我国财政职能的体制实现能力评价与优化.docx
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1、我国财政职能的体制实现能力评价与优化一、当前制约我国财政职能实现的主要体制性矛盾分税制改革以来,我们对财政管理的关注程度是比较高的,尤其是1998年提出公共财政改革目标后,相继实施的收支两条线改革、部门预算改革、国库集中支付制度改革、政府采购制度改革以及“金财”工程等,都把着眼点放在建立一套与市场经济相适应的、与政府管理相适应的财政管理制度,以提高财政管理的有效性,使财政职能、财政体制的目标能够更好地实现。但是随着时间的推移,财政体制中的问题也日渐暴露,财政体制对财政职能的实现能力已日显乏力,突出表现在体制总体的承载力不足和体制内部的协调性不足方面。(一)体制总体的承载力不足。1994年的分税
2、制是在财政收支矛盾激化、中央财政宏观调控能力不足的背景下的调整,对体制变化的深刻性认识不足,在体制设计上主要着眼于收入的提高。体制运行时间一长,内部的摩擦、耗损必然增加。同时由于我国处于转轨的战略攻坚期,经济、政府体制的修补改革任务更加繁杂,进一步加重了财政体制的外部压力,使体制总体承载力不足的矛盾日益尖锐起来。“两个比重”方面,主要是全国财政收入占GDP的比重仍然很低,中央财政收入占全国财政收入的比重虽然已比较高,但灵活性很小,调控余地不大。财政在支撑GDP稳定增长以及这种增长所需要的经济社会协调方面,仍然吃力,特别是随着市场化进程的加速,很多公共产品和服务明确要由政府来提供,并且要由过去计
3、划体制下的低水平、局部性保障转变为高标准、全面性保障,按照各种增长指标挂钩一测算,财政就显得捉襟见肘。2.体制转换过程中一些契约性的改革导致解除旧契约的成本负担和转嫁迅速增长,政府或有、隐性债务增加。随着价格改革、企业经营机制改革的渐次推进,福利性公共品提供的价格逐步提高,成本逐渐外部化,这一部分福利性公共契约的解除成了越来越大的一个包袱。相对于改革前期的价格补贴等支出而言,国家公务员和企事业单位职工的公共医疗费、公共养老金、公共住宅和公共失业保险方面的负担、城乡居民家庭子女受教育的公共补助等方面的成本支付在金额和影响上都要大得多。这些问题在近几年受到政府的重点关注,诸多领域都有应对措施出台。
4、但与仍然存在的问题相比,解决的力度是有限的。3.经济发展过程中的不平衡加剧,收入分配的公平性、资源利用的科学性等问题变得十分突出,既需要财政对既存的不合理、不科学进行弥补、矫正,同时也需要财政对今后的公平性、科学性等在体制上进行相应的安排。广泛存在于城乡之间以及城市内部、农村内部的分配不平等问题,普遍存在于生产经营过程中的产出效益不高、资源消耗过大的问题,是直接影响到2020年全面小康社会实现的两个最大问题,也是构建和谐社会的最大障碍。解决这些问题的重要手段是加强政府的驾驭能力,其中财政体制的保障能力又是重中之重。4.体制配套性不够,影响了效果的最大化。尤其在财政调控政策的实施过程中,由于市场
5、机制的不完善、财政职能的不完善,政策在启动、传导过程中存在不畅,政策效能损失较大。我国财政体制改革虽然总体上是成功的,但也有不完善之处,突出表现在省以下财政体制不规范,财权、事权关系不明确。这些都会导致财政政策传递过程中的效能损失。比如积极财政政策的投资拉动作用,由于政府投融资体制制约,强化了政府整体投资的倾向,既增大了财政的压力,强化了部门利益,影响了市场行为,也增加了政策退出的难度。(二)体制内部的协调性不足。从我国财政的横向失衡看,发展差距、资源交换中的不平等导致地区间财力差距拉大,由于缺乏补偿、反哺机制,中央财政的平衡难度加大。这种情况随着对公共财政的强调、对均等化的强调,呈现不断增加
6、的趋势。从1995-2003年我国各省、自治区、直辖市财政收入统计分布情况可以看出(见表1),我国财政收入完成预算最高地区一直为广东,1996年是最低地区西藏的倍,近年来该比值有所下降(2003年为倍),但仍在150倍以上。从反映总体差异的变异系数可以看出我国各省财政收入的差异程度较大,并呈逐年上升趋势。2001年变异系数高达,表明我国各省、自治区、直辖市财政收入存在严重的横向失衡问题。从渐进过程来看,我国发展次序上的区域性效应明显,如改革之初,中央采取了优先发展东部沿海的战略,使整个东部经济整体上大幅提高,因此分析较长时期东、中西部的财政失衡情况,有利于研究财政体制的横向失衡。改革开放后,东
7、部、中部和西部的财政资源差距在不断拉大,东部地区财政收入占全国财政收入的比重由1992年的%上升到2003年的%,提高了近11个百分点,但同时西部地区财政收入占全国财政收入的比重由1992年的%下降到2003年的%。在11年的时间内,东部与西部财政收入在全国财政收入中的比重差距由3:1扩大到5:1。从我国财政纵向失衡角度看,分税制客观形成的财权逐级上移,事权有所下移的结果,导致政府间财政关系中财权与事权的不匹配,转移支付成为中央安排财力的主要内容,也成为中西部地区、基层财政运转的主要来源。目前修正财政纵向失衡的主要手段是转移支付制度,中央财政将大量的增收通过转移支付用到了各种“硬缺口”方面,虽
8、然在名义上增收很大,但整体平衡能力不但没有提高,甚至可能会下降。财政体制在横向和纵向上的不畅,使政策在传导过程中常常面临较大的财权与事权的冲突,矛盾也在政府间和区域间传递,并最终倒逼回中央财政。一些旨在扩大内需、维护社会稳定的政策因财政体制的不完善而在自上而下的执行中遇到困难。发达地区的“去中央化”问题和落后地区的中央直管到县的问题成为体现矛盾的两极表现,都不是好现象。针对体制出现的承载力不足、协调性不足问题,这些年我们采取了很多措施进行补救,以求降低体制运行的矛盾、释放内部的压力。这些做法在地方主要是强化了省级财政的调控能力,以期在一个较大的范围内灵活调动财力;在中央主要表现为转移支付的大量
9、增加,尤其是各种针对某一突出问题或为了保证某一政策实施的专项转移支付,这些专项由于要连续安排,往往很快就变成财力性转移,在事实上成为地方经常性财力中的一块而固化下来。这种情况表明体制内的财权、事权关系矛盾已日益深刻,中央财政财权很大,但调控的余地和灵活性并不大,其中相当一部分是指定用途、必须给地方的。每年新增的收入中大部分都是死的、不能动的。在某种意义上,我们可以说财政是通过各种应急性安排来保证体制的运转,体制对财政职能变动的反应也只能是应急性的、平衡性的,无法做出长远、系统的考虑。二、进一步深化财政体制改革的几个关键点总体上看,为进一步满足财政职能的要求,财政体制最终需要考虑进行一些较大的调
10、整。首先有几个关键性问题需要深入探讨。(一)“两个比重”是否需要和如何进一步提高?如何实现财政收入占GDP比重的持续、稳定增长,实现财政环境进一步宽松,提高财政体制的整体承载力。从表2可以看出我国财政收入的GDP弹性并不小,近几年都远大于1,财政收入的增长速度远高于GDP的增长速度,只是由于以前的基础水平过低,比重提高需要一个较长的过程。未来财政收入比重的继续提高涉及资源配置的取向问题,增加财政收入的措施并不少,但增加税负或新开税种等在实施中的经济效果也很重要。本文认为,在“市场财政政府”的框架下,以科学的发展观来加强经济建设,做大经济“蛋糕”,通过财源的质量采提高财力的规模与质量才是根本之计
11、。这就要求我们运用财税政策、经济杠杆等手段来调控经济,培育和发展市场主体,同时加强政府的公共管理和服务的职能,为企业的自我发展、自我创新创造更加公平、开放、宽松的财税环境。2.如何在中央财政收入占全国财政收入比重稳定或有一定上升的同时,提高中央财政在财力安排上的灵活性。中央财政的调控能力是实现公共服务均等化、公平化的重要保证。科学划分中央与地方政府之间的事权,以确定各级财政的支出范围,是完善分税制财政管理体制和政府间转移支付制度的基础。中央与地方之间的事权划分应遵循以下原则:首先是市场基础原则。即首先要以界定市场经济条件下政府的职能为基础,改变目前政府存在的“越位”和“缺位”现象,并相应扩大财
12、政供应的范围。其次是范围原则,即按政府管辖的范围采确定事权的归属,属于全国(全社会)范围共同事物的事权,由中央政府承担;属于地方(局部)范围的事务由地方政府承担。第三是效率原则,即由地方政府处理行政效率更高的事务归地方;由中央政府处理行政效率更高的归中央。(二)财政级次是否需要逐步缩减?逐步缩减财政级次既是近年讨论的一个热点,也是实践中的一种结果。分税制后中央与省级财政的关系得到理顺,但并没有为基层政府建立起独立的地方税体系,地方各级政府基本没有构成自己财力基础的特色税种,而是共享相同的既有税源。大部分省市在一定程度上效仿了中央对省的体制,在支出格局基本不变的情况下,向上集中了部分财力以供调剂
13、,从而产生了省以下体制的矛盾和省以下各级政府的财政、事权关系不对称的问题,市级、乡级财政自然弱化。随着基层财政困难的加大,区域平衡难度的加大,各地又会进一步强化省级财政平衡能力以缓解矛盾。从长期看,中央、省、县(市)的基本财政级次框架是一个趋势。但是在这一过程中有两点需要考虑:一是省级财政应该具备多大的财权和调控自主权,承担多大的事权,这些财权、事权如何与未来的相关改革,如地方发债权、税收开征权、公共事业发展责任等对接。二是现在由中央财政承担的细化到县的一些财力安排是否需要调整,即中央与省级财政关系是否要有所变动。(三)如何考虑各类主要公共事业发展事权的细化、分担以及与财权的匹配?从财政的角度
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