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新农村建设中公共产品供给主体的变迁

　　[论文关键词]新农村建设　公共产品　供给主体
　　[论文摘要]我国农村公共产品供给主体几经变迁，目前存在着供给主体错位、供给总量不足、供给结构失衡、供给机制扭曲等问题。在社会主义新农村建设中必须建立起多元化的农村公共产品供给主体体系，其中，以中央、省级供给主体为主导，以县乡及农村社区供给主体为支撑，以农村合作组织与非赢利部门为依托，提高新农村建设中公共产品供给的效率。
　　建设社会主义新农村是党的十六届五中全会提出的重大历史任务，温家宝总理在2006年3月(政府工作报告)中指出，要“扎实推进社会主义新农村建设”。农村公共产品的有效供给是新农村建设的有力保证，其中，农村公共产品供给主体的创新起着关键性的作用。农村公共产品按照其“公共性质”的程度，前者可以分为纯粹公共产品和混合公共产品(也叫准公共产品)。包括：农村基层政府的行政管理、社会治安、社会救济、义务教育、公共卫生、人居环境建设、大江大河的治理等等；后者包括：农村道路建设、通信、电力、饮用水、职业教育和成人教育、农村医疗、社会保险等等。在我国，农村公共产品供给主体几经变迁，农村公共产品供给效率低下，严重影响了社会主义新农村的建设。因此，我国农村公共产品供给主体创新刻不容缓。
　　一、我国农村公共产品供给主体的变迁
　　1．传统体制时期我国农村公共产品的供给主体。1958年的人民公社化运动，使乡(镇)政府被“政社合一”的人民公社所取代，财政体制也随之改变，实行“财政包干”的财政管理办法。人民公社的公共产品供给采取的是没有进入国家公共收支系统的制度外供给，有着原有的乡村公共产品自我供给的历史惯性，只不过公共产品的涉及范围和受益范围从原有的自然村向人民公社的行政区域扩张。当人民公社行政区划内的公共产品主要靠公社内部解决时，这种制度外公共产品供给的经费筹集就与公社体制的分配制度有着密切的联系。集体经济组织成为唯一的公共产品的供给主体。公社制度在动员劳动力资源配置于公共产品的供给方面有着某些优势。这种制度安排通过对乡村社会资源的高度整合，较好地举办了农村许多公共事业，如人民公社时期公共医疗保健体系和乡村基础教育为农民提供了价廉而低质的公共服务。又如，政府通过宣传、教育、强制等手段，改善农村的卫生环境，实施计划生育、儿童免疫、控制传染病和地方病等大大改善了中国农民的健康状况，在总体卫生投入并不高的情况下，大幅度地降低了死亡率，特别是婴儿死亡率，提高了整体人群的平均期望寿命等。
　　2．经济转型时期我国农村公共产品的供给主体。1983年人民公社撤销后，为了支持城市的全面改革，实现城市经济社会的率先、全面发展与进步，国家没有将足够的财力投入去支持乡镇政府和乡村公共事业建设，绝大部分的乡村公共服务和公共工程的供给没有纳入国家公共财政收支范围，农村绝大部分公共事业属于制度外公共产品供给。家庭承包制的实施，使乡村公共产品制度外筹资对象和筹资方式发生了相应的改变。农民要分摊乡级政府制度外公共产品成本、村级集体组织全部公共产品成本。筹资的承担对象由过去的集体转向了以农户个体为主，农户成了费用的直接承担者。尤其重要的是，农民有了对自身劳动力的支配权，乡村组织的制度外公共产品筹资不再是过去集体受益的分配，而是直接向农户收取费用。这种费用是对农户经济剩余的直接分割，使得农民负担由过去的隐性化变为公开化。当农民越来越多地用货币的直接方式支付乡、村公共产品的供给成本时，农户作为独立的经济主体供给公共产品的成本显性化和直接化，农民对乡、村公共事业的供给负担就更为直接和明显。这一时期，旧体制正在向社会主义市场经济体制转变，农民或农户成为农村公共产品供给的主体。

　　3．城乡统筹时期我国农村公共产品的供给主体。党的十六大明确提出了统筹城乡发展的重大战略。以人为本、注重公平、统筹发展的执政理念开始得到广泛的认同。“十一五”规划提出了建设社会主义新农村，新的农村管理体制改革呼之欲出，建设社会主义新农村具备了成熟的历史条件。工业反哺农业，城市帮助农村，加大政府投入则是建设新农村的保障。因此，在新的阶段，政府应成为最重要的农村公共产品供给主体。从筹资上来说，政府应承担起公共产品供给的大部分成本，给农民以真正的国民待遇；从供给内容上说，政府不仅要承担起全部纯粹公共产品供给，绝大多数的准公共产品供给，并且对于一些过去长期被认为是私人物品的产品，也应该作为公共品或者准公共产品来投入，如农村的人居环境建设、中小学生课本费、寄宿学生住宿费等。
　　二、我国农村公共产品供给主体存在的主要问题

　　1．农村公共产品供给主体职能错位。按照受益性原则，农村中的全国性的公共产品应该由中央政府提供，地方性的公共产品应由地方政府提供。而实际上，中央和地方的支出责任的界定不够明确，本该由政府提供的，政府或是不愿提供，或是无力提供，造成农村公共产品的严重短缺，即“政府失灵”或“政府缺位”。中央政府把有些事权下放的过低，县乡政府的事权大于财权，承担着许多应由上级政府承担的支出。如农村基础教育、计划生育是全国性公共产品，但目前主要由县乡政府以及村级负责。据国务院发展研究中心的调查，农村义务教育资金的投资比例中，中央政府只负担2％，省和地区负担11％，县和县级市负担9．8％，乡镇则负担了全部的78．2％，县乡级财政负担合计87％。在诸如大江大河的治理、防治污染及水土流失、防护林建设、生态保护、计划生育等公共产品供给中，中央政府只提供了部分资金，要求地方政府提供相应的配套资金，而在地方财政主要满足“吃饭”的现状下，这些配套资金就以不同的形式转嫁到农民的身上。
　　2．农村公共产品供给主体能力不足。政府在农村公共产品的供给上的缺位，直接导致了农村公共产品供给的不足。农村公共产品中如大江大河大湖的治理、水利工程、农业技术培训和推广、农村信息系统建设等，尽管农民和农业生产对其具有高度的依赖性，但政府不能供给或不能充分供给，农民自己也无法解决，往往对农民生活和农业生产造成严重损害与威胁。有些公共产品如农村道路、农村电网建设、农村义务教育等，在政府不能供给或不能充分供给的情况下，虽然农民自己试图自己解决，但力不从心，结果导致农村基础设施落后，学生失学严重。另外，有些农村公共产品如社会医疗、社会保险等，在我国绝大部分农村地区还根本不存在。例如，与城市相比，我国农村卫生总费用明显偏低。1991—2000年我国农村卫生总费用中政府投入比重由12．55％下降到6．59％，1991-2000年占中国总人口近709的农村人口每年只消耗大约329—37％的卫生费用，2000年农民人均卫生费用为188．6元，城市居民人均卫生费用为710．2元，农民人均卫生总费用仅为城市居民的1／4。我国农村公共产品供给主体能力不足，主要表现在：中央、省政府对农村公共产品支出的边缘化，即政策上的忽视；县乡政府对农村公共产品支出的无奈化，即资金上的短缺；农民或农户对农村公共产品支出的淡漠化，即特征上的反映。公共产晶的非排他性与非竞争性，使农民个体不愿提供农村公共产品。
　　3．农村公共产品供给主体运作机制的失衡。农村公共产品供给主体运作机制包括需求表达机制、决策机制、成本分摊机制以及融资机制。在目前来讲，我国尚未建立起一套长效供给机制，农村公共产品供给存在着机制上的失衡。以需求表达机制而育，我国农村并不是根据农村经济社会发展的真实情况决定，而是根据地方政府官员的“政绩”、“利益”目标来决定。这就导致了我国农业生产、农民生活、农村发展急需的公共产品供给不足。以决策机制而言，长期以来我国农村公共产品供给所采取的是“自上而下”的决策机制，是行政指令的结果，无法适应市场经济条件下民主决策的要求。这种决策机制导致农村公共产品供求结构失衡，有限的农村公共资源配置效率低下，因此，必须改革农村公共产品的供给决策方式，实现公共产品的最优供给。以融资机制而育，公共产品供给的本质是资金的来源问题。我国农村公共产品供给的短缺，根本上是由我国经济社会发展水平不高、城乡二元经济结构差异、农业作为弱质产业的特征造成的。因此，应大力拓宽融资渠道，将政府供给、私人供给、非盈利组织供给相结合，建立一个以公共财政为主体的、动员社会各方面力量共同参与的农村公共产品供给的融资机制。
　　三、建立多元化的农村公共产品供给主体体系
　　针对存在问题，当前要以社会主义新农村建设为目标，以事权与财权对等为原则，在公共财政体制框架下，建立起多元化的我国农村公共产品供给主体体系。

　　1．以中央、省级供给主体为主导。在目前大部分县乡财政比较困难的情况下，采取以中央、省两级政府为主导，地方财政适当配套的方式解决农村公共产品的供给问题。中央和省级政府成为农村公共产品的供应主体，应明确自身的职责，加强公共投入。按照公共产品的类别、层次确定城乡各类公共产品的供给主体，科学合理地划分各级政府供给公共产晶的职能边界、职责和义务范围，明确划分政府与农民各自承担的供给责任，合理划分二者在公共产品成本支出上的责任界限，由政府承担供给责任的公共产品及所需资金、费用纳入规范的财政植核算体系，通过颁布相关法律法规明确各级地方政府的供应职责并制定有效的保障措施，有计划、分步骤地实施农村地区公共产品的供应，保证农民的基本公共产品需求。
　　2．以县乡及农村社区供给主体为支撑。乡镇财政和农村社区财力是农村公共产品供给的有力支撑。取消农业税及其附加，使县乡财力都受到了严重影响。县乡要走出困境，增强公共产品供给能力，最根本、最重要的是靠发展县城经济，培植财源，逐步增强财力。对于县乡财政的发展来讲，必须加大结构调整力度，以农稳财，以工富财，以市活财。一是必须以市场为导向，以机制创新为动力，以科技为先导，以产业化经营为主要途径，大力推进农业结构调整，提高农业素质和效益；二是要大力推进农村二、三产业的发展，以工富财；三是要以中心集镇为重心，以专业市场为主体，大力发展小城镇，以市活财。
　　3．以农村合作组织与非赢利部门为依托。在我国农村，各种合作型的非营利性的社会服务机构和组织也是农村公共产品和服务的供给主体之一，如各种专业协会、农村经济合作社以及农村科技示范圃基地等，它们在部分生产环节为农民提供相应的技术服务和生产信息。对于农村公共产品中外部性不强、进入成本不高的公共产品和服务，可以按照市场原则由私人、企业作为供给主体。如在农业生产基础设施建设上，农户已成为农田基本建设末端的主要投入主体，如农田引水工程或农田机井浇灌建设。在这方面，政府可以利用市场经济的条件，根据不同地区、村庄和家庭在市场经济中的经济发展能力和对市场经济的反映能力差异，建立公共产品和建设的公开招标制度，实行社会竞标生产、政府买单的市场化运作模式，降低公共产品筹资成本。
　　总之，社会主义新农村建设中，农业生产的发展，农民生活的改善，人居环境的建设，都离不开农村公共产品的有效供给，而构建起多元化的农村公共产品供给主体体系，乃是解决问题的重要途径。