专题5中国现行土地管理体制.pptx

专题 5中国现行土地管理体制中国现行土地管理体制第一节第一节 中国土地管理体制的演进中国土地管理体制的演进第二节第二节 中国城乡土地统一管理体制的确立与运行中国城乡土地统一管理体制的确立与运行第三节第三节 土地管理体制变革背后的深层矛盾土地管理体制变革背后的深层矛盾 第四节第四节 中国国土资源统一管理体制的建立与发展中国国土资源统一管理体制的建立与发展第一节第一节 中国现行土地管理体制的演进中国现行土地管理体制的演进一一 土地管理体制的定义土地管理体制的定义二二 机构设置的演进机构设置的演进三三 管理事权的演进管理事权的演进土地管理体制的定义土地管理体制的定义土地管理体制土地管理体制土地管理体制土地管理体制土地管理组织各层次、各部门的土地管理组织各层次、各部门的土地管理组织各层次、各部门的土地管理组织各层次、各部门的组织关系制度化的形式表现组织关系制度化的形式表现组织关系制度化的形式表现组织关系制度化的形式表现法定程序法定程序法定程序法定程序社会经济社会经济社会经济社会经济发展发展发展发展实现土地管理组织实现土地管理组织实现土地管理组织实现土地管理组织整体功能整体功能整体功能整体功能实质实质实质实质土地所有制土地所有制土地所有制土地所有制服务服务决定决定机构设置的演进机构设置的演进统一管理阶段（统一管理阶段（1949年年 地政局）地政局）多头分散管理阶段多头分散管理阶段城乡土地统一管理阶段城乡土地统一管理阶段国土资源相对集中统一管理阶段国土资源相对集中统一管理阶段多头分散管理阶段多头分散管理阶段（1）新中国建立，国家在政务院（今天的国务院）内务部下设地政局，统一管理全国土地改革工作，具体职责：土地测量、登记，土地证的发放，土地征用，城市房地产政策的规划，公共房屋的管理分配和保护，城市基建计划的审核等。（2）1954年，撤地政局，农业部设土地利用总局（3）1956年，在土地利用总局的基础上成立农垦部，主管全国所有荒地和国营农场建设工作。地政局地政局土地利用总局土地利用总局农垦部农垦部城市城市服务部服务部内务部内务部建筑建筑工程部工程部195219541956内务部内务部农业部农业部农业部农业部多头分散管理阶段多头分散管理阶段直到直到1982 1982 年，我国实行的都是城乡土地分割，用地部门分年，我国实行的都是城乡土地分割，用地部门分散管理的体制。这种体制的特点是：散管理的体制。这种体制的特点是：各级政府机构中没有专门的土地管理机构；城乡土地分开管理，农村土地(包括农田和林地)由农业部门管理；城市土地由用地部门分散管理；水电、交通、铁路等部门对自己使用的土地负责；军队负责管理军事用地；城市建设机构负责城市土地的征用、规划、使用与管理。1982 1982 年，农业部成立了土地管理局，形成了农村土地由农年，农业部成立了土地管理局，形成了农村土地由农业部管理，城市土地由建设部管理的格局。业部管理，城市土地由建设部管理的格局。城乡土地统一管理阶段城乡土地统一管理阶段 1986年国务院第年国务院第100次常务会议对次常务会议对 如何加强土地管理工作进行专门研究决如何加强土地管理工作进行专门研究决 定：定：（1）确定全国土地资源）确定全国土地资源统一统一管理体制管理体制 （2）成立）成立直属直属国务院的国家土地管理局国务院的国家土地管理局 国土资源相对集中统一管理阶段国土资源相对集中统一管理阶段国国土土资资源源部部规划管理规划管理规划管理规划管理保护合理利用保护合理利用保护合理利用保护合理利用土地资源土地资源土地资源土地资源矿产资源矿产资源矿产资源矿产资源海洋资源海洋资源海洋资源海洋资源二二 管理事权的演进管理事权的演进1986年前，城乡土地管理工作内容少，事年前，城乡土地管理工作内容少，事权单一权单一1986年后，城乡土地管理工作事权不断拓年后，城乡土地管理工作事权不断拓展展19861986年前，城乡土地管理工作内容少，事权单一年前，城乡土地管理工作内容少，事权单一n在农村土地管理方面在农村土地管理方面在城市土地管理方面解放初期，土地改革解放初期，土地改革58年实行人民公社化，年实行人民公社化，62年改为年改为“三级所有，队为基础三级所有，队为基础”78年后，实行联产承包责任制年后，实行联产承包责任制（1）城市土地管理机构不健全，职责不清、政出多门）城市土地管理机构不健全，职责不清、政出多门（2）以行政管理手段代替经济、法律、科技管理手段）以行政管理手段代替经济、法律、科技管理手段（3）在城市没有建立起完整的）在城市没有建立起完整的地籍档案地籍档案，土地权属不清，事，土地权属不清，事实上土地国有制在相当程度上被部门、单位所有制所代替实上土地国有制在相当程度上被部门、单位所有制所代替.86年以来城乡土地管理事权的不断拓展年以来城乡土地管理事权的不断拓展（1 1）8686年，发布通知，决定成立国家土地管理局加强统一年，发布通知，决定成立国家土地管理局加强统一管理管理（2 2）8888年，修宪、改法确立年，修宪、改法确立两原则两原则，一制度一制度 形成了中央、省、地形成了中央、省、地(市市)、县、县(市市)、乡、乡(镇镇)五级土地管五级土地管理体系，也形成了以理体系，也形成了以“城乡地政统一管理城乡地政统一管理”和和“条块结合、条块结合、以块为主以块为主”为特点的体制格局。为特点的体制格局。（3 3）9898年，修订了年，修订了土地管理法土地管理法，对若干重大问题修改，对若干重大问题修改和完善，确定基本国策，实行土地和完善，确定基本国策，实行土地用途管制用途管制制度制度86年以来城乡土地管理事权的不断拓展年以来城乡土地管理事权的不断拓展19981998年以后，随着我国社会主义市场经济体制改革的深入，年以后，随着我国社会主义市场经济体制改革的深入，土地作为要素进入市场，其经济效益日趋显现，分灶吃饭土地作为要素进入市场，其经济效益日趋显现，分灶吃饭的财政体制，使得地方成为相对独立的利益主体，加上农的财政体制，使得地方成为相对独立的利益主体，加上农业特别是种植业作为弱势产业，与其他产业在比较利益上业特别是种植业作为弱势产业，与其他产业在比较利益上的巨大差距，使得难以有效保护耕地和合理利用土地，由的巨大差距，使得难以有效保护耕地和合理利用土地，由土地引发的矛盾不断。土地引发的矛盾不断。20042004年，据有关部门统计，每年因土地问题而上访的案件年，据有关部门统计，每年因土地问题而上访的案件占总上访量的占总上访量的60%60%左右，形势不容乐观，土地管理体制左右，形势不容乐观，土地管理体制改革势在必行。改革势在必行。86年以来城乡土地管理事权的不断拓展年以来城乡土地管理事权的不断拓展（4）针对土地管理体制方面出现的问题，党和国家于）针对土地管理体制方面出现的问题，党和国家于2004年底确立实行省级以下土地垂直管理。年底确立实行省级以下土地垂直管理。改革后省级国土部门维持现状不变；改革后省级国土部门维持现状不变；市、县国土资源主管部门的领导班子由上一级国土部门任免；市、县国土资源主管部门的领导班子由上一级国土部门任免；设区的市（州），土地管理权上收，区一级国土资源局改为市国土主设区的市（州），土地管理权上收，区一级国土资源局改为市国土主管部门的派出机构。管部门的派出机构。乡乡(镇镇)国土资源管理所的机构编制上收到县国土资源管理所的机构编制上收到县(市、旗市、旗)人民政府管理；县人民政府管理；县(市、旗市、旗)可以根据实际情况和工作需要，按乡可以根据实际情况和工作需要，按乡(镇镇)或区域设置国土资源或区域设置国土资源管理所，为县管理所，为县(市、旗市、旗)国土资源主管部门的派出机构。国土资源主管部门的派出机构。但市、县国土主管部门仍为当地政府的工作部门，人员编制由地方政府管理，土地管理部门领导班子的任免还需要征求地方的意见86年以来城乡土地管理事权的不断拓展年以来城乡土地管理事权的不断拓展（5 5）20062006年年7 7月月,国务院办公厅发出国务院办公厅发出关于建立国关于建立国家土地督察制度有关问题的通知家土地督察制度有关问题的通知,在全国建立土在全国建立土地督察制度地督察制度,由国土资源部向地方派驻由国土资源部向地方派驻9 9个国家土个国家土地督察局。地督察局。中央政府希望能将土地管理置于自己的直接控制之下。中央政府希望能将土地管理置于自己的直接控制之下。比较分级管理比较分级管理,“,“垂直管理垂直管理”和和“土地督察土地督察”希冀依靠自我纠希冀依靠自我纠正机制对现有管理模式进行改进正机制对现有管理模式进行改进,但归根到底但归根到底,“,“垂直管理垂直管理”和和“土地督察土地督察”仍然属于仍然属于“政府自我控制模式政府自我控制模式”,即依即依靠内部监督来加强政府自我克制靠内部监督来加强政府自我克制,依然存在风险。依然存在风险。第三节第三节 土地管理体制变革背后的深层矛土地管理体制变革背后的深层矛盾盾 一、保护耕地与建设用地的矛盾一、保护耕地与建设用地的矛盾二、中央政府与地方政府的矛盾二、中央政府与地方政府的矛盾三、公共管理者与土地所有者之间的矛盾三、公共管理者与土地所有者之间的矛盾四、条条与块块之间的矛盾四、条条与块块之间的矛盾一、保护耕地与建设用地的矛盾一、保护耕地与建设用地的矛盾我国是一个人多地少的发展中的人口大国。一方面，我国人口基数我国是一个人多地少的发展中的人口大国。一方面，我国人口基数大，人均耕地少，可开发利用的宜农后备土地资源极其有限。大，人均耕地少，可开发利用的宜农后备土地资源极其有限。而人口增长速度虽已大幅度减缓，但是人口总量还在增长。在而人口增长速度虽已大幅度减缓，但是人口总量还在增长。在今后相当长的时期里，保护耕地、保障国家粮食安全必然成为今后相当长的时期里，保护耕地、保障国家粮食安全必然成为我国土地管理的一项重要任务。我国土地管理的一项重要任务。另一方面，我国又是一个发展中的国家，正处于工业化和城镇化快另一方面，我国又是一个发展中的国家，正处于工业化和城镇化快速发展时期。按照一般预测，如果速发展时期。按照一般预测，如果20202020年我国人口总量控制在年我国人口总量控制在1414亿左右，总体城镇化水平达到亿左右，总体城镇化水平达到5555左右，届时将有近亿人左右，届时将有近亿人口居住在城镇，在今后近年中我国城镇人口平均每年增加口居住在城镇，在今后近年中我国城镇人口平均每年增加10001000万人以上。虽然，通过撤县设市、撤乡建镇、撤村建居，万人以上。虽然，通过撤县设市、撤乡建镇、撤村建居，一部分农村人口会就地城镇化，但是，大部分农村人口还是要一部分农村人口会就地城镇化，但是，大部分农村人口还是要通过由农村向城镇的易地转移来进城。大量人口向城镇转移集通过由农村向城镇的易地转移来进城。大量人口向城镇转移集中，将直接带动城镇住宅用地和各类公共基础设施用地需求的中，将直接带动城镇住宅用地和各类公共基础设施用地需求的增加。增加。二、中央政府与地方政府的矛盾二、中央政府与地方政府的矛盾统筹协调保护耕地与建设用地之间的矛盾，需要积极发挥政府有形的统筹协调保护耕地与建设用地之间的矛盾，需要积极发挥政府有形的手的作用，而不能单纯依靠市场手段来调节。但是由于所处管理位手的作用，而不能单纯依靠市场手段来调节。但是由于所处管理位置上的差异等各种原因，中央政府和地方政府对此有着不同的态度。置上的差异等各种原因，中央政府和地方政府对此有着不同的态度。中央政府更多关注的是带有全局性、战略性的宏观目标，如耕地保中央政府更多关注的是带有全局性、战略性的宏观目标，如耕地保有量、国家粮食安全、农民利益保护和社会稳定等；有量、国家粮食安全、农民利益保护和社会稳定等；而地方政府则更看重本地区局部的、短期的发展目标，如工业发展、而地方政府则更看重本地区局部的、短期的发展目标，如工业发展、城镇建设、土地资产性收益等。地方政府为了追求本地区的率先发城镇建设、土地资产性收益等。地方政府为了追求本地区的率先发展和展和“以地生财以地生财”及其及其“政绩政绩”，以各种形式变相规避上级政府的，以各种形式变相规避上级政府的规划管制、计划控制和审批管理，违法违规批地，圈占并低价向市规划管制、计划控制和审批管理，违法违规批地，圈占并低价向市场供应土地，大量土地被乱占滥用和闲置浪费，造成土地市场秩序场供应土地，大量土地被乱占滥用和闲置浪费，造成土地市场秩序混乱。特别是，在征地中，以低价征收农民的土地，造成许多农民混乱。特别是，在征地中，以低价征收农民的土地，造成许多农民失地、失业、失去生活保障。失地、失业、失去生活保障。在处理保护耕地和建设用地的关系问题上，中央政府和地方政府的优在处理保护耕地和建设用地的关系问题上，中央政府和地方政府的优先目标不可能完全一致。先目标不可能完全一致。三、公共管理者与土地所有者之间的矛盾三、公共管理者与土地所有者之间的矛盾在现行土地制度下地方政府在承担土地资源公共管理职能的同时，也在现行土地制度下地方政府在承担土地资源公共管理职能的同时，也承担着城镇国有土地所有者的职能。我国城镇实行土地国有制，法承担着城镇国有土地所有者的职能。我国城镇实行土地国有制，法律虽然规定国务院是国有土地所有权的唯一主体，但是城镇国有土律虽然规定国务院是国有土地所有权的唯一主体，但是城镇国有土地的所有权职能由县（市）人民政府来实际行使，城镇国有土地出地的所有权职能由县（市）人民政府来实际行使，城镇国有土地出让的大部分收益要归入地方财政，中央政府只能是法律名义上的国让的大部分收益要归入地方财政，中央政府只能是法律名义上的国有土地所有者，而不可能成为经济上的国有土地所有者。有土地所有者，而不可能成为经济上的国有土地所有者。正是实际承担着国有土地所有者的职能，使地方政府拥有了正是实际承担着国有土地所有者的职能，使地方政府拥有了“以地生以地生财财”的权利。也就是说，地方政府作为公共管理者的同时，也是在的权利。也就是说，地方政府作为公共管理者的同时，也是在其所管理领域中逐利的其所管理领域中逐利的“局中人局中人”。地方政府在土地管理问题上，。地方政府在土地管理问题上，往往发生双重角色的混乱，甚至利用这种双重角色来往往发生双重角色的混乱，甚至利用这种双重角色来“谋利谋利”。很。很典型的就是地方政府以公共管理者的身份动用土地征收权低价征收典型的就是地方政府以公共管理者的身份动用土地征收权低价征收农民集体土地并将之变为国有土地，然后以国有土地所有权代理人农民集体土地并将之变为国有土地，然后以国有土地所有权代理人的身份予以出让，从中获取土地增值收益充实地方财政，或者在征的身份予以出让，从中获取土地增值收益充实地方财政，或者在征地后低价出让国有土地使用权以变相获取合法或非法的租金收入。地后低价出让国有土地使用权以变相获取合法或非法的租金收入。四、条条与块块之间的矛盾四、条条与块块之间的矛盾在实践中，地方政府承担的土地资源公共管理职能和国有土地资产在实践中，地方政府承担的土地资源公共管理职能和国有土地资产管理职能要由地方政府土地管理部门来具体执行，这就决定了管理职能要由地方政府土地管理部门来具体执行，这就决定了地方土地管理部门处于了地方政府和上级土地管理部门不同工地方土地管理部门处于了地方政府和上级土地管理部门不同工作目标的聚焦点上。作目标的聚焦点上。一方面，地方土地管理部门在业务上受上级土地管理部门的指导，一方面，地方土地管理部门在业务上受上级土地管理部门的指导，在分级土地利用总体规划控制下，按照上级核定的用地计划指在分级土地利用总体规划控制下，按照上级核定的用地计划指标，安排建设用地，保护开发补充耕地，执行土地资源利用公标，安排建设用地，保护开发补充耕地，执行土地资源利用公共管理职能；共管理职能；另一方面，地方土地管理部门还要按照地方政府的经济社会发展规另一方面，地方土地管理部门还要按照地方政府的经济社会发展规划和实际需要保障各类建设用地，按照地方政府的要求代行国划和实际需要保障各类建设用地，按照地方政府的要求代行国有土地资产管理职能。这就是说，保护耕地与建设用地之间的有土地资产管理职能。这就是说，保护耕地与建设用地之间的矛盾在实践中还具体表现在地方政府与土地管理部门之间的冲矛盾在实践中还具体表现在地方政府与土地管理部门之间的冲突上。突上。第三节第三节 中国现行土地管理体制中国现行土地管理体制 的建立与运行的建立与运行一一、土地统一管理体制的建立、土地统一管理体制的建立二、土地管理权力的划分二、土地管理权力的划分三、现行土地统一管理体制的运行及其成果三、现行土地统一管理体制的运行及其成果一一 现行土地管理体制的确立现行土地管理体制的确立1998年国务院机构改革中组建年国务院机构改革中组建国土资源部国土资源部1 机构设置上形成机构设置上形成集中统一集中统一的管理体制的管理体制2 事权和职能划分上确立了事权和职能划分上确立了双重领导体制双重领导体制？3 耕地保护问题作为耕地保护问题作为依法行政依法行政的重点的重点4 赋予了国土资源规划的赋予了国土资源规划的责权责权5 进一步加强了进一步加强了执法监督执法监督6 实行实行政企政企分开、分开、政事政事分开、分开、依法依法行政行政（一）国土资源部管理体制设置（一）国土资源部管理体制设置国土资源部国土资源部耕耕地地保保护护司司土地土地利用利用管理管理司司财财务务司司办办公公室室地地籍籍管管理理司司执执法法监监察察司司政政策策法法规规司司人人事事教教育育司司规规划划司司国际国际合作合作与科与科技司技司9个个土土地地督督察察局局全国土地管理机构网络示意图全国土地管理机构网络示意图国土资源部国土资源部(A)省级土地管理部门省级土地管理部门(B1)地地(市市)级土地管理部门级土地管理部门(C1)县级土地管理部门县级土地管理部门(D1)乡乡(镇镇)土地管理所土地管理所(E1)乡乡(镇镇)土地管理所土地管理所(E2)乡乡(镇镇)土地管理所土地管理所(En)县级土地管理部门县级土地管理部门(D2)县级土地管理部门县级土地管理部门(Dn)地地(市市)级土地管理部门级土地管理部门(C2)地地(市市)级土地管理部门级土地管理部门(Cn)省级土地管理部门省级土地管理部门(Bn)省级土地管理部门省级土地管理部门(B2)9个土地督察局个土地督察局二二 土地管理权力的划分土地管理权力的划分中央政府：依照法律制定土地管理办法；编制和执行全国土地中央政府：依照法律制定土地管理办法；编制和执行全国土地利用总体规划，审批下级政府的土地利用总体规划；农地转利用总体规划，审批下级政府的土地利用总体规划；农地转用和征地的审批权（对基本农田审批权中央专属）；耕地开用和征地的审批权（对基本农田审批权中央专属）；耕地开垦的监督权；土地供应总量的控制权；土地权属纠纷处理权；垦的监督权；土地供应总量的控制权；土地权属纠纷处理权；执法监督权、土地违法案件的查处权。执法监督权、土地违法案件的查处权。省级政府：依照法规制定土地管理规章；编制和执行省级土地省级政府：依照法规制定土地管理规章；编制和执行省级土地利用总体规划，审批下级政府的土地利用总体规划；农地转利用总体规划，审批下级政府的土地利用总体规划；农地转用和征地的审批权；耕地开垦的监督权；土地供应总量的控用和征地的审批权；耕地开垦的监督权；土地供应总量的控制权；土地权属纠纷处理权；执法监督权、土地违法案件的制权；土地权属纠纷处理权；执法监督权、土地违法案件的查处权。查处权。二二 土地管理权力的划分土地管理权力的划分市县政府：土地登记权；本级土地利用规划和计划的市县政府：土地登记权；本级土地利用规划和计划的编制和执行，地市级以上政府审批下级政府的土地编制和执行，地市级以上政府审批下级政府的土地利用总体规划；征地组织和实施权力；在已经批准利用总体规划；征地组织和实施权力；在已经批准的建设用地区域内具体项目用地的审批和供应权；的建设用地区域内具体项目用地的审批和供应权；土地供应大部分收益权；国有土地的收回权；土地土地供应大部分收益权；国有土地的收回权；土地权属纠纷处理权；土地违法案件的查处权等。权属纠纷处理权；土地违法案件的查处权等。乡镇政府：乡镇政府：本级土地利用规划和计划的编制和执行；本级土地利用规划和计划的编制和执行；宅基地用地的审批或审核权，乡村公共设施、公益宅基地用地的审批或审核权，乡村公共设施、公益事业用地的审核权；土地权属纠纷处理权等。事业用地的审核权；土地权属纠纷处理权等。三三 土地管理体制的运行及其成果土地管理体制的运行及其成果指令指令发发出出指挥中心指挥中心输入输入输出输出接受单位接受单位原始信息原始信息反馈机构反馈机构加工后信息加工后信息监督机构监督机构执行机构执行机构观察系统观察系统主要运行成果主要运行成果加强了土地管理特别是耕地保护工作，基本实现了加强了土地管理特别是耕地保护工作，基本实现了耕地总耕地总量动态平衡量动态平衡加强国土资源的加强国土资源的调查评价和科学规划调查评价和科学规划，为国民经济的持续，为国民经济的持续发展提供基础发展提供基础加强国土资源加强国土资源信息系统信息系统建设，实现信息服务社会化建设，实现信息服务社会化深化土地使用制度改革，加强深化土地使用制度改革，加强土地市场土地市场建设建设健全法制，健全法制，依法行政依法行政，实现土地管理秩序的基本好转，实现土地管理秩序的基本好转加强了土地加强了土地基础业务基础业务建设建设第三节第三节 中国国有资源统一管理中国国有资源统一管理 体制的建立与发展体制的建立与发展一、一、现行土地管理体制的缺陷表现现行土地管理体制的缺陷表现二、现行土地管理体制的缺陷分析二、现行土地管理体制的缺陷分析三、现行土地管理体制深化改革的方向和原则三、现行土地管理体制深化改革的方向和原则一、现行土地管理体制的缺陷表现一、现行土地管理体制的缺陷表现 当前我国的土地管理体制还难以保证实施符合中当前我国的土地管理体制还难以保证实施符合中国国情的国国情的土地供应政策土地供应政策从从横向关系横向关系看，在各级政府的各相关部门之间尚看，在各级政府的各相关部门之间尚未形成严格土地管理的合力，从而大大降低了土未形成严格土地管理的合力，从而大大降低了土地管理的权威性和有效性地管理的权威性和有效性从从纵向关系纵向关系看，难以形成统一的、有权威的土地看，难以形成统一的、有权威的土地管理的制度和政策的顺畅实施，也不会有严格公管理的制度和政策的顺畅实施，也不会有严格公正的土地违法事件的监督和检查正的土地违法事件的监督和检查对于在我国经济发展中长期形成的对于在我国经济发展中长期形成的粗放式增长方粗放式增长方式式，人们已经习以为常，司空见惯，人们已经习以为常，司空见惯吕祖善上书中央恳请“放权”土地管理权调整在即领导决策信息领导决策信息20082008年年0404期期 鉴于当前的土地管理体制存在的弊端,不久前,浙江省省长吕祖善致信中央和国土资源部,痛陈当前土地管理体制下地方政府的种种为难之处,恳请中央能够考虑适度放权,浙江愿意申请成为试点省份。据悉,中央和国土资源部均已原则同意这位经济大省省长的恳请。一位中央理论权威表示,科学发展观运行之初,曾经采取了以权力上收为主要调控手段的模式,用以完善包括城乡统筹在内的5 大统筹任务,但是,这一权力上收的模式只能在短期内取得效果。科学发展观不断充实的过程中,权力运行模式有序变革是题中应有之义。始于2004 年的本轮宏观调控,曾经做出上收土地管理权限的规定。在实施过程中,地方政府违法用地行为屡禁不止。土地管理权调整在即据中国新闻周刊援引中央党校副校长李君如透露,财政部等宏观调控部门的部长来党校给学员作报告时,“地方学员在下面使劲递条子,这几年中央与地方关系的紧张程度,估计为建国以来的最高峰”。毫无疑问,如果不做出变革,18 亿亩红线将很快失守。吕祖善此次上书之所以很快得到中央和国土部的“原则同意”,确实表明当前的形势紧迫。而问题的真正转机出现还有一个因素,那就是原国务院副秘书长徐绍史接任国土资源部部长以后,希望能开出药方,以求找到一个摆脱耕地危机的方案。据知情人士透露,目前正在修订的18 亿亩耕地“红线”国策,最大变化在于一条线变成了两条线。中央与地方审批权不再以数量等标准简单划分,而是以用途划分。除了在耕地、建设用地总量上进行调控,中央不再负责土地数量审批,省级政府的权责扩大。专家认为,“这将是一次对过去土地管理方面存在问题的全面修正,也必将对未来土地使用格局产生深远影响”。二、现行土地管理体制的缺陷分析二、现行土地管理体制的缺陷分析 症结就在于现行土地管理体制及其所内含的土地管理症结就在于现行土地管理体制及其所内含的土地管理权力分配和利益机制不够清晰、合理，且缺乏制度权力分配和利益机制不够清晰、合理，且缺乏制度性的分权保证。性的分权保证。1、中央与地方的土地管理权力关系模糊、中央与地方的土地管理权力关系模糊2、政策过程的非理性、政策过程的非理性3、土地管理权力缺乏制度化保证、土地管理权力缺乏制度化保证1、中央与地方的土地管理权力关系模糊、中央与地方的土地管理权力关系模糊 现行土地管理行政组织看似明确划分为自上而下的现行土地管理行政组织看似明确划分为自上而下的4 45 5个层个层级，各级都有自身的具体职能，但级，各级都有自身的具体职能，但各级政府的土地管理权力各级政府的土地管理权力特别是中央与地方之间的土地管理权力大都没有明确划分，特别是中央与地方之间的土地管理权力大都没有明确划分，如调查权、规划权、调控权、审批权、供应权、收益权、执如调查权、规划权、调控权、审批权、供应权、收益权、执法权等等，中央和地方都在行使法权等等，中央和地方都在行使，该集中的权力没有集中，该集中的权力没有集中，该分散的权力没有分散，其结果，必然出现中央集权过多与该分散的权力没有分散，其结果，必然出现中央集权过多与地方分权过度并存局面。地方分权过度并存局面。集权过多，难以保证决策的科学性，也难以调动地方的积极集权过多，难以保证决策的科学性，也难以调动地方的积极性，造成管理效率损失；分权过度，导致耕地保护等公共产性，造成管理效率损失；分权过度，导致耕地保护等公共产品提供困难和负外部效应难以避免，影响宏观平衡和整体效品提供困难和负外部效应难以避免，影响宏观平衡和整体效益。益。2 2、政策过程的非理性、政策过程的非理性中央与地方共享权力的实际运作方式，是中央制定政策、地方中央与地方共享权力的实际运作方式，是中央制定政策、地方执行政策，中央向地方提供执行政策，中央向地方提供“业务指导业务指导”。这一政策过程至。这一政策过程至少存在以下少存在以下4 4个缺陷：个缺陷：（1 1）中央制定政策时，由于缺乏充分的地方信息，往往影响）中央制定政策时，由于缺乏充分的地方信息，往往影响到决策的合理性、针对性和及时性，甚至不排除出现大的决到决策的合理性、针对性和及时性，甚至不排除出现大的决策失误。策失误。（2 2）地方执行政策时，出于谋求地方利益甚至官员自身利益）地方执行政策时，出于谋求地方利益甚至官员自身利益的考虑，往往选择性地执行，即对自身有利的就积极贯彻、的考虑，往往选择性地执行，即对自身有利的就积极贯彻、全力以赴，不利的就消极对待、阳奉阴违，出现所谓全力以赴，不利的就消极对待、阳奉阴违，出现所谓“有令有令不行，有禁不止不行，有禁不止”和和“上有政策，下有对策上有政策，下有对策”现象。现象。2 2、政策过程的非理性、政策过程的非理性（3 3）中央向地方提供的）中央向地方提供的“业务指导业务指导”约束性不够，地方土地约束性不够，地方土地管理行政组织从属于地方政府，当对地方党委、政府负责与管理行政组织从属于地方政府，当对地方党委、政府负责与受中央业务部门指导发生矛盾时，往往毫不犹豫地选择前者，受中央业务部门指导发生矛盾时，往往毫不犹豫地选择前者，使中央政策在执行中大打折扣。使中央政策在执行中大打折扣。（4 4）监督机制难以发挥作用，也缺乏适时的评估和反馈机制，）监督机制难以发挥作用，也缺乏适时的评估和反馈机制，难以及时发现和纠正政策执行中的偏差。如果说权力关系不难以及时发现和纠正政策执行中的偏差。如果说权力关系不明提供了权力滥用的潜在可能，那么共享权力的实际运作方明提供了权力滥用的潜在可能，那么共享权力的实际运作方式则直接造成了中央土地宏观调控能力的削弱和对地方土地式则直接造成了中央土地宏观调控能力的削弱和对地方土地管理权力监控的缺失。管理权力监控的缺失。3、土地管理权力缺乏制度化保证、土地管理权力缺乏制度化保证近年来中央政府频频出台改革举措，一方面着力强化中央的宏观调控职能，另近年来中央政府频频出台改革举措，一方面着力强化中央的宏观调控职能，另一方面着力加强省级人民政府对本辖区土地的统筹管理能力，但许多措施一方面着力加强省级人民政府对本辖区土地的统筹管理能力，但许多措施成效有限。究其原因，主要是有关改革措施缺乏制度化的有力保障。成效有限。究其原因，主要是有关改革措施缺乏制度化的有力保障。比如，中央借土地计划总量控制实施比如，中央借土地计划总量控制实施“严而又严严而又严”管理，有的地方则通过放任管理，有的地方则通过放任基层政府和企业违法用地基层政府和企业违法用地“化解化解”计划指标的紧张；又如，中央强化用地计划指标的紧张；又如，中央强化用地项目审批的土地规划管制，有的地方则采取调整规划方法使违规项目合规项目审批的土地规划管制，有的地方则采取调整规划方法使违规项目合规化，等等。化，等等。缺乏制度化的分权保证还直接造成土地管理政策制定和执行中出现众多缺乏制度化的分权保证还直接造成土地管理政策制定和执行中出现众多“讨价讨价还价还价”和和“互相攀比互相攀比”现象，其中最突出的是各类开发园区的随意设置和现象，其中最突出的是各类开发园区的随意设置和各种区域性特殊土地政策的纷纷出笼。其结果，不仅使中央的统一土地政各种区域性特殊土地政策的纷纷出笼。其结果，不仅使中央的统一土地政策遭到侵蚀和虚化，也加剧了地区间的不公平竞争，助长了土地领域的腐策遭到侵蚀和虚化，也加剧了地区间的不公平竞争，助长了土地领域的腐败行为。败行为。三、现行土地管理体制深化改革三、现行土地管理体制深化改革 的方向和原则的方向和原则从历史的和国际的经验来看，将资源管理从产业管理中独立出来，同类资源由部门分管走向集中管理，不同资源由分散管理走向统一管理；资源管理的目的由单纯的保障供给，重点转到充分利用与合理保护；资源管理的手段从单纯的行政手段，转到综合运用法律、经济、科技及必要的行政手段等，正在成为资源管理体制改革的基本方向。土地资源作为中国的短缺资源更应坚持这样的改革方向。三、现行土地管理体制深化改革三、现行土地管理体制深化改革 的方向和原则的方向和原则坚持从中国国情出发的原则坚持从中国国情出发的原则适应社会主义市场经济体制要求的原则适应社会主义市场经济体制要求的原则坚持依法治国、依法行政的原则坚持依法治国、依法行政的原则坚持政企严格分开的原则坚持政企严格分开的原则协调协调“条块关系条块关系”、保证政令畅通的原则、保证政令畅通的原则思考题 结合实际，谈谈你对我国土地管理体制结合实际，谈谈你对我国土地管理体制改革中存在的问题和发展趋势的看法。改革中存在的问题和发展趋势的看法。