统一的资格审查工作，即对工作业绩、信誉、质量情况等进行考察，制定“资格审查情况表”，将其作为资格后审的重要依据，定期更新、公布。

（三）采取经评审的合理最低价中标，减少投标中的恶意竞争行为。根据工程的不同情况采用不同的评标办法，对于大部分工程规模较小、技术要求较低的工程建设项目，采取经评审的合理最低价中标。首先，根据建设工程的人力、材料、机械市场价格水平以及施工企业的管理费用及利润幅度等技术数据和指标，设置充分体现市场价格水平的拦标价。其次，对各投标人的技术标书采取“通过式”的方法进行评审，只要技术标书评审合格的投标人即可进入下一步评审。再次，将高于拦标价的投标报价视为无效报价予以剔除；对在拦标价以下的各投标报价的算术平均值乘以一个合理系数作为工程的成本底限，对于低于工程成本底限的投标报价同样视为无效报价。有效报价中报价最低的投标人为工程的中标人。同时，对于少数工程规模较大、技术要求较高的特殊工程建设项目，继续采取综合评标法，强化对技术标的监督审查，确保评标质量。
（四）推行工程第三方担保，转移和防范工程风险。进一步推行工程第三方担保，参加投标的单位、承建单位和建设单位都必须通过银行或担保公司等第三方，对建设方和承建方的投标、履约、支付进行担保，没有进行担保的项目，合同不予备案，建设主管部门不予发放《建设工程施工许可证》。一旦出现退出投标、工程质量不合格、工期拖延、工程款不按合同支付等问题时，担保方必须向受损方赔款，有争议的，经相关仲裁机构或法院依法认定后，再行赔偿。通过实施工程第三方担保，加大围标、陪标的风险，防止投标人低价抢标，保证经评审合理最低价中标的顺利实施。同时，由于第三方工程担保机构积极参与合同义务履行的监管，促进工程建设各方切实履行合同，遏制拖欠工程款等现象的发生，有效地转移和防范工程风险。
（五）取消甲方供材权力，切断材料采购中的腐败途径。取消部分政府、国有投资项目中甲方供材的权力，改由乙方按照国家的规定来负责材料采购。同时，甲方可派人参加乙方材料采购工作，负责按照建设工程合同的约定，加强对材料的品种、规格、标准的全过程跟踪检查，督促乙方加强材料采购的质量管理，严格履行合同，但不得指定乙方采购材料的生产商和供应商。一旦发现材料质量问题，立即向监管部门举报反映，由相关部门予以严肃查处。

（六）推行网上评标，促进评标工作客观公正。开发使用工程建设远程评标系统，对专业比较特殊或规模及影响较大的重点工程实行网上异地抽取评委制度。评标专家依靠互联网、专业软件及高清晰音视频设备实行异地远程评标。在评标过程中，评标专家只能依赖于电子评标系统，评定和打分工作完全在电子平台上进行，确保评标过程不受外界干预，杜绝评标专家之间相互影响，妨碍评标过程公正。
（七）建立和使用企业信用信息档案，加快工程建设招投标市场诚信体系建设。一是建立企业信用信息档案。组织向在南京从事经营活动的建筑企业发放信用信息卡，进行网上登记报名，建立工程建设市场企业信用档案基本信息，未登记信用信息档案的企业，不得参加南京建筑市场招投标。二是实施履约考核。在工程项目实施过程中，由招标人对中标人在工程质量、廉政建设等方面履约情况实行全过程跟踪考核，根据考核结果，评定等级并提交建设主管部门记入信用档案。对违法、违规企业的行政处罚结果记入信用档案。三是使用企业信用信息档案。通过建设工程信息网、有形建筑市场交易大厅或新闻媒体发布企业信用信息，接受公众和社会的查询，并将其作为评标阶段对投标人进行信用评价的重要依据和对投标人是否符合市场准入的评判依据之一，创造诚实守信、失信必惩的良好招投标市场环境。
三、积极推进工程建设招投标体制改革
严格规范工程建设招标投标管理，遏制商业贿赂行为的发生，必须不断推进招投标体制改革和机制创新，把防治商业贿赂寓于各项工程建设招投标改革措施之中。
（一）在管理模式上，将招投标市场从目前的条块分割转变为统一监管。目前，南京市招投标市场处于条块分割的状态，部分区县、部门、开发区都享受招投标监督管理权力。一个地区的建筑市场，由各地各部门进行监管，难以适应市场经济发展的需要，也不利于统一、开放、竞争有序的建筑市场秩序的形成。因此，应深化招投标管理体制改革，利用建设工程交易中心平台构建统一市场，将同一区域的所有工程建设项目纳入同一市场进行交易，实施统一信息发布、监督管理，实现由分散向集中管理模式的转变。

（二）在管理机制上，将政府投资体制从目前四位一体的集中管理转变为分类管理。将政府投资工程的投资者和建设者的权力分开，政企、政事分开，政府公共管理职能与项目业主职能分开。进一步区分经营性政府投资工程和非经营性政府投资工程，实施分类管理。经营性政府、国有投资项目实行政企分开前提下的项目法人责任制，实现政企分开，政府不再担任项目法人，政府公务人员不得兼任项目法人，由授权的投资机构或主管部门，通过公开招标的方式，择优选择专业的代建单位，代建单位严格按批准的概算控制，采用“交钥匙工程”的方式负责实施完成政府委托的项目建设目标。非经营性投资项目由专业化政府投资工程建设管理机构进行管理，担当政府投资工程项目的业主，统一负责政府非经营性投资工程项目实施阶段的管理，并对工程勘察、招标代理、造价咨询、工程监理、质量安全等进行全程监管，确保政府资金效益的最大化、工程质量的最优化。
（三）在管理方式上，将对招投标活动的监督从目前的侧重现场监督转变为全过程监督。一是进一步建立和完善建筑市场、招标投标、交易中心、资质和资格、工程造价、质量和安全监督等管理机构之间的相互联动机制，加强对合同履行的监督管理，加大查处力度。二是建立健全以招投标交易信息统一发布等制度为重点的规范招标人招标行为的监管制度；以投标市场准入等制度为重点的规范投标行为的监管制度；以投标、开标、评标和定标等制度为重点的招投标操作监管制度；以招投标工作责任追究、招投标投诉处理等制度为重点的招投标全过程的监管制度。三是督促相关部门切实承担起项目竣工验收和后评价的组织实施工作，不断加强政府、国有投资项目概预决算、资金使用、工程质量、生产能力和投资效益的综合评估工作，实现投资、工期和质量三大控制，全面提高项目的投资效益。
（四）在管理制度上，将招投标的管理制度从目前的散乱无序转变为统一协调。目前的招投标法律法规体系纷繁复杂，少数地方和部门制定的法规和行政管理条例含有与国家相关法律不一致甚至冲突的内容，造成了实际上的多头立法、
条块分割、垄断保护等问题，降低了法律的约束效力。因此，应按照“谁主管、谁清理，谁制定、谁负责”的要求，对目前正在执行的招标投标规章和规范性文件进行清理，凡与国家法律法规不一致或相冲突的，应限时修改或明令废止。需保留的规范性文件，取消含有地区封锁、行业保护、增设行政审批环节、超越法定权限、违法设立招标投标程序性规定的条款，以确保招投标管理制度的统一协调。