民国时期河北灾荒防治及成效述论.docx
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1、民国时期河北灾荒防治及成效述论摘 要:民国时期河北灾荒较前更为严重,无年不灾、多灾并发,危害面广是这一时期灾况的基本特征。在诸多自然灾害中,以水、旱、蝗三灾为主,其中,又以水灾危害最大。面对灾荒,各届政府都采取相应措施救灾,但由于重视程度不同,防治成效存在很大差异。另外,政局动荡、战乱不断、经济凋敝、民力衰竭等客观因素也严重制约了防治效果。关键词:灾荒 救灾措施 防治成效河北灾荒史的研究始于20世纪20年代,1927年12月科学杂志发表竺可桢的直隶地理的环境和水灾一文,开河北灾荒研究之先河。1934年,河北月刊第1卷第12期,第2卷第5、6、8、9、10期连载石玉璞、林荣的河北水利史概要,对河
2、北的河流、水利等状况作了概要性介绍。此后,虽有相关文章发表,但大多是从自然科学的角度出发进行的考察研究。进入80年代以后,随着社会史研究的兴起,灾荒史研究逐渐受到重视,并相继出版了一批综合性、专门性的论着。河北灾荒史研究也取得了一定成绩,研究内容涉及灾情概述、灾荒的成因、社会危害及防治等方面。其中,关于灾荒防治方面的论文有:池子华、李红英的晚清直隶灾荒及减灾措施的探讨,张水良的华北抗日根据地的生产救灾斗争,李金铮的晋察冀边区1939年的救灾渡荒工作,郭贵儒、陈东生的建国初期河北省救灾度荒工作述论等。本文拟对民国时期河北灾荒防治及成效进行一些分析,不妥之处,请方家指正。一、灾荒概述民国时期河北是
3、全国重灾省份之一。大灾相连、小灾不断,是这段时期灾况的真实写照。为了对38年间河北灾情有个直观认识,笔者通过对有关资料的整理、统计,列表民国时期河北历年受灾县数统计表灾别|水灾|旱灾|蝗灾|总灾年份|受灾县数|受灾县数|受灾县数|受灾县数1912|36州县|381913|15|151914|13|6|191915|5|9|141916|5|51917|105|1|1051918|5|2|71919|3|2|51920|103|4|1031921|10|1|1|121922|40余|3|441923|5|2|461924|74|2|741925|25|1|261926|27|1|301927|1
4、|81928|21|45|26|921929|83|30|90余|1171930|70余|6|38|961931|23|5|82|951932|45|23|731933|30|几遍全省|85|1934|43|40余|26|801935|62|34|801936|3|6|91937|11|111938|16|161939|104|1041940|2|21941|1942|4|5|91943|30余|67|671944|4|23|271945|3|71946|17|171947|56|601948|13|1949|44|60|资料来源:李文海等:近代中国灾荒纪年,湖南教育出版社1990年版;夏明方
5、:民国时期自然灾害与乡村社会,中华书局出版2000年版,第371页383页附录年间各省区历年受灾县数统计;申报;河北省地方志编纂委员会编:河北省志大事记,河北大学出版社1992年版;李文海等:近代中国灾荒纪年续编,湖南教育出版社1993年版;张长荣:河北的蝗虫,河北科学技术出版社1991年版;中国方志丛书华北地方中各地方县志;河北省地方志编纂委员会:河北市县概况,1987年版。说明:总灾:包括水、旱、蝗、风、雹、地震等各种自然灾害的受灾县数,一县一年遭受几种自然灾害的按一县次计算。通过此表,可以看出河北灾情的如下特点:无年不灾,多灾并发。38年中,除1941年没有灾情记载外,几乎无年不灾,且许
6、多年份多灾并发,有的是不同地区遭受不同的灾害,有的地区则是春季遭旱、蝗灾,夏季遭水灾。如1929年河北灾情几遍全省,水、旱、蝗灾多灾并发。6月,河北旱象已成,蝗蝻迭起,发生蝗虫者至90余县,持续时间长达4个月之久,旱蝗之后,继以大水,南部各县以旱蝗为重,东北各县以水灾为重,78月,河北数次暴雨,山洪暴发,各河均告泛滥,如永定河、大清河、滹沱河、南北运河、潴龙河、子牙河、滦河、减河、唐河、箭杆河及黄河等1 。1933年,河北水旱蝗等灾多灾并发,旱灾几遍全境,而尤以蝗灾水灾为最重。全省85县大蝗成灾,被害农作物面积达2452487亩,损失1249909银元。蝗灾之外,夏秋之季,大雨连绵,南运、北运
7、、永定、大清、滹沱、子牙、蓟运各河并各支流,决口多者达六、七十处,水灾达22县 。1935年,河北省诸灾并发,自春徂夏,旱魃肆虐,风暴为灾,入夏后,大部分地区均转旱为涝,黄河、永定河、北运河、滹沱河等相继溃决,全省被水旱风雹灾者共计80余县,灾民128万余人 。2、以水、旱、蝗三灾为主。38年间,共发生水灾年份33年次,旱灾18年次,蝗灾22年次。遭受水灾的县份累计达到913个,遭旱灾县份498个,蝗灾409个。这一结果表明,水灾的危害程度远远超过了旱灾和蝗灾,成为对河北危害最大的灾种。它打破了传统的“南涝北旱”的说法,成为民国时期河北农业灾害的一个特点。3、灾害发生的频率越来越高,波及范围越
8、来越广。民国时期虽然时间短暂,仅38年,但灾害的发展同以往相比,呈现出愈演愈烈的态势。民国38年间,河北共发生特大灾害年和大灾害年19个年份,平均每2年发生一次,其中特大灾害年13个年份,平均每3年发生一次,这与晚清直隶平均每年发生一次大灾害,每年发生一次特大自然灾害相比 ,灾害的发生频率显然越来越高。另外,遭灾范围之广亦是中国历史上少有的,38年间,河北共计约有1640多个县份遭受一种或几种自然灾害的侵袭,平均每年43个县份遭灾,也就是说,河北每年大约有三分之一的县份在遭受着各种自然灾害的侵袭,灾害的严重程度由此可见一斑。由灾荒引发的一系列社会问题是众所周知的:一是农村经济的遭劫造成社会总体
9、经济的下滑,国民经济深受影响。二是粮价的飞涨造成经济秩序的混乱。三是大量的灾民涌向城市,造成社会秩序的混乱,四是土匪的涌现严重危害着社会的安定。面对灾荒引发的一系列社会问题,任何政府都不可能视而不见,都会采取各种措施进行救济,但是由于各届政府的重视程度不同和受经济政治等客观条件限制,灾荒的救治效果往往会大相径庭。这从河北灾荒防治中可以窥见豹斑。二、灾荒的防治民国时期虽时间短暂,但政权更迭频繁,不同政权下的荒政有所不同。以下就北洋政府、南京国民政府的荒政分别加以论述。北洋政府时期的荒政所谓荒政,是指统治阶级为防止或挽救自然灾害和救助灾荒以稳定其政权而采取的政策、办法等措施。北洋政府统治早期,对荒
10、政并不重视,而是把主要精力、财力放在争权夺利、巩固自身统治上。但频繁的灾荒降临,尤其是1920年华北五省大旱灾以后,大批灾民涌向城市或其他非灾区,不仅给社会造成极度混乱,而且对中央政府形成巨大压力。北洋政府迫于形势,相继设置了一些机构,并采取相应措施减灾、救灾。1机构的设置 主要是防灾和救灾机构的设置。北洋政府设置的防灾机构是全国防灾委员会。1921年5月13日制定全国防灾委员会章程,规定此机构附设于内务部,以讨论受灾原因,筹设防灾方法,消弥各省区灾歉之发生为宗旨 。主要的救灾机构是筹议赈灾临时委员会和内务部下附设的赈务处。筹议赈灾临时委员会成立于1920年,1920年9月14日,国务院公布筹
11、议赈灾临时委员会章程规定由内务、财政、农商、交通四部合组该决策机关,以专司筹议临时救灾及善后各事宜。1921年10月29日,为统一赈务行政起见,北洋政府又以教令形式颁布赈务处暂行条例,规定由赈务处综理各灾区赈济及善后事宜。至此,北洋政权下的防灾、救灾机构形式上已经具备。2政策、措施的制定 首先是救灾经费的筹集问题。财政为办事之母,为筹措经费以保证政策的贯彻执行,1920年9月,北洋政府规定:赈款除由中央拨款外,还由各省、县筹集及有关方面募捐,募捐事宜由各省军民长官及现职官吏、省议会议员、各县地方绅商及各省地方同乡官商、慈善团体等分别负责,并将所募款项,汇交各该处银行、商号存放,同时规定,募集除
12、现钱外,粮食、衣件亦分别收集 。另外,北洋政府还采用发行公债的办法来筹款。1920年11月,政府颁布赈灾公债条例,决定发行公债400万元,年利率7厘,每年上半年5月31日和下半年11月30日各付息一次 。由此可见,北洋政府的筹款方式是多样化的。为保证赈款的有效利用,1920年9月29日,内部拟订办赈惩奖暂行条例,其中规定:经办人员,如侵蚀赈款,情弊讯实,即处死刑或无期徒刑,情节最轻者亦须处一等有期徒刑,不在减轻 。10月11日,赈灾条例公布,加侵赈款五百元以上者处死刑一条 。北洋政府时期的荒政主要以治标为主,治标的主要方式为急赈、工赈、平粜、蠲缓、借贷等传统方式。第一急赈: 1917年直隶水灾
13、,天津督军曹锟预备大锅三十口,每日蒸作馒首,警察处长亦预备大锅八口,合计每日蒸馒首二万斤,散给被水灾民10 。1920年华北五省旱灾后,北京政府命内务、财政两部会同各该省长迅筹款项,赶办急赈,8月26日,保定、大名、津海道所属各县亢旱成灾,灾情为40年来所未见,北京政府令拨款银20000元救济11 。10月7日,又饬财政部迅筹40万,办京畿灾民粥厂,栖流所及棉衣12 。1922年7月,徐水大雨,田禾淹没无算,县府呈请急赈,准提拨县仓谷款3000元,旋奉发帑150元,散放急赈13 。第二工赈:1918年春,省属捐款若干,以工代赈,将刘公堤全行修复完好14 。1921年2月26日,北京政府交通部在
14、石家庄设沧石工程处,以工代赈,招募灾民开工筑路15 。第三平粜:1920年旱灾,曹锟在天津省署邀请顺直省议会议长等讨论赈济灾民事宜,会议议决:创办直隶义赈会,以便统筹全省救济事宜,除募款放赈外,并设一直隶平粜总局。曹特筹款二百万元,以百万举办急赈,以百万办理平粜,平粜专令各县士绅出头接洽,一防胥吏舞弊,一防奸商居奇16 。第四蠲缓:1917年京直淫雨为灾,为救济灾民,政府蠲缓租税、发帑、抚恤等17 。1920年威县大旱,“威属灾情十分者蠲免十分之七,九分者蠲免十分之六,七分者蠲免十分之二,其蠲剩银两照例缓至民国十年秋后启征,分作三年或两年,带征应征九年差徭比照田赋蠲缓数目,亦分别蠲缓18 。”
15、 1924年柏乡县大水成灾,政府发款赈济,并查被灾村庄,分别减免地丁银19 。第五借贷:善后救济工作至关重要,为了使灾民在灾后能及时恢复生产,省长曹锐又拟在粜赈外,设一因利局,贷借债款与灾民,充耕种费,以济粜赈之穷。具体办法系由直隶省银行发行二百万银元之铜券,分令各县设立分局,由各县知事监督办理20 。总之,北洋政府的救灾工作从灾时急赈到灾后帮助灾民恢复重建,从机构、制度上虽渐趋完备,但在执行过程中,由于中央政府重视不够,地方官吏乘灾舞弊,再加上财政困难、战争频起,很多政策措施难以实行。南京国民政府时期的荒政南京国民政府时期的荒政同北洋政府时期相比,无论在重视程度、防灾救灾措施以及救灾款的筹集
16、等方面都有很大的进步和提高。南京政府的主要救灾机构是1929年初成立的赈灾委员会,它直接隶属于行政院,主要办理各灾区赈灾事宜。1930年1月,改为赈务委员会,各被灾省份成立相应组织赈务处,由省政府、省党部和民众团体共同组成。此外,针对某些遭灾省份的具体情况,还相应建立一些地方性、临时性的救灾机构,以具体负责该区的救灾工作。南京政府在荒政上的重大成就主要体现在它积极的防灾举措上,具体体现在:(1) 注意防灾工程建设,主要指水文站的设置。1935年,华北水利委员会以各河汛期将至,为防危险,特沿各河岸设水文站。设站地点,在宛平县设站芦沟桥,防汛永定河;在永清县设站双营镇,防汛永定河;在通县设站县城内
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