马肉风波_与欧盟肉制品安全监管制度.pdf
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1、作者简介:杜鹏(),男,陕西渭南人,硕士,讲师,研究方向:民商法,:。“马肉风波”与欧盟肉制品安全监管制度?杜鹏(陕西科技大学管理学院西安 )摘要:年发生的“马肉风波”使得欧盟的肉制品安全监管制度面临危机,在欧盟地区引起很大的反响。本文基于“马肉风波”,分析了欧盟肉制品安全监管制度的缺陷,并论述了欧盟面对“马肉风波”后对其肉制品监管制度所做的革新,最后分析了欧盟肉制品安全监管制度对中国的启示。关键词:欧盟;“马肉风波”;肉制品监管体系;启示 :年月“马肉风波”在欧洲社会引起轩然大波,一个成员国内发生肉制品安全问题很快波及整个欧盟地区。尽管欧盟在食品安全保障方面存在大量的法律法规,同时实行风险评
2、估机制、可追溯机制、关键控制点制度等一系列机制,但是通过“马肉风波”可以发现,欧盟的肉制品安全监管体系仍存在一定的不足,需要加以完善。本文基于“马肉风波”分析了欧盟肉制品安全及安全体系存在的问题,概述了欧盟应对肉制品安全危机所采取的措施以及制度革新,指出欧盟肉制品安全监管制度对中国的借鉴意义。“马肉风波”概况 年月“马肉风波”在英国和爱尔兰被曝光,“挂牛头卖马肉”成了全球热门话题。爱尔兰的食品安全管理机构在例行食品抽查时发现了部分牛肉制品中掺杂马肉,此消息一经传出,相关肉制品下架,风波迅速波及英国、法国、德国、葡萄牙等 多个欧盟国家。随着检查与调查的深入,在乐购、汉堡王、芬达斯、雀巢等多家公司
3、的肉制品中发现了马肉成分。为防止事态的进一步扩大,欧盟食品链和动物健康常务委员会于 年月 日批准对欧盟的牛肉进行 检测,追查问题,试图恢复消费者信心。随后欧盟公布的检测结果显示,在对欧盟 个成员国检测的近 个样本中,有近 标签为牛肉的产品中含有马肉成分;在所有被检测的屠宰马肉中,有 含有保泰松 欧盟禁止使用的一种可能危害人类身体健康的动物止疼类药物。尽管掺假比例不高,保泰松的含量也非常低,不足以危害人体健康,但这触犯了某些国家文化习俗的禁忌,引发了欧盟民众对其自身健康的担心,因此引起了社会的强烈不满。于是各成员国纷纷采取加大抽查力度、下架召回、加大处罚%15郾4(总432)等措施,如法国为此成
4、立了专门的机构,力求在此次风波中总结经验教训,完善该国的肉制品安全监管制度。在向来被认为肉制品安全监管最严的欧盟,“挂牛头卖马肉”事件是如何发生的,并如何成为社会关注的焦点,有关部门对此展开了调查,根据调查表明:年年底,罗马尼亚开始禁止马车上路,导致大量的马匹被送进屠宰场。罗马尼亚将屠宰后的马肉出口到塞浦路斯和荷兰,再由塞浦路斯和荷兰的经销商转售给法国南部的一家名为斯潘盖罗的公司。法国政府调查认定是斯潘盖罗公司用偷换标签的手段将马肉变为牛肉,而斯潘盖罗公司则称收到这些肉类制品后,仅根据随附文件更换了标签,但这些随附文件并没有标明是马肉。斯潘盖罗公司将这些所谓的“牛肉”又出售给家中间商,再由中间
5、商出售给法国加工企业可米吉尔,随后被销售给 个欧盟国家的 家分销商。由于这些掺杂的牛肉制品大多是作为食品辅料,如比萨上的肉丁、汉堡和三明治中的肉馅等,几乎绝大部分的欧洲人每天都在食用,因此它的波及面相当广泛,影响也比较大。“马肉风波”在欧盟爆发后,其成员国甚至是欧盟发言人都纷纷声明,这是标签问题而非肉制品安全问题。不可否认,此次的“马肉风波”主要是由于调换标签而导致的,但是在肉制品 检测中发现的保泰松成分应属于安全问题,并且在追究问题过程中发现的具体操作中的肉制品安全监管问题是不能被忽视的。无论是标签问题,还是药物残留问题,这都暴露了欧盟在肉制品安全监管方面的问题,应该引起对欧盟肉制品安全监管
6、制度的反思,进一步完善欧盟的肉制品安全监管制度。“马肉风波”所暴露的欧盟肉制品安全监管问题 内部发展不平衡,在肉制品安全监管方面的立法千差万别在欧盟,西欧国家和东欧国家存在一定的矛盾,此次的“马肉风波”在此凸显了两者之间的矛盾。在此次事件中西欧国家纷纷将矛头指向罗马尼亚,认为问题出在罗马尼亚的法律修改上。罗马尼亚修改法律,禁止马匹在公路上通行,使得大量的马匹被屠宰,马肉价格下降,导致制造商为了赚取差价谋取利润铤而走险,违反法规进行掺假,而这些马匹又可能服用过对人有害的止痛药物,如保泰松。“马肉风波”暴露出西欧国家对东欧国家的不信任,无论是在政治还是经济文化方面,东欧与西欧都存在一定的差距,东欧
7、国家在肉制品安全的监管能力上也要弱于西欧国家,再加上西欧国家对东欧国家长期存在偏见,此次的“马肉风波”再次激化了矛盾,西欧国家纷纷指责东欧国家,将主要责任推卸给东欧国家,借此发泄其不满情绪。除内部发展不平衡外,“马肉风波”暴露出欧盟的经济快速发展造成肉制品安全管理跟不上市场的发展,欧盟虽然有统一的市场,但是各成员国的发展水平不一,各国肉制品安全监管立法与管理机制千差万别。欧盟立法中只有条例具有直接的普遍约束性,欧盟条例一经颁布成员国就不得釆取任何国内立法或行政措施变更条例的内容或变通实施。除欧盟条例外的其他法规只具有指导意义,不具有普遍约束性,由成员国将其转换为国内法规后才在成员国范围内具有普
8、遍约束力。欧盟各成员国的实际情况以及对于欧盟法规的理解程度不尽相同,成员国必然选择对本国有利的方式进行转换,因此各成员国关于肉制品安全监管的法律法规以及具体的实践操作都存在一定差异。如在对于违反肉制品安全监管法律法规的企业的惩罚上,各成员国的惩罚力度就不尽相同。在欧盟框架内,缺乏统一完整的监管机制首先,政府监管不力。从客观上看,在欧盟的肉制品安全监管框架内,大部分制度安排着重放在肉制品安全事件的事后处理上,而忽视了肉制品生产链早期的风险识别与预防制度。在政府层面,针对肉制品安全,欧盟则放手让各成员国自己负责,只有在发生影响较大的肉制品安全事件或发生安全危机的时候才对此进行干预,其干预也只能通过
9、建议的方式向成员国提出,并无权强制性要求成员国釆取某种行动或措施。可见欧盟权威在成员国国家利益面前显得苍白无力。其次,企业缺少相应的行业内部制约机制。肉制品供应链上的每个环节检验都至关重要,政府监管不力,又没有相应的行业内部监管机制,该链条上的各主体不履行各自的检验与监督职责,那么肉制品安全就难以得到保障。欧%15郾4(总432)盟并没有规定对肉制品进行强制性检测,且同一产业链上的生产商、供销商和超市存在共同利益,它们之间很少进行相互制约,因此肉制品检测在很大程度上依靠企业的自律。产业链上的各个主体往往各自为政,一旦出现问题,立即撇清关系,相互推卸责任。在此次的马肉丑闻曝光后,各供应商纷纷撇清
10、责任,最终将问题的矛头指向罗马尼亚供应商,而罗马尼亚也公开声明称未将马肉冒充牛肉,不存在任何欺诈行为,由此一来各个供应商都成了“受害者”。由于整个产业链上的各个主体各自为政,一旦出现问题不能通过各主体间的监督而查明问题的源头。如果在产业链上的各主体之间建立相应的制约机制,由其共同承担责任,一旦有问题发生,那么每个环节的主体都有推卸不了的责任,都要对问题负责,那么同一肉制品产业链上的各主体才会为了避免承担不必要的责任而主动积极地履行检验与监督职责,从而保证肉制品的安全。欧盟肉制品检测的制度缺陷在检测内容方面,欧盟的大量肉制品检测法规将检测内容限定在肉制品的安全卫生方面,而未对其成分检测做出相应规
11、定。在欧盟的日常检测中,肉制品的 检测,即肉制品成分检测并不属于常规检测,其常规的检测主要是针对肉制品的药物残留量、细菌指数、污染残留等进行。欧盟的肉制品成分不作为常规检测的主要原因是其检测成本较高。根据比利时根特大学食品安全与技术系食品成分检测实验室主管米娅埃克豪特教授的说法 进行 一 次 肉 制 品 成 分 检 测 的 成 本 在 欧元。高额的检测费用使欧盟不可能毫无针对性地将肉制品成分检测作为常规检测。在检测频率方面,由于检测成本和法规政策等方面的原因,欧盟的肉制品检测频率也比较低。欧盟的相关法律并没有对检测频率等进行详细的规定,导致在实践中相关部门进行检测的频率并不令人满意。通过欧盟的
12、常规检测是无法检测出在牛肉中掺杂马肉的,再加上政府检测频率低,这才使得通过“挂牛头卖马肉”非法牟利的制造商有了可乘之机。在“马肉风波”发生后,欧盟也在不断地寻求解决办法,并且明确表示今后将加强对肉制品的检测力度,协调各成员国进行更多的抽查检测。标签制度不完善欧盟在食品标签方面向来具有严格的限制,各成员国亦是如此。此次的“马肉风波”严重挑战了欧盟的食品标签制度,引发了欧盟民众的强烈不满。在此次的“马肉风波”中,斯潘盖罗公司从国外进口马肉,经过加工后更换标签冒充为牛肉出售,在事发后一口咬定是因为疏忽造成,但是经调查发现其前后的海关代码完全不一样,因此该事件不可能是由于单纯疏忽造成的。欧盟民众向来对
13、食品标签持高度信任的态度,而在“马肉风波”中,食品标签中所注明的肉制品信息与实际情况不符,甚至相差很大,食品标签制度未能得到良好的落实,消费者的知情权受到严重侵犯。“马肉风波”爆发后,人们才恍然大悟,偷换标签等行为已是司空见惯的做法,只是迟迟未能受到政府的重视,这也揭示了欧盟在标签监管方面的不足。“马肉风波”中欧盟民众的不满主要是因为自己的知情权受到了侵犯,受到了欺诈,由此对欧盟的肉制品安全产生了怀疑,他们更多要求的是在肉制品上贴上详细真实的标签。缺乏可追溯的完整信息欧盟虽然规定了可追溯制度,但是在具体实践中缺乏完整的可追溯信息。欧盟建立了肉制品安全的可追溯机制,通过有效监控确保整个食品链中涉
14、及的肉制品、饲料符合安全标准,一旦发生肉制品安全事件立即追查问题根源。但是在此次的“马肉风波”中,暴露出欧盟可追溯机制存在的问题。“挂牛头卖马肉”现象存在的时间之久远超出欧盟的预料,欧盟并未能及时高效地查出问题牛肉的来源,迟迟未能查清是从哪里开始在牛肉中掺杂马肉的。导致欧盟可追溯信息不完整的原因之一是欧盟对于违规行为的处罚力度不够。在欧盟,可追溯制度的建立是属于强制性的,尽管这种强制性要求使得欧盟可追溯制度建立的覆盖率很高,但是具体实践中可追溯信息的完整性远不如其覆盖率那样令人满意。政府注重可追溯制度的建立,在一定程度上忽视了具体操作中的信息完整度。欧盟肉制品安全监管措施的完善 开展大幅度的肉
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