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我国公共财政支出问题研究综述

　　自1999年正式将公共财政确定为我国财政体制改革的目标模式以来，财政支出作为国家资金的分配活动，在国家经济建设和社会管理方面发挥了十分重要作用，但财政支出结构存在许多不合理的地方，如何解决财政支出“缺位”、“越位”及“错位”现象，提高财政资金的使用效率是人们关注和研究的焦点，现在将相关研究观点综述如下。
　　一、我国公共财政支出的现状
　　骆勤认为，财政支出的数额和范围反映了政府介入经济生活和社会生活的规模和深度，也反映着公共财政在社会经济中的地位和作用对实现政府职能和国家宏观调控目标至关重要。纵观中国50多年发展历史，财政支出规模增长较快，一直处于上升态势。53年间财政支出增长324倍，年均增长率为13%.斯文认为，1979年以来财政进行了一系列放权让利的改革，激发了企业和地方政府的积极性，是中国经济增长的重要原因之一，但放权让利后的预算体制无法应对经济增长的局面，造成财政困境，财政赤字是制度变迁所付出的主要成本之一。1998年开始针对亚洲金融危机对我国经济影响的进一步加重、全国经济增速偏缓问题，国家通过加大财政投入、扩大内需，推动经济的进一步增长。1998—2002年无论是赤字的总额，还是赤字率和赤字依存度都达到了空前水平，仅这五年累积赤字亿元，占1978年以来累积赤字总额的68%，而这五年平均赤字率和赤字依存度也分别高达-%和-%.我国财政赤字的扩大是财政主动调控经济的需要，事实上也有力地拉动了经济增长，实践证明是完全正确的。改革开放后在我国财政分配中产生了称之为“财政之谜”的一种特殊矛盾现象，即一方面财政支出规模不断下降，许多本应由政府提供的公共商品与服务却因为财政无钱而缺位，另一方面却是企业负担重、老百姓要求减负的呼声很高。为此，廖家勤对我国财政之谜进行了破解，他认为从深层次分析，政府和市场职责应明确，市场满足社会成员的个人需要，政府财政满足社会成员的公共需要。但体制改革过程中，政府和市场职责并没有明确定位。一方面，政府将原来提供私人商品满足私人需要的职责交给了市场，另一方面，政府又没有将原来由企业和个人承担的公共商品和服务的职责承担起来，企业同时承担了本应由政府财政承担的公共商品和服务的职责即所谓企业办社会，这表明，企业把钱交给了政府而政府并没有相应地提供公共商品和服务满足于社会。
　　二、我国公共财政支出存在的问题
　　安体富、王海勇认为，财政对教育和公共卫生等方面不仅投入总量严重不足，而且财政投入责任主体不合理，存在财政支出责任的下移问题。我国现行的义务教育投资体制和公共卫生经费的投入体制是20世纪80年代以来建立起来的一种以分散管理为主的投资管理体制，主要经费来源由县乡地方政府负责筹集提供，基层地方政府是公共经费的支出主体，而中央和省级政府并没有承担主要职责。公共财政正是在义务教育、公共卫生、社会保障、“三农”问题等公共产品的供给上严重不足，在调节收入分配差距和促进充分就业等方面干预力度不够，由此带来一方面收入分配差距问题、就业问题和“三农”问题等，导致居民预期可支配收入降低；另一方面，教育、医疗、社会保障体制等的不完善，加大了制度转轨过程中居民支出预期的不确定性，导致消费倾向递减，二者的共同作用使居民的消费需求降低，导致我国目前经济出现“高投资、低消费”的状态。公共财政体制建设的滞后是导致我国目前消费与投资需求增长不协调的财政体制根源。财政部农业司《公共财政覆盖农村问题研究》课题组认为，公共财政资源配置带有特别明显的工业偏好和城市偏好，城市的公共产品和公共服务基本由公共财政供给，如公共基础设施和教育、医疗、社会保障等。农村的公共产品和公共服务，尽管各级财政都安排一定的支出，相比较而言，无论是总量水平还是相对水平都很低。同时，农村公共产品供给主体错位，财权和事权不对称。现行体制下，中央与地方虽然划分了财权，但事权仍模糊交叉，特别在农村公共产品和公共服务供给方面，本该由上级政府投资的公共产品，有的却通过转移事权交由下级政府提供，甚至村民自治委员会还承担了较多的政务，供给主体错位现象严重。农村税费改革以后，从制度上规范了农民税赋，刹住了面向农民的各种集资、摊派、收费行为，但目前中央财政和省一级财政的转移支付仅能保证基层政权的运转和农村教育的需要，农村公共基础设施建设和公共事业发展缺乏相应的资金来源。骆勤认为，应从中央与地方政府行政结构考察财政支出结构。中央与地方的财政支出比例及范围划分是与中央与地方政府的事权划分和财政职能划分相适应的，50年来，中央财政支出占财政支出的比重基本表现为下降趋势，“一五”时期由于高度集中的“统收统支”体制，中央财政支出所占比重高达73. 2%，处于历史最高点，1958-1987年30年间，中央财政支出与地方财政支出所占的份额均在50%左右，但从“七五”时期开始，中央财政支出所占比重呈快速下降趋势，1996年跌到历史最低谷，仅占27%.与从《世界银行发展报告》中随机抽取的各个收入水平的28个国家相比，多数国家的中央财政支出占GDP的比重在20%
　　30%之间，欧洲发达国家都在40%以上，而处于经济发展起飞阶段的中国，中央财政支出占GDP的比重显然太低，这与我国中央政府所承担的经济、社会、政治职能是不相适应的，也表明了中央政府宏观调控能力在下降。
　　三、优化公共财政支出结构的途径
　　安体富、王海勇认为，要优化财政支出结构，解决资金“错位”、“缺位”与“越位”现象，需从以下几方面着手：一是明确中央政府和省级政府在义务教育投资中的主体地位，提出我国应建立相对集中的义务教育投资管理体制的思路，即义务教育的投资应由中央或省政府与基层地方政府共同承担，对西部地区和贫困省份，中央财政要加大义务教育专项转移支付力度，以保证全国各地区义务教育水平的均等化。二是加大中央财政对公共卫生的支出力度。改变以基层地方政府为主安排公共卫生资源的制度设计，恢复公共卫生作为全国性公共产品的性质，加大中央和省级财政在公共卫生支出中承担的份额。
　　在支出结构上，一方面要加大预防保健支出的比重，增强卫生防疫系统处理重大疫情和突发事件的应变能力，另一方面要加大中央财政的转移支付力度，增加对贫困地区、少数民族地区、西部不发达地区等财政困难区域的转移支付，使全国居民都能享有基本医疗和保健服务。三是加大反哺农业的力度，着力解决“三农”问题。当前扩大消费需求的重点是扩大农民的消费需求，这就需要政府对农业和农民实行多予少取的政策，让公共财政的阳光普照“三农”，增加对农村义务教育、科学研究、公共卫生的投入力度；财政支持建立新型农村合作医疗制度，保障农民大病医疗统筹；以直补方式给粮食主产区农民增加收入；政府对政策性农业保险项目提高补贴，间接给予支持。李春根认为，财政支出规模管理体现的是一种科学管理观，它的科学性表现在注重规模控制、结构优化和效益提高的有机统一。要严格界定公共财政的支出范围，完善公共品的供给方式。对纯公共品的供给，政府应全额负担，主要有国防、外交、行政管理、公检法司、抚恤和社会福利救济等。对“混合性公共品”中的教育、社会保障、公共卫生、环境保护、广播电影电视等公共支出，实行最低保障原则，政府不必全额承担其资金的供给，对其具有社会效益的方面由政府负担。
　　对公共卫生、环境保护、广播电影电视支出使其市场化，政府只为其提供正常运作所需的最低水平的资金供给，大部分资金应由这些部门按提供服务的数量和质量，通过向用户收费来解决。对另一类具有“混合性公共品”性质的供水、供电、供暖、排污、机场、道路、桥梁等基础设施和基础产业及公益企业，其公共支出供给方式应实行以市场为主、政府资助为辅的原则。对完全由市场能解决的项目，财政将不再安排资金。这样既可缓解公共品的供求矛盾，也可减轻财政供给压力。樊继达认为，国外经验和国内实践表明，要实现公共财政体制良性循环，必须协调好中央集权与地方分权的关系，正确划分事权与财权，依法规范和科学核定收支基础。在划分中央与地方事权时，应遵循受益原则、行政管理原则、国家利益原则。受益原则就是谁受益、谁管理；谁制造危害、谁负责。行政管理原则就是对无法用受益范围划分的上下级政府共同承担的经济行政或者社会行政事务，按照行政管理的一定标准来划分。
　　国家利益原则是从国家的政治、经济、社会的高度出发，为维护国家的统一和主权，协调中央与地方及地方各级政府之间事权关系的准则。吕炜认为，转轨经济中的政府职能包括对冲突的控制、对发展战略的控制、对经济的保护、对变革路径的选择、对受损者的补贴、对宏观经济的稳定。总体上是在资源配置方式的替代过程中对制度设计、步骤、目标及由此对经济运行、社会稳定等方面的影响加以控制和管理。转轨本身是一个极为复杂的过程，财政活动的范围覆盖了上述所有的方面。评价政府行为和财政活动的标准并不是对某些西方规则的符合，而应以经济运行的效率为根本。田宇认为，实施财政改革与加强财政监督是依法理财不可分割的两个方面：财政改革是基础，财政监督是条件。深化财政管理改革，必须同步改革财政监督运行机制，建立涵盖所有财政资金的、全方位的监督体系和监督机制，把所有财政性资金都置于监督下规范地运行。公共财政制度本身所具有的公共性特征也决定了公共财政的任何行为必须合法、公正、公开和透明，坚持依法行政、依法理财。廖家勤认为，要按照党的十六大报告的要求完善预算决策和管理制度，强化财政收支的监督，确保政府实际支配的资源真正用于有效率地提供公共产品、满足社会公共需要。
　　根据我国现阶段经济发展水平决定的社会公共需要必要量，确定一个适度的财政支出规模，基本要求是
　　财政支出规模与经济发展水平相适应。经济发展水平是决定财政支出规模的基本因素，只有经济发展水平的提高才有财政支出规模的扩大。
　　政府履行其基本职能的财政资金需求得到保证。财政支出规模不能超越经济发展水平而扩大，但也不能不顾政府履行其基本职能的财政资金需求而缩小财政支出规模，过小不利于经济发展水平和社会公众福利水平的提高。
　　要与特定的国情相适应。国情影响着政府职能范围，进而影响财政支出规模，适度财政支出规模的界定应充分考虑本国特定国情。
　　陈成秀认为，深化公共财政支出改革，必须构建与公共财政模式相适应的政府预算制度。但改革的法制性、公开性程度不高，使改革无法按照完全的、真正意义上的、国际通行的政府预算制度去执行。政府预算必须有法可依，有法必依。