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开展地区党政领导干部经济责任审计的认知误区分析

　　［摘要］：目前，开展地区党政领导干部经济责任审计存在四种思维认知上的误区，即“等同论”、“扩大论”、“混同论”、“无为论”，产生误区的根源是由于目前党政领导干部经济责任审计在理论上的缺失、立法上的滞后和操作上的失范造成的，对此，应从理论研究、法规建设、审计实践、人才培养方面防范陷入思维认知上的误区。
　　［关键词］：经济责任审计 认知 误区 分析
地区党政领导干部肩负一方经济、社会发展重任，所谓“为官一任，造福一方”。开展地区党政领导干部经济责任审计，其复杂性、敏感性是不言而喻的。由于我们党和国家没有制定党政领导干部政绩考核评价标准和具体操作办法，加上目前我国审计还处于财政财务收支审计阶段，开展党政领导干部经济责任审计无论在理论上，还是在实践上都存在诸多问题，特别是开展地区党政领导干部经济责任审计目前存在四种思维认知上的误区，如不及时采取措施加以解决，将严重影响党政领导干部经济责任审计健康发展和审计机关的形象。
　　一、目前开展领导干部经济责任审计，特别是地区党政领导干部经济责任审计的四种认知误区
　　一是“等同论”。由于过分担心经济责任审计的风险，有的地方审计机关将“经济责任审计定位为财政财务收支审计的人格化”等同于财政财务收支审计，以此来评价领导干部履行职责所承担的经济责任。随着党的理论的发展和执政理念的更新，从这个层面来评价领导干部经济责任，特别是地区党政领导干部经济责任，显然是不够的和不全面的。这也与我们党和国家将开展领导干部经济责任审计作为推进政治体制改革、加强对权力的制约和监督、上升为政治层面以及审计机关落实科学发展观、构建和谐社会，是有差距的。现实中，领导干部，特别是地区党政领导干部的权力是多方面的，有政治领导权力、经济领导权力、文化教育领导权力、环境保护领导权力等等。经济基础决定上层建筑。经济领导权力决定文化教育领导权力、环境保护领导权力等等。开展领导干部经济责任审计，以财政财务收支审计为基础，财政财务收支效益性审计几乎没有开展，不评价经济效益和社会效果，充其量只是验证了财政财务收支的真实性和合法性，并以此来评价领导干部经济责任，有时评价的结果可能与现实情况不符，甚至会得出相反的结论。如一个地区的财政财务收支真实、合法，财政收支结构良好，人们的经济收入增加，文化教育设施也得到很大改善，但财政收入的增加，同时消耗了大量的资源和付出了惨重的环境代价，我们就很难说这个地区的领导干部领导能力有多么强，政绩如何好。
　　二是“扩大论”。有的认为，“地区党政领导干部领导一个地区的全面工作，对其开展经济责任审计，就应该对领导干部履行职责情况进行全面审计”，将地区党政领导干部经济责任审计内容和目标无限制的扩大，超出了审计机关审查领导干部所在单位财政财务收支的真实性、合法性、效益性范围。这样做，领导干部经济责任审计无形中代替了组织人事监察等部门的职能，从而也过分地夸大了领导干部经济责任审计的作用。如对领导干部经济责任进行审计评价，有的甚至脱离以财政财务收支审计为基础，审查行政机关对群众来信来访的处理情况，用群众来信来访处理率=本年己处理来信来访件数/本年来信来访总件数×100%指标，来考核和评价领导干部的群众观念和公仆意识。群众来信来访的处理情况，一般说来，是纳入社会政治形态，对此进行审计和评价，远远超出了审计机关的职能范畴。
　　三是“混同论”。有的开展地区党政领导干部经济责任审计，将部门经济责任混同于地区领导干部经济责任，认为地方党政领导干部领导一个地区的全面工作，对部门犯的错误也应该负责。这样做，很容易造成地区党政领导干部经济责任审计报告的内容繁杂琐碎，宏观性、针对性不强，也让被审计者很难接受。如有的将政府相关部门会计核算差错的问题也反映在地区党政领导干部经济责任审计报告中。
　　四是“无为论”。由于开展领导干部经济责任审计，不仅要审查领导干部所在单位财政财务收支的真实性、合法性，还要审查其效益性，而目前我国的绩效审计还处于探索、专项试点阶段，不少地方审计机关还没有开展效益审计；再加上审计任务重、审计力量不足以及审计人员素质不高等原因，有的因此认为，开展领导干部经济责任审计，特别是开展地区党政领导干部经济责任审计，按现有审计机关的审计能力来说，根本没办法开展。现实中，不少地方的审计机关在政府换届时对党委、政府和有关部门大批量交办的经济责任审计任务，疲于奔命，穷于应付，审计质量很难得到保证，审计风险很大。
　　二、产生地区党政领导干部经济责任审计的四种认知误区的原因分析
　　笔者认为，产生地区党政领导干部经济责任审计的四种认知误区的主要原因是，由于目前领导干部经济责任审计在理论上的缺失、立法上的滞后和操作上的失范造成的。
　　目前，开展领导干部经济责任审计的主要理论依据有：
　　党的十六大报告所论述的“加强对权力的制约和监督，重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，加强对人财物管理和使用的监督”、“从决策和执行等环节加强对权力的监督”、“发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”和十六届四中全会要求的“建立健全领导干部经济责任审计制度”。
　　中央纪委十六届二、三、四次全会公报和中共中央关于《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，都将经济责任审计纳入到源头治腐工作体系之中，作为从源头上预防和治理腐败、推进党风廉政建设的一项重要工作。
　　《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》和《党政领导干部选拔任用工作条例》等有关党的理论。其中《党政领导干部选拔任用工作条例》明确规定：“对需要进行经济责任审计的考察对象，应当委托审计部门按照有关规定进行审计”，确立了经济责任审计在干部选拔任用和监督管理体系中担负的职责和任务。
　　以上这些理论只是给开展领导干部经济责任审计提供了一个方向，开展党政领导干部经济责任审计，特别是开展地区党政领导干部经济责任审计，究竟通过哪些途经发挥在加强对权力的制约和监督、从源头上治理腐败以及干部选拔任用和监督管理方面的作用，怎样发挥，发挥多大作用，没有现成的答案，需要在理论上加以研究和探索。
　　目前，开展领导干部经济责任审计的主要法规依据有：
　　一是1999年中办、国办印发的《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》文件；二是近年来中央纪委、中央组织部、监察部、人事部、审计署等部门下发的一系列关于开展党政领导干部经济责任审计的指导性文件。
　　以上这些有关开展党政领导干部经济责任审计的规定、文件，都是法律位阶相对较低的部门规章，立法上存在欠缺，且关于党政领导干部任期经济责任审计的目标、内容、程序等方面的规定，很多都是从财政财务收支审计中移植过来的，对开展领导干部任期经济责任审计工作针对不强，同时没有制订相应的审计准则和审计评价标准，操作上存在不确定性和随意性。
　　三、防范陷入领导干部经济责任审计，特别是地区党政领导干部经济责任审计认知误区的对策建议
　　首先，在理论研究上，要导入新的理念。地区党政领导干部经济责任审计理论研究要创新思维模式，在落实科学发展观上下功夫，将增强自主创新能力、推进循环经济、调整和优化经济结构、转变增长方式、提高经济增长的质量和抗风险能力、建设资源节约型社会、建设生态友好型社会、增强可持续发展能力和构建和谐社会等党的新的执政理论导入党政领导干部经济责任审计理论研究中，突破旧的审计理论条条框框的束缚，重构和再造新的领导干部经济责任审计，特别是地区党政领导干部经济责任审计理论，以适应形势的发展。
　　其次，在法规建设上，要把握内在规律。全国人大常委会刚刚通过修订的《审计法》，对经济责任审计作了明确规定，目前中央纪委、中央组织部、监察部、人事部、审计署等部门已将研究起草《经济责任审计条例》列入议事日程，从而确立经济责任审计的法律地位，经济责任审计法制建设将取得重大突破，经济责任审计工作将走上法制化轨道。目前，应加紧着手研究制订相应的审计准则和审计评价标准，在可操作性上下功夫，把握其内在规律：一是审计程序的独特性。领导干部经济责任审计是由纪委、组织人事、监察、审计等部门组成联席会议或领导小组共同推动和开展的，审计程序与常规审计不同，如审计计划安排，是根据干部管理、监督工作的需要和党委、人民政府的意见，由组织人事部门、纪检监察机关向审计机关提出对领导干部进行任期经济责任审计的委托，审计机关依法进行实施的。二是审计目标的多样性和层次性。党政领导干部经济责任审计对象分不同部门、不同地区、不同级别，对其审计的目标必然存在多样性和层次性。就一个地区的党政领导干部经济责任审计，他的工作实绩体现在各个方面，就经济建设、社会发展等方面的审计目标，包括各项经济工作指标的完成情况，经济发展的速度、效益与后劲，以及财政收入增长幅度和人民生活水平提高的程度；教育、科技、文化、卫生、体育事业的发展，环境与生态保护、人口与计划生育等；就层次而言，分宏观审计目标、中观审计目标和微观审计目标。三是审计评价标准的不确定性和审计评价过程的综合性。领导干部经济责任审计的对象千差万别，甚至是同一地区、不同的时期，有多种不同的衡量标准，得出的结论会截然不同，但评价过程中要尊重客观事实和客观规律，综合各种因素和运用各种手段和方法，得出相对公平、合理和公允的审计结论。
　　第三，在审计实践上，要改进技术方法。开展领导干部经济责任审计，特别是开展地区党政领导干部经济责任审计，绩效审计和环境审计是最能揭示地区党政领导干部显性政绩和隐形政绩，最能分清地区党政领导干部现实责任和历史责任；计算机审计是解决目前人手少、任务重的最有效途经。要加大绩效审计、环境审计和计算机审计在开展党政领导干部经济责任审计中的比重，在提高开展地区党政领导干部经济责任审计技术含金量上下功夫。同时，审计中要始终坚持以下三个方面的原则：一是全局利益和局部利益的统一。在特定情况下，全局利益和局部利益存在不一致的地方，绩效审计、环境审计作为协调全局利益和局部利益的一种重要手段，必须为加强和改善国家对经济的宏观调控服务，使一个地方的经济效益最大限度地与宏观经济效益保持一致。二是长远利益和当前利益的统一。正确处理长远利益和当前利益的关系，必须坚持当前利益服从长远利益的原则，一个地方不能只顾眼前利益，杀鸡取卵，涸泽而渔，饮鸩止渴，不仅要考虑发展投资少、见效快的产业，而且要考虑投资大、效益长的公共基础设施和基础工业的开发与建设，如交通、通信、能源、水利的发展。三是经济效益与社会效益、生态效益的统一。我国是社会主义国家，在提高经济效益的同时，必须综合考虑社会效益和生态效益，包括解决失业问题及提供就业机会的责任、保护生态环境与治理污染的责任，提高职工待遇及技术文化素质的责任，为公共福利慈善事业提供捐助的责任等。
　　第四，在人才培养上，要注重深度开发。领导干部经济责任审计对审计干部的素质提出了很高的要求，审计干部不仅要精通财务知识，而且要通晓或至少了解管理学、经济学、资源环境学、工程技术、法律、计算机等领域的知识。针对政府机构改革后，各级审计机关在编人员大都处于饱和状态，发展审计队伍不可能再走审计机关成立之初的人员扩张之路的现状，当前及今后一段时间内，在领导干部经济责任审计人才队伍建设上，必须采取“内外并重、以内为主”的方法，在深度开发现有审计人员的内在潜能上下功夫。所谓“内外并重”，就是在积极引进领导干部经济责任审计工作急需人才的同时，加强对现有审计人员的培养、开发和使用，使他们符合领导干部经济责任审计工作的需要。所谓“以内为主”，加强对现有审计人员的培养、开发和使用，是审计机关最主要、最经济、最有效的选择。