推进昆明市公共地理信息资源共享思路探讨_赵雷.pdf

地矿测绘2023，39(1):4348CN 531124/TDISSN 10079394Surveying and Mapping of Geology and Mineral esources推进昆明市公共地理信息资源共享思路探讨*赵雷，包银丽，袁翔东，王青，许雪超(昆明市测绘管理中心，云南 昆明650500)摘要:推动城市公共地理信息资源共享，是提高城市治理能力现代化的重要基础条件，是促进城市信息化建设的有效途径，也是有效避免市财政资金重复分散投入的重要手段。为推动昆明市城乡规划管理、土地利用、生态环境保护、市域社会治理、乡村振兴等“多规合一”和空间“一张图”管理要求，文章结合“数字昆明”建设需要，对全市公共地理信息资源共享方面存在的问题及原因进行了分析，然后经过需求调研分析，对推进昆明市公共地理信息资源的共享提出了一些建议，目的是为政府决策提供参考。关键词:昆明市;公共地理信息资源;信息共享;公共服务平台中图分类号:P 20;P 208文献标识码:A文章编号:10079394(2023)01004306Discussion on Promoting Sharing of Public GeographicInformation esources in Kunming CityZHAO Lei，BAO Yin-li，YUAN Xiang-dong，WANG Qing，XU Xue-chao(Kunming Center of Surveying and Mapping Management，Kunming Yunnan 650500，China)Abstract:Promoting the sharing of urban public geographic information resources is an important basic condi-tion to improve the modernization of urban governance capacity，an effective way to promote the construction ofurban informatization，and an important means to effectively avoid the duplication and dispersion of financial fundsin a cityIn order to promote the requirements of“multi regulation integration”and“one map”management of spacein Kunming City，such as urban and rural planning management，land use，ecological environment protection，munic-ipal social governance，rural revitalization，etc，the article combined with the construction needs of“digital Kun-ming”，analyzed the problems and causes of the city s public geographic information resource sharingAfter investi-gations and researches，some suggestions are put forward to promote the sharing of public geographic information re-sources in Kunming City，in order to provide reference for government decision-makingKey words:Kunming City;public geographic information resources;information sharing;public service plat-form0引言2021 年 3 月，昆明市人民政府印发的昆明市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标纲要 中所列的“数字政府”和“数字社会”重点工程任务中明确提出“建立统一的智慧昆明时空大数据平台”，为昆明市城市大脑和数字孪生建设提供公共空间地理信息数据服务。因此，加快推进全市公共地理信息资源共享非常迫切。为此，本文结合昆明市的实际情况，对推进昆明市公共地理信息资源的共享进行了探讨，并提出了一些具体的建议。34*收稿日期:20221015DOI:10.16864/ki.dkch.2023.00081全市公共地理信息资源共享方面存在的问题及原因分析当前，昆明市公共地理信息资源在开发利用方面缺乏整体规划和有效整合手段，仍存在成果相对分散、系统相互独立的现象，没有形成完整有效的网络共享体系，导致共享信息传递时效差，共享程度低和信息“孤岛”现象，重复建设和浪费资金严重，各门类的信息资源分别由不同部委分头管理，缺少有力的协调和合作，无法共享甚至存在很多“有者不用、用者无数据”现象。究其原因:一是政府部门或行政主管部门尚未出台关于市级公共地理信息资源共享的管理办法，昆明市测绘管理规定 已经不适应当前资源共享要求，从而使得市级测绘地理信息资源共享缺少上位法规和政策依据;二是财政专项资金和立项审批机制不健全，重复投入建设现象依然存在;三是各事业单位性质和职能分工不同，部门利益化驱使公共地理信息资源成果分散，部分掌握成果的部门不愿意共享，另一方面公益性事业单位的作用发挥不够;四是缺乏市级统一的共享技术规程或标准，共享方面缺乏技术依据;五是没有建立稳定的成果更新机制，造成部门共享使用的积极性不高。2全市公共地理信息资源需求建设的情况分析“十四五”规划期间，昆明市的重大战略任务实施、数字政府、城市大脑、空间规划、工程建设项目审批和建设以及各领域业务信息化工作都离不开测绘地理信息资源的支撑。据近五年市级信息化平台建设情况调查统计，近 80%的业务信息化系统都需要接入公共地理信息资源，如果实现公共地理信息资源共享和各系统数据交换，将节省约 30%以上的市级财政资金。21政府宏观决策和信息化建设的需求国务院关于加强数字政府建设的指导意见(国发 2022 14 号)中明确加强重点共性应用支撑能力:推进地理信息协同共享，提升公共服务能力，更好发挥地理信息的基础性支撑作用。22建设“智慧城市”和“城市大脑”的需求地理信息直观反映了城乡自然面貌与国土空间布局状态，是各领域信息化建设的基础性、公共性资源。政府各部门的信息化建设和管理不再是空中楼阁，必须是建立在精确、实景、动态的空间地理信息数据底板基础上。建设昆明市地理信息公共服务平台将实现全市城乡多时相、多尺度空间地理信息数据的标准化组织、对象化共享和智能化服务，既可展现某地、某一时间的空间布局场景，又可反映多个时间序列的城市空间变化趋势和演化过程，将为昆明智慧城市和数字孪生建设提供详实的公共基础性空间地理信息支撑，大幅提升国土空间规划、自然资源管理、生态修复和环境保护、城市规划建设、乡村振兴、应急防灾、工程建设、数字政府、优化营商环境等领域智慧化水平，和人口库、宏观经济库、电子证照库等融合，成为昆明市最重要、最基础的空间信息基础设施。23扩大区域性国际中心城市影响力的需求云南省委、省政府和昆明市委多次提出，昆明市要成为中国春城、历史文化名城、国际大健康名城、区域性国际中心城市，要成为云南经济社会发展的排头兵、火车头。围绕昆明市定位，利用互联网+、大数据、云计算等技术，充分挖掘人流、物流、信息流、资金流等相关信息，以智慧城市时空大数据平台为支撑，整合昆明市以及滇中新区基础测绘、基础地理信息系统、空间基础设施、自然资源和规划信息、经济社会信息和其他决策所需资源信息，构建专题信息库，形成面向市领导的决策支持系统，才能为昆明市、云南省乃至南亚、东南亚提供全方位的自然资源和社会经济信息服务，助力昆明市建设成为全省排头兵和火车头以及区域性国际中心城市。24履行自然资源行业“两统一”职责的需求智慧昆明时空大数据平台建设工作是自然资源治理能力提升的重要支撑。加强自然资源调查监测、保护开发和监管，对“山、水、林、田、湖、草、沙”等自然资源进行调查确权发证，实现国土空间规划与用途管制和生态保护修复，是履行“两统一”职责、推进生态文明建设的需要。为提高治理能力和治理体系现代化水平，需要构建基于时间序列的覆盖全市范围空间地理信息共享和智能服务的昆明市公共地理信息服务平台，构建省、市、县、乡 4 级联动、信息共享、业务协同、务实管用的自然资源管理服务新模式，形成“用数据审查、用数据监管、用数据决策”的自然资源管理新机制，有助于实现对山水林田湖草等自然资源的系统保护和修复，及对主体功能区、生态保护红线等国土空间用途的有效44地矿测绘2023 年 3 月管制，促进生态保护和资源节约利用。25新型基础测绘升级转型的需求智慧城市是数字城市基础上的延续与更高发展，其核心基础是“更透彻地感应和度量、更全面地互联互通、更深入地智能洞察”城市空间信息。这对地理信息公共服务提出新的技术需求，要求地理信息公共服务体验性要好、实时性要强、移动性要大、可控性要高和自主性要多，不仅要能够提供基础地理信息的管理与分析，更要具备获取实时化、处理自动化、更新动态化、服务泛在化、应用智能化的能力，这也代表着地理信息技术发展的新高度。建设昆明市地理信息公共服务平台将推动云计算、大数据、物联网、空间智能分析计算等新技术与空间技术有机地融合，从而高效提升地理信息公共服务信息获取、处理、管理和服务的能力，让数据“活”起来、地图“动”起来，把传统测绘成果转化提升为智能电子地图，使测绘地理信息的处理和应用由原来的静态向动态、地表向地上地下空间、单维向多维转型，实现更加透彻感知、广泛互联、智能分析和决策、灵活服务和安全保障，满足各应用领域深入的个性化、专业化、综合化需求，是测绘地理信息技术发展的趋势与方向，是传统基础测绘向新型基础测绘升级转型的必由之路。26紧跟新技术发展潮流，推动技术升级换代的迫切需要当前，以云计算、大数据、空间技术、物联网、区块链、移动互联网等为主要内容的新一代信息技术全面兴起，较大地改变了传统的信息化建设和服务模式，推动政府市域治理模式创新。同时，信息技术创新代际周期大幅缩短，这就需要紧跟信息技术发展步伐，与时俱进，及时开展技术升级换代，支撑新时代自然资源管理政务服务、大数据分析等创新应用。27统一数据口径，促进信息资源共享的迫切需要推动政府信息公开和信息资源共享是党中央、国务院长期以来在信息化领域的战略部署，由于数据的来源多元化、标准不统一，不仅导致行政管理受阻“信息孤岛”，还使得大量财政资金重复投入。昆明市政务信息资源共享管理办法 的颁布实施使得在市级层面信息资源共享工作有了政策保障和法规依据。将存量数据通过整治、清洗，通过一数一源、多元校核、动态更新、统筹建设等手段，以平台作为数据共享的唯一出口:一是可以统一数据标准及数据口径、保证数据的权威性、时效性、复用性;二是可以打通数据共享渠道，保证数据可溯源;三是可以提高财政资金的利用效率，有效支撑业务协同，提高行政效能，促进服务型政府建设。综上所述，加快推进公共地理信息资源建设，有效提升昆明市自然资源空间治理体系和治理能力现代化水平，是昆明市委、市政府贯彻落实国家大数据发展战略、“数字中国”“数字云南”和“智慧昆明”建设工作的迫切需要。3推进公共地理信息资源共享的总体思路31总体思路坚持公共地理信息资源为昆明经济社会服务为根本目的，以公共地理信息资源开发利用为主线，以科技创新为动力，以公共地理信息资源整合建设为重点，按照“需求推动、统筹规划、标准统一、权责统一，资源共享”的原则建设标准统一、成果统一、管理统一和平台统一(简称 3+1)的公共地理信息资源共享服务系统，按照“一个中心交换、资源集中管理”的共享服务模式，实现全市公共地理信息资源的统一维护、管理、发布、共享使用的目标。32工作重点321统一标准体系统一全市测绘坐标基准，全市空间地理信息数据统一使用昆明 2000 坐标系或 2000 国家大地坐标系。尽快研制或修订地理信息资源共享相关技术标准，广泛听取相关部门的意见，使标准更加符合实际需求。322统一资源成果在全市基础地理信息数据库的基础上，结合相关部门的实际应用需求，将业务管理中共享性、需求性强的公共地理信息整合形成全市统一标准的二三维一体化公共地理信息资源数据库。323统一管理制度尽快出台 昆明市公共地理信息资源共享管理办法、明确各相关主体的责任、权利和义务，指导公共地理信息资源的共享。324建设共享服务平台充分利用政府已有网络资源和硬件资源，整合搭建全市唯一权威的公共地理信息资源共享平台 智慧昆明时空大数据平台。33共享模式全市公共地理信息共享采用“中心交换、集中54第 39 卷第 1 期赵雷，包银丽，袁翔东，等:推进昆明市公共地理信息资源共享思路探讨管理”的共享模式，即指定专门机构对公共地理信息资源进行采集、发布和维护更新，定期发布到共享平台，通过唯一的公共地理信息资源共享平台，实现公共地理信息资源的共享。34实施步骤分为 3 个阶段实施:第一阶段:2022 年前完成全市公共地理信息资源共享总体方案设计和标准制定，并整合搭建全市统一的公共地理信息资源共享平台 智慧昆明时空大数据平台。第二阶段:2023 年前完成全市域范围统一的公共地理信息资源数据库建设。第三阶段:定期按需更新公共地理信息资源，形成全市公共地理信息资源更新常态化。4主要任务41继续推进和完善昆明市现代测绘基准体系建设进一步加强对 KMCOS 系统的管理、运行和维护，升级原不同部门建立的卫星定位连续运行基准站，建成兼容北斗系统的地基增强网。整合优化KMCOS 系统的定位导航、坐标转换服务和监测验证等功能，大力推进 KMCOS 在昆明市各领域、各项工程建设及面向公众服务的综合定位应用服务。按需扩大高精度似大地水准面精化服务范围至全市域 2.1 万 km2的范围。42加快测制与更新基本比例尺地形图目前昆明市 1 500、1 2 000 地形图虽已覆盖城市建成区和部分工业(产业)园区，但还没有完全覆盖中心城区，已有地形图更新速度慢、现势性较差，难以满足城市规划建设、市政工程、污染治理等众多领域的需要。同时，结合昆明市“十四五”期间高质量全面小康社会建设、城市基础设施及重点项目建设的要求，全市要加大财政投资力度，加快测制与更新大比例尺数字地图工作。具体从以下方面着手:一要继续加大中心城区 1 500、1 2 000地形图测制力度，实现中心城区 1 722 km2范围1 2 000地形图完全覆盖;二要兼顾工业(产业)园区建设发展需要，尽快测制这些园区的大比例尺地形图，根据调研情况，滇中产业新区需要测制区域范围内 1 500 地形图;三要严格执行基本比例尺地形图定期更新机制，加快现有基本比例尺地形图的更新速度，确保现有基本比例尺地形图的现势性和生命力。按照 中华人民共和国测绘法 云南省测绘条例 规定，城市基本比例尺地图更新周期不超过 5 年，结合昆明市经济社会发展实际和城市化建设速度，“十四五”规划期内，主城建成区和重点发展区域 1 500 地形图、中心城区和重点集镇1 2 000地形图覆盖更新周期定为分批次和范围每年更新。43加强航空航天遥感影像的获取航空航天遥感影像是基础测绘资料的重要组成部分，可以为城市规划、土地、环境、测绘、环保、水利、交通等部门提供精确、直观、信息丰富、现势性强的基础地理数据，是编制各种专题地图、制作影像地图、修编或更新地形图，以及建立各种专题地理信息数据库和信息系统的主要数据来源。目前昆明市已实现了 0.5 m、2.5 m 空间分辨率卫星遥感影像全市域覆盖，城市规划区范围内获取了 0.30.5 m 空间分辨率卫星遥感影像，建成区部分获取了 0.050.2 m 空间分辨率航空影像。上述遥感影像资料已在规划、国土、林业、滇管等部门得到了广泛应用。根据实际调研，昆明市各委、办、局对不同分辨率遥感影像的需求量非常大，且对影像现势性要求非常高。全市仍需要做好订购高分辨率卫星影像的工作，制定影像定期更新计划，由市级统筹获取，处理加工后统一管理分发给各部门使用，节省财政资金。根据昆明市城市规划建设管理、乡村振兴、生态保护、自然资源调查监测与管理、公共地理信息资源共享服务等需要，制定“十四五”规划期内遥感影像数据更新计划如下:1)中心城区 1 722 km2范围 0.2 m 空间分辨率航空影像，分批次和范围每两年覆盖一次。2)主城区 780 km2范围 0.5 m 空间分辨率卫星遥感影像，每 1 年更新一次。3)城市规划区 4 060 km2范围 0.5 m 空间分辨率卫星遥感影像，分批次和范围每两年完成一次更新。4)城市规划区外 16 940 km2范围 0.5 m 空间分辨率卫星遥感影像，分批次和范围每 3 年完成一次更新。5)全市域2.1 万 km2范围2.5 m 空间分辨率卫星遥感影像处理。“十四五”规划期间在一定范围内按需实施0.050.1 m 高分辨率低空航空摄影，针对城市建设64地矿测绘2023 年 3 月开发重点区域(包括滇池水域、阳宗海、晋宁片区)、历史文化名城保护范围及国家重点开发区(滇中新区)等实施无人飞行器航拍项目。44加快推进新型基础测绘体系建设按照国家确定的新型基础测绘建设要求，昆明市新型基础测绘建设内容包括:建设“一张网”昆明市现代测绘基准网，绘制“一张图”国土空间规划“底图”;完善及动态更新“一个库”昆明市基础地理信息数据库;建设与运行“一个平台”昆明市地理信息公共服务平台(智慧昆明时空大数据平台)，并在该平台基础上，形成“滇池大脑”“天空地流域”一体信息服务网，建设滇池流域一致、无缝连续的数据体系，服务于流域保护和发展，实现水上水下统一监管;建设昆明市地理实体基础时空数据库;研发一系列新型测绘地理产品，向社会、政府和公众提供灵性化服务。集成全市自然资源和规划相关的多源遥感数据，构建昆明市多源遥感数据综合数据库，建设昆明市自然资源与规划管理“二三维一体化”平台。加快整合全市城市三维数据并保证数据现势性，拓宽数据服务使用范围，使得数据能更好地服务于自然资源规划和管理、城市发展建设等。“十四五”时期，主要从三维辅助规划审批系统、数字城管、数字旅游、公安管理、房屋交易和产权管理、城市地下空间测绘等方面实现昆明市城市三维建模与仿真综合应用。45加强新型基础设施建设围绕昆明市自然资源监测监管服务，促进新型基础设施与自然资源服务深度融合，充分发挥新型基础设施建设对自然资源统一确权与监管作用，助推昆明市高质量发展。建立昆明市自然资源确权登记服务平台，为自然资源资产的政府监管和公众监督提供可直接感知的全要素地图。46提高全市测绘应急服务保障能力国家自然灾害救助应急预案 明确了测绘地理信息部门在国家自然灾害应急救助中的工作定位、职责和任务。目前，国家应急体系建设“十四五”规划正在前期编制中，应急测绘保障能力建设也必将被列为“十四五”重点任务。国家、省级测绘主管部门相继出台了测绘应急保障政策文件。针对昆明市地形复杂，地质自然灾害易发、多发的特点，“十四五”时期，市级测绘行政主管部门须大力加强昆明市测绘应急保障体系建设，提高应急测绘保障服务水平。出台全市测绘应急保障预案，开展应急测绘地理信息设备和数据采集资源的储备，建设市级应急测绘服务保障系统平台;要与政府应急、抗震防灾、防汛抗旱、卫生健康、公共安全等其他有关部门协调配合，建立市级快速高效的测绘应急保障服务工作机制和技术体系，为市、县级政府应对突发的安全事故、自然灾害等提供快速、及时、可靠的测绘保障服务，不断增强自然资源部门在政府应急救灾中的作用和影响。47加强公共地理信息资源开发和应用服务加大已有测绘数据和基础地理信息的公共产品开发，整合现有测绘地理信息成果，促进测绘地理信息成果共享利用，尤其是二三维一体化产品的开发应用。充分发挥公共地理信息资源在政府宏观决策、公益事业、行业管理、防灾减灾、自然资源和规划、城乡建设以及导航出行等方面的重要作用。针对市级不同部门和行业特点，加强部门协调配合，开发建设防返贫预警、乡村振兴、市域社会治理、红色资源利用保护、历史文化名城保护、滇池管理、自然资源和规划局等领域专业地理信息应用系统和专题地理信息产品。为满足行政管理、社会事务管理、教育及科研等的需要，编制昆明市综合地图集及遥感影像图集。完善和更新“天地图昆明”节点，加大推广力度，支持党政机关、企事业单位在测绘地理信息行业的应用，以及面向社会公众等用户深层次应用。加快基于互联网、政务网的公益性地图服务网站建设和接口开发，大力支持基于公共地理信息资源的基础电子地图、专题电子地图、二三维一体化地图、基于 CIM 和 BIM 模型的三维地图等产品开发应用。48加大测绘知识科普推广及行业横向联系互动昆明市结合工作实际，加大开展全市测绘地理信息法治宣传教育工作。深入学习宣传以中华人民共和国测绘法 为核心的测绘地理信息法律法规。坚持测绘地理信息管理依法办事，联合自然资源执法队伍，实行测绘普法执行专人负责制，全市测绘法治宣传工作应由市自然资源和规划局法规处、测绘与地理信息管理处牵头，下属公益性事业单位具体负责实施。加强对测绘地理信息行业单位经营管理人员的法治宣传教育。深化法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位的“法律六进”主题活动。建立测绘地理信息科普基地，74第 39 卷第 1 期赵雷，包银丽，袁翔东，等:推进昆明市公共地理信息资源共享思路探讨定期开展地图知识进校园的宣讲。加强新媒体新技术在普法中的运用，推进“互联网+测绘地理信息法治宣传”行动。各行业部门面对公共地理信息资源的需求越来越旺盛，应主动建立测绘地理信息行业与其他行业的联系，创新机制体制、加快科技成果转化，从技术创新、成果服务方式多样化等方面入手，提升行业部门数据服务能力。通过设置具体指标计算全市测绘地理信息服务实现的总产值，衡量面向行业部门数据服务能力提升情况。5对策措施对策措施主要包括组织保障、政策保障、资金保障和监督管理保障 4 个方面。51组织保障组织保障措施主要有两个方面:1)领导重视，高位统筹。成立由分管副市长任组长，市自然资源局局长和市大数据局局长任副组长，市相关部门为成员单位的昆明市公共地理信息资源共享工作领导小组，负责协调组织昆明市公共地理信息资源的管理。领导小组下设办公室在市测绘管理中心，主任由测绘管理中心主任担任，具体负责昆明市公共地理信息资源共享、共享平台管理维护工作。2)明确工作任务。昆明市测绘管理中心加强统筹指导、对接协调和跟踪督办负责平台开发维护、公共地理信息数据采集及更新。各成员单位按照要求和时间进度完成资源共享相关工作。52政策保障加快制定 昆明市公共地理信息资源共享管理办法，明确昆明市地理信息公共服务平台(智慧昆明时空大数据平台)的“建、管、用”责任主体，形成长效运行机制，逐步实现昆明市公共地理信息共享全覆盖。政府加大资源整合力度，财政投入形成的已有公共地理信息资源无条件共享。53资金保障应建立以下资金保障措施:1)建立立项审批制度。基础测绘或市财政投资的测绘地理信息项目，报领导小组审批立项后，由市测绘管理中心统筹实施。平台数据库建设应当充分利用已有的测绘成果，避免重复测绘。2)专项资金投入。建立公共地理信息资源市级财政专项资金投入机制，有效节约财政资金，提高财政资金投入效率，使公共地理信息资源投入经济、社会效益最大化。3)探索拓展信息资源更新资金渠道。一是争取国家和省级对昆明市公共地理信息资源共享专项补助。二是面向市场筹资。建立昆明市公共地理信息资源共享成果无偿和有偿相结合的使用制度，开发面向社会、面向市场的具有良好社会效益的地理信息数据产品，在向社会提供地理信息成果使用时，通过适量收取成果有偿使用费来筹措部分地理信息资源共享的专项资金。54监督管理保障将共享工作纳入政府目标责任考核范畴，提高信息资源的利用效率。6结束语为尽快推进全市公共地理信息资源共享，昆明市应结合昆明市智慧城市总体规划(20202035年)和智慧昆明时空大数据平台建设总体目标，开展标准规范建设、时空大数据资源库建设、时空大数据平台建设、智慧应用建设及基础支撑环境建设，同时与大数据主管部门联合制定智慧昆明时空大数据平台使用管理办法，建立昆明市权威统一的集公共时空信息资源应用、共享交换、开发服务为一体的时空大数据中心，提供各类时空化地理空间数据和地图的共享方式，通过平台对时空大数据进行更新、管理、挖掘、服务、展示和应用，实现政府不同部门异构系统间的资源共享和业务协同，促进部门间信息资源的互联、互通、共享与交换，同时满足公众对时空大数据平台的直接或间接应用需求。参考文献 1 宋国民地理信息共享的理论研究框架J 测绘科学技术学报，2006(6):404407 2 云南省人民政府云南省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标纲要 昆明:2021 3 昆明市人民政府昆明市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标纲要 昆明:2021 4 昆明市自然资源和规划局昆明市测绘地理信息“十四五”规划 昆明:2020 5 中国测绘地理信息学会智慧城市时空信息云平台建设评价指标体系 北京:2015作者简介:赵雷(1980)，男，河南镇平人，硕士，正高级工程师，主要研究方向为调查监测和空间地理信息技术的应用。通信作者:包银丽(1980)，女，云南宣威人，硕士，高级工程师，主要研究方向为测绘地理信息技术的应用。84地矿测绘2023 年 3 月