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我国中等职业教育财政和财政制度现状及面临的问题

　　摘要：中等职业教育是国家教育事业的重要组成部分，在社会经济发展中有着不可替代的作用。本文论述了我国中等职业教育财政制度的现状，提出了我国中等职业教育财政制度所面临的问题。
　　关键词：中等职业教育；教育财政制度；现状；问题
　　我国中等职业教育财政和财政制度的现状
　　我国中等职业教育财政的现状
　　1.职业教育经费短缺。
　　目前，我国的职业教育一直低靡不振，办学条件差、生源萎缩、巩固率下降、骨干教师奇缺，这些现象归根结底是因为职业教育办学经费紧张所至，职业教育经费不足是制约职业教育发展的一大主要因素。据统计，职业教育生均教育成本约是普通高中的3倍。然而，政府对于职业教育的财政拨款无论是从总量上还是生均教育经费数量上都低于普通高中。表1显示，2003年我国京、津、沪三地区的职业教育生均预算内拨款均低于普通高中，而生均学费却大大高于普通高中。职业教育经费的相对短缺已成为阻碍职业教育发展的“绊脚石”。

　　2.职业教育经费资源配置的不合理。[1]
　　财政教育拨付低于财政收入增长。根据《中国统计摘要2001》和《中国教育统计年鉴》1997年至2000年的数据，1996至1999年，国家财政性教育经费支出占国民生产总值比例分别为%、%、%、%，一直处于%与3%之间。其中河北、辽宁、吉林等城市长期占2%以下，全国有2/3的省、市、自治区没有做到各级教育生均预算内事业费、生均公用经费支出逐年增长。职业教育财政拨款增长同样低于财政收入增长。
　　职教经费在教育拨款中比例偏小。根据2004年中国教育经费统计年鉴数据，2003年，全国财政预算内教育拨款亿元，其中职业教育仅占%。
　　职教经费支出在各类教育支出中比例偏低。根据上述统计年鉴，2003年，全国教育经费总支出亿元，各类教育支出比例：普通高等教育占%；义务教育占%，职业教育仅占%。
　　职教生均事业费低于普通高中。1999年，职业中学生均预算内教育事业费为元，普通高中生均预算内教育事业费支出为元,职业中学比普通高中生均事业费低出元。随着我国政府对职业教育越来越重视,对职业教育的投入也有所增加。《2004年中国教育经费统计年鉴》显示，2003年，职业教育生均预算内教育事业费为元，普通高中生均预算内教育事业费支出为元。虽然职业中学生均预算内教育事业费高出普通高中近80元，但职业中学生均教育成本却约是普通高中生均教育成本的3倍。职业教育成本个人分担的比例远远高于普通高中，显然多出的数额满足不了职教经费实际的相对短缺。
　　3.职业教育经费的长效保障机制尚未建立。
　　一直以来，在国家政策层面上对技术应用型人才的重视还不够，是造成现在技术人才紧缺局面的一个重要原因。而舆论误导更使政策偏离了重视技术人才的轨道，很多时候是百姓的认识和舆论左右了政府政策的制定。
　　4.职业教育经费得不到有效的使用和管理。
　　由于缺乏宏观上的有机协调，职业教育的宏观管理与指导未能形成合力，政出多门、缺少监督的现象十分普遍。职业教育经费在短缺的情况下，经常得不到有效的利用，甚至被挪为他用，直接影响了职业教育资源的整合以及整体优势的发挥。
　　我国中等职业教育财政制度的变迁和现状
　　下面从多渠道筹资、拨款模式、学费和学生资助四方面对我国职业教育财政制度的历史变迁和现状概述
　　多渠道筹资方面。1986年6月23日颁布的《关于职业中学经费问题的补充规定》：职业中学经费渠道问题仍执行原规定；多渠道筹措经费问题除有关文件规定的渠道解决外，可在自愿基础上，鼓励社会力量、单位、集体和个人捐资助学，实行委托培养或向用人单位酌收一定数量的培养费的办法以扶持职业中学的发展；合理使用中央和地方财政拨给的职教补助金；职业中学要大力提倡勤工助学、半工半读。
　　1991年10月17日颁布的《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》中相关内容为：在国家政策规定的范围内，各地各部门应采取多种措施，扩大职业技术教育的经费来源。
　　1995年5月17日颁布的《国家教委关于普通中等专业教育改革和发展的意见》中有：中等专业学校要改变单纯依靠国家财政拨款办学的状况，在坚持国家财政拨款为主渠道的同时，实行多渠道筹措办学经费，中专要大力兴办校办产业，产教结合，促进学校自我发展；各省、自治区、直辖市、有关部委应积极筹措专项经费，促进中等教育事业的发展，并通过收取学费、培养费、培训费，发展校办产业的收益和接受社会赞助等多种渠道筹措资金。
　　1996年5月15日颁布的《中华人民共和国职业教育法》：国家鼓励通过多种渠道依法筹集发展职业教育的资金。省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校学生人数平均经费标准；国务院有关部门应当会同国务院财政部门制定本部门职业学校学生人数平均经费标准；国家鼓励金融机构运用信贷手段，扶持发展职业教育。国家鼓励企业、事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人对职业教育捐资助学，鼓励境外的组织和个人对职业教育提供资助和捐赠。提供的资助和捐赠，必须用于职业教育。
　　2002年8月24日颁布的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》中有“可以利用金融、税收以及社会捐助等手段支持职业教育的发展”。
　　2004年9月14日颁布的《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》，相关内容为：逐步建立政府、受教育者、用人单位和社会共同分担、多种所有制并存和多渠道增加职业教育经费投入新机制；要积极探索吸收国(境)外资金和民间资本发展职业教育和培训的途径和机制。
　　综上所述，职业教育经费的多方面来源渠道主要包括国家财政拨款，校办企业和社会服务收入，各种社会力量和个人的捐资，利用金融、税收等手段获得的经费收入，对受教育者收取的学费、培训费以及国外资金和民间资本等。

　　从表2可以看出，2003年我国中等职业学校的经费总计不足普通高中的十分之一，且事业收入所占比重的差异相当大，中等职业学校的事业收入占总计34%，而普通高中的事业收入仅占总计的%左右。另外，国家财政性教育经费虽然都是经费来源的主体，但是两者之间的数额还是存在相当大的差异。这种差异与职业教育的高成本也是不相匹配的。
　　国家财政性教育经费中的校办企业、勤工俭学以及社会服务收入用于教育的经费，占我国职业教育总经费的比重2000年为%，2001年为%,2002年为%,2003年为%,基本保持稳定。但是校办产业的发展与学校自身的科技水平、所处的地区与机遇、经营管理水平有很大关系，因而发展是不平衡的。这部分教育经费在某些地区的职业学校微乎其微。
　　教育经费中的学费收入通常是在像职业教育这样的非义务教育阶段筹措的。学杂费收入占职业教育总经费的比重2000年为%，2001年为%，2002年为%，2003年为%，这些数据显示，学费收入是我国职业教育的一项重要经费来源。
　　社会捐集资办学经费占我国职业教育总经费的比重2000年为%，2001年为%，2002年为%，2003年为%。这部分经费所占比重在逐年递减。有研究表明，人均国民生产总值每增加1%，人均捐集资相应增加%。这部分经费虽然不是学校经费的稳定来源，可是某些学校一旦得到,就能够成为基本建设或某专项费用的重要补充。但是，从长远来看，捐集资毕竟不是教育经费来源的稳定渠道，因此，不可过分依赖。
　　综上所述，职业教育多渠道筹资的各渠道之间的经费比例应当根据各职业院校的自身特点适当调整，加大国家拨款投入是必要的，毕竟自己的筹资力量是薄弱的。
　　拨款模式方面：1952年7月12日教育部颁布的《中等技术学校暂行实施办法》规定，中等技术学校的经费，按财政制度由各主管业务部门分别编入各该部门的预算内开支报销；私立中等技术学校中办学成绩好而经费确实有困难者，各级人民政府及其所属业务主管部门应予以适当的补助，此项补助费应按财政制度一并编入预算内。
　　1963年9月20日,《教育部、劳动部、财政部关于职业学校经费、编制的暂行规定》颁布，该文件规定了中央和地方部门举办的职业学校所需经费，和中等技术学校一样，列入各部门的教育事业费预算。1980年10月17日，国务院转批教育部、国家劳动总局《关于中等教育结构改革的报告》，该报告规定:职业教育应有专项经费开支。
　　1986年6月23日颁布的《关于职业中学经费问题的补充规定》：职业教育经费应列入地方教育事业费预算和各级人民政府的地方支出指标中。
　　1991年10月17日颁布的《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》：各级各类职业技术学校的业务主管部门要根据财力可能和事业发展的需要，商定同级财政部门制定本地区、本部门职业技术学校的生均经费标准。
　　1992年7月14日颁布的《劳动部、财政部关于调整技工学校经费标准的通知》：技工学校生均经费标准由各省、自治区、直辖市劳动部门和财政部门，根据目前技工学校的实际需要和国家财力可能负责制定，在本省范围内统一执行。
　　2002年8月24日颁布的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》：省级人民政府要制定本地区职业学校生均经费标准，并依法督促各类职业学校举办者足额拨付职业教育经费。县级以上地方各级人民政府和国务院有关部门，用于举办职业学校和职业培训机构的财政性经费应当逐步增长，确保公办职业学校教师工资按时足额发放，并监督民办职业教育机构按时足额发放教师工资。城市教育费附加安排用于职业教育的比例不低于15%，已经普及九年义务教育的地区不低于20%，主要用于职业学校实验实习设备的更新和办学条件的改善。中央财政增加职业教育专项经费，重点用于补助农村和中西部地区加强职业教育师资培训、课程教材开发和多媒体教育资源建设以及骨干和示范职业学校建设。地方人民政府也要增加职业教育专项经费。
　　2004年8月19日颁布的《教育部等七部委关于进一步加强职业教育工作的若干意见》：从2004年开始，中央财政设立专项资金，对符合条件的各级各类职业院校实训基地进行扶持。省级人民政府要制定本地区职业学校生均经费标准，并依法督促各类职业学校举办者足额拨付职业教育经费。
　　2005年10月28日颁布的《国务院关于大力发展职业教育的决定》：各级财政安排的职业教育专项经费，重点支持技能型紧缺人才专业建设，职业教育师资培养培训，农业和地矿等艰苦行业、中西部农村地区和少数民族地区的职业教育及成人教育发展。从2006年起，城市教育费附加安排用于职业教育的比例，一般地区不低于20%，已经普及九年义务教育的地区不低于30%。
　　综上所述，我国职业教育经费的拨款模式主要为：综合定额标准。确定额度的标准是将包括职工工资、补助工资、学生奖学金、公务费、修缮费、其他费用等加总再分摊在每一个学生头上，形成的综合生均经费；专项补助。包括对符合条件的各级各类职业院校实训基地的扶持，对技能型紧缺人才专业的建设，对农业和地矿等艰苦行业、中西部农村地区和少数民族地区的职业教育发展的推动等；国家根据每年的财力安排一定数量的一次性补助。
　　我国职业教育现行教育经费拨款制度是一种高度集权的管理体制。它虽在一定程度上充分调动了国家现有财力，避免了有限资金的分散和浪费，但仍带有这种管理模式不可克服的弊端。在这种体制下，教育事业发展计划由教育部门做出，教育经费分配权分别由财政和计划部门掌握，财权、事权的分离，造成教育事业发展和经费供给相脱节。
　　职业教育经费由地方政府负担，虽可以保证经费来源，但由于地区经济发展水平和财政收入、支出水平与结构不同，势必造成职业教育经费在地区之间的较大差别。因此，教育经费来源和比例需用法律予以保证。
　　另外，职业教育经费核拨中综合定额加专项补助方法是一种相对科学的管理方法，这种补助的性质是纯粹调剂性的、机动的。但定额的测算仍需不断完善，并须逐步引进自我约束的机制。
　　学费收取方面：1991年7月20日，国家教委、物价局、财政部、劳动部发布《中等职业技术学校收取学费的暂行规定》，该文件规定中等职业教育属非义务教育，自1991学年起，对中等专业学校、技工学校和职业高中新入学的学生适当收取学费，收取的学费由学校财务部门统一管理，全部用于补充学校办学经费不足，不得挤占和挪作他用；学校主管部门不能因收取学费而减少拨付学校的经费；各地教育、物价、财政、审计、劳动等部门应对学费收入加强监督与审计。
　　综上所述，我国职业教育学费的收取依据主要为：根据职业教育的产品属性将其界定为非义务教育，从而财政制度规定职业教育应当适当收取一定学费。学费标准则根据学校所在地经济发展水平、群众支付能力、专业特点来规定。采取属地化原则，由学校所在地政府有关部门规定。
　　世界银行统计表明，学费占社会直接成本的合理比重很难看出，但总的趋势是，随着教育规模的扩大和公共教育经费的短缺，学费及其占成本比重呈上升趋势。作为非义务教育的职业教育，因为可以获得预期经济收益，又非同龄人都能接受到的教育，所以受教育者有必要分担一部分教育成本。对于学费标准的制定应当遵循两个原则：首先它是教育成本的一部分，其次它必须为多数居民所接受。
　　从表1的例子可以看出，我国职业教育预算内生均学费远远高于普通高中，但是国家预算内事业性拨款却不足普通高中的数额。这种收支的不协调同样可能抑制职业教育的发展。职业学校的成本显着高于普通教育，因为职业学校需要实训基地、实验设施设备以及大量的材耗，而且专业技术是动态的，教学设备设施需要根据技术和市场变化不断更新，但是从预算内事业性经费拨款的角度来确定职业教育的学生分担成本比例应当更加合理。
　　学生资助方面：1991年10月17日颁布《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》，其内容为：除国家投资外，要提倡利用贷款，有关部门要为职业技术学校使用贷款创造条件，并鼓励集体、个人和其他社会力量对职业技术教育捐资助学。
　　1996年5月15日通过的《中华人民共和国职业教育法》规定：职业学校、职业培训机构可以对接受中等、高等职业学校教育和职业培训的学生适当收取学费，对经济困难的学生和残疾学生应当酌情减免。收费办法由省、自治区、直辖市人民政府规定。国家支持企业、事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人按照国家有关规定设立职业教育奖学金、贷学金，奖励学习成绩优秀的学生或者资助经济困难的学生。
　　2002年8月24日颁布的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》规定县级以上各级人民政府应支持企事业单位、社会团体、其他社会组织及公民个人按照国家有关规定设立职业教育奖学金，奖励学习成绩优秀的学生，资助经济困难的学生。金融机构要为家庭经济困难学生接受职业教育提供助学贷款，优先为符合贷款条件的农村职业学校毕业生开展生产经营提供小额贷款。
　　2004年9月14日印发的《教育部等七部委关于进一步加强职业教育工作的若干意见》提到：各级政府要通过奖学金、助学金、贷学金和培训费补贴等多种形式，对家庭经济困难群体及其子女接受职业教育和培训提供帮助，鼓励行业企业、社会团体和公民个人捐资助学。职业教育的专项经费投入，主要采取奖励、直接补助和资助学生等方式。
　　2005年2月28日颁发的《教育部关于加快发展中等职业教育的意见》，对家庭贫困学生提供助学帮助。国家和地方扶贫资金要安排一部分用于资助农村贫困学生接受中等职业教育。中等职业学校要采取半工半读、勤工俭学等多种形式为家庭贫困学生学习提供方便。鼓励行业企业、社会团体和公民个人捐资助学。
　　2005年11月召开的全国职业教育工作会议上，在人事部副部长王小初的发言《深入实施人才强国战略，大力推进职业教育发展》中提到：“建立职业院校贫困家庭学生助学制度。目前，高职院校贫困学生资助已经纳入国家助学贷款政策范围。明年，要研究建立中等职业学校贫困学生的资助制度。各级财政部门要安排经费，资助接受中等职业教育的农村贫困家庭和城镇低收入家庭学生顺利完成学业。中等职业学校要从学校收入中安排一定比例用于奖、助学金和学费减免，并积极组织勤工俭学和半工半读。对高职院校学生的资助，要严格按照国家高校学生资助政策执行，与普通高校贫困学生一视同仁。各级财政部门要从以人为本和讲政治的高度，切实做好职业教育助学工作。今后，中央财政将对职业教育贫困学生资助工作开展得好的省份，给予奖励。”
　　综上所述，我国职业教育财政体制规定的资助形式主要是：对贫困生学费减免；设立职业教育奖学金、贷学金；金融机构为家庭经济困难的学生接受职业教育提供助学贷款；对家庭经济困难群体及其子女接受职业教育和培训提供帮助；鼓励行业企业、社会团体和公民个人捐资助学；为贫困生提供半工半读、勤工俭学的机会。
　　为了体现教育机会的平等，对支付不起学费的学生建立学生资助制度，是较为普遍的一种助学模式。在北京，一个中职学生三年学习直接成本需要万至万元，许多贫困家庭难以接受。而与此相关，职业学校学生就业后，待遇又很低，技师工人(制造业人员)在北京市的收入比北京市职工的平均收入低五分之一。这种状况直接影响职业学校的生源质量和数量以及职业学校毕业生的就业择业。
　　就目前来说，学生资助和学生贷款是最为普遍的助学方式。由于各种资助方式都有其实施的难度，所以可以借鉴国外采用的混合模式，使各种方式发挥其不同的职能。
　　我国中等职业教育财政和财政制度所面临的问题
　　总的来说，我国职业教育财政和财政制度面临的问题主要有：
　　职业教育经费的拨款制度方面
　　政府对职业教育的投入依旧不足。职业技术教育面向包括大量弱势群体在内的大多数人群，需要实训基地、实验设施设备以及大量的材耗，而且专业技术是动态的，教学设备设施需要根据技术和市场变化不断更新，它的成本显着高于普通教育。2003年，和普通高中教育、普通高等教育相比，政府财政给职教事业的投入低于他们的十分之一，多数情况下职业学校要靠自收自支。职业教育是一种技能教育，投入不足必定会给学校进一步发展带来很大的困难，也将影响到培养技能型人才的实际培养效果。
　　据统计，2002年预算内职教经费只占预算内教育总经费的%，比1996年还下降了约个百分点。此外，2003年，全国教育经费支出总计亿元，其中中等职业教育经费支出亿元，仅占总支出的%，中央教育经费支出、地方教育经费支出中，中等职业教育的支出比重也仅分别为%、%，远低于同期高等学校、中学、小学等类学校的教育经费支出，而且全国、中央及地方财政预算内经费支出中，中等职业教育所占的比重更低，分别为%、%和%。可见，中等职业教育经费水平与教育部门提出的2007年中等职业教育与普通高中规模大体相当的发展目标还很不相称。从表1可以看出，职业中学的生均预算内拨款也远远低于普通高中生均预算内拨款，这与职业教育当前所承担的教育任务是明显不相符的。而当职业教育的成本与其科技含量同步增高的时候，则更加重了职业教育的财政危机。
　　因此，职业教育的经费短缺是制约我国职业教育发展的重要因素。有关职业教育经费的来源结构，职业教育经费总量在我国教育经费当中所占的比重是否合理以及应当以什么标准和原则来分配等问题，都是值得我们去研究的内容。这个问题的合理解决势必会大大促进我国职业教育经费的有效配置。
　　职业教育的学费制度方面
　　受教育者个人承担职业教育成本，是因为个人接受了职业教育可以获得经济的、非经济的收益。但是改革开放以来，由于经济发展的差异，无论是城市还是农村，都存在着一定比例的经济困难居民。他们对职业教育成本的个人分担，仍有一定实际困难。此外，从表1可以看出,京、津、沪三地的职业教育生均学费基本上都远远高于普通高中生均学费，从而职业教育成本个人分担的比例远远高于普通高中成本个人分担的比例，造成事实上的不公平。如前所述，由于教育规模的扩大和公共教育经费的短缺，学费及其所占成本的比重还呈上升趋势，解决的途径主要是调整两类教育的个人分担比例，同时也要调整两类教育政府分担比例，即降低职业教育个人成本分担比例，提高职业教育政府分担比例，使其科学合理。
　　职业教育的贫困学生资助制度方面
　　包括资助的种类和对象、资助的项目和额度、贫困生的界定、贷款的偿还和违约处罚等问题。
　　现阶段，我国的职业教育贫困学生救助体系还不够完善。职业学校的学生普遍存在“双低”的特点，即入学分数低、家庭收入低(普遍来自城市中低收人家庭或者来自农村)，但国家对职业学校的投入十分有限，使得职业学校为维持正常运转不得不收取较高学费，贫困生救助问题也没有相应的机制保证。
　　在现有的贫困生资助体系中，许多政策实施起来都有其难度及自身的不合理性。例如勤工俭学实施的前提是校内外有适当的让学生业余工作的机会，这在不发达地区和学校受到一定限制；实施学费减免，就必须首先界定贫困生，因为信息不对称和不完全，就有可能让真正贫困的学生无法享有此项优惠政策；奖学金的发放只有作为专业奖学金时才可以保证对贫困生的资助，如果是优秀奖学金，则只能解决一部分贫困生的资助问题，因为优秀奖学金的享受者未必都是贫困生；在助学贷款体系中，实施的困难在于还款，多数国家还款率较低，据世界银行统计，发展中国家贷款还贷率不到30%。还贷须对学生就业后进行追踪，为此还贷成本较高，因为借贷人缺少个人信用制度，作为发放贷款的主体——商业银行的目标还是利润最大化，这种风险较大的贷款，很多金融机构不愿意无息或者低息提供，使得贫困生未必真正能够从中获得解决生活、学习上经费短缺问题的办法。
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