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对税源管理的缺陷及其形成原因的思考

　　内容摘要： 税源管理一直以来是我国政府税收管理的核心问题，由于依法治税与税收任务的矛盾、管理理念的混淆、管理手段的落后，税源管理的现状不容乐观。只有针对目前税源管理的缺陷进行创造性的改革，才能在税收征管过程中不断提高税源管理质量，保证税款及时足额上缴国库。
　　关键词： 税源管理，重要性，缺陷，解决途径
　　一、为什么要进行税源管理

　　国家税务总局于1996年提出我国税收征管改革的目标模式为：以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查。时隔几年，在2004年全国税收征管工作会议上，国家税务总局局长谢旭人在30字的基础上补充了“强化管理”四字。强化管理的核心内容是税源管理，因为正是税源管理作为桥梁和纽带连接了“集中征收”和“重点稽查”。
　　税源，顾名思义，乃税收的源泉，它不仅是税收的基础，而且在一定程度上反映了一国的国民收入水平。由于税源只有通过税收征管才能转化为税款，税收征管水平对税源与实际税收的差距就有决定性的作用。既然税收征管是税务工作的中心环节，那么税源管理就是税收征管工作的重中之重。

　　二、税源管理的现状及相关分析

　　我国目前的税源管理水平不容乐观，最大的问题是纳税人和税务机关之间的信息存在严重的不对称现象。前者占有的信息较多，而且具体实际；后者占有的信息不仅较少，而且有部分内容虚假不可靠。对于税源管理水平无法提高的原因，许多学者提出了建设性的意见：税源监控方式单一，监控范围过窄，监控内容不全等。然而在这些表面因素之外，是否还隐藏着关键因素导致税源管理薄弱呢？拨开表层去探寻事件本质时，往往同时找到了解决的途径。
　　原则与实务的矛盾
　　这里所谓的“原则”，即税收工作的基本原则和要求：依法治税。原则重于泰山，全国各地各级税务机关理应严格按照税法规定征税，既不多收税，也不少收税，做到应收尽收。然而在实务中，相比征税的基础税法，税收计划对税款数额起到更具决定意义的作用，因为在强任务观念下，税务部门都将主要精力放在完成税收任务上。此举可能会督促税务机关积极加强税源管理，保证税收数额，但从另一个角度看，它也有可能弱化税源管理。其一，我国幅员辽阔，各地的税源情况千差万别。在一个税源充裕的地区，如果税务机关年年可顺利完成税收任务，那么该税务机关相比其他地区更有可能懈于管理税源；相反，在税源贫瘠的地区，倘若税务机关年年都为税收任务发愁，那它就不得不采取措施严格监控本地并不充裕的税源。这种反差在全国范围内扩散便形成了各地参差不齐的税源管理水平。其二，出于对“鞭打快牛”的担忧，许多地方税务机关在提前完成年度税收任务之后便不再征税，因为本年度完成的税收收入越多，往往意味着下一年度的税收任务越重。税源充裕地区的税务机关宁愿选择“藏富于民”，以减轻以后年度的任务压力，如此一来，所谓“应收尽收”的“应该”，名义上是以税法为标准，实际上却是以税收任务为标准。从该两点可以看出，税收计划和税收任务间接影响着各地的税源管理工作。如果税收计划的编制严格遵循了依法治税的原则，能够保证应收尽收，那也无可厚非，但事实上我国税收计划的编制并不科学。编制的基础是国家和地方政府所需财政支出，主要方法是“基数增长法”，编制的过程往往不会将税法予以首要考虑，不科学的税收计划形成了脱离事实的税收任务，导致了不规范的税收工作，也影响了税源管理。
　　制度改革的“后遗症”
　　1994年分税制改革后，国地两税正式“分家”，在之后的10余年中，国税与地税总是调整不同的税收管理权限，税源管理却无法及时跟进。例如，国税局2002年接管了各地的企业所得税，接管之前企业的经营信息都由地税保管，这些信息能否及时移交给国税？因为国税与地税一直都缺少沟通与合作，对于诸多共享税的税源信息也未实现共享，往往是各自征收，各自稽查。另一个令人担忧的问题是，诸多小型企业极有可能在调整后由地税的“宠儿”沦为国税的“弃卒”。调整前出于保证税收任务的考虑，地税对小型企业也非常重视；在调整后，财大气粗的国税却容易忽视小型企业，任小税源“逍遥”于税法之外，导致税源流失，管理出现漏洞。
　　高估纳税人的纳税意识和纳税能力
　　目前的税收征管模式要求纳税人自行上门申报纳税，这对纳税人的纳税意识以及纳税能力是一个挑战。相比西方国家，我国居民的纳税观念仍然十分落后。“税收和死亡是人生无法避免的两件大事”这类观点无法被普遍接受，甚至有居民认为匪夷所思。在这种情况下,一些纳税主体往往存在不诚信行为,该申报的未申报，应申报的不及时。另一些会计核算不健全的纳税主体，不具备正确计算税收的能力，其已申报的税款也有可能不准确。由于诸多客观因素的限制，税务人员深入基层少, 难以了解纳税人的真实信息, 导致零散税源、隐蔽税源、非正常纳税户出现真空地带, 在一定程度上令税源底数不清。
　　管理手段与形式跟不上快速发展的经济
　　随着社会主义市场经济的发展，信息网络时代的到来和现代企业制度的建立，各种经济成分并存,例如国有、集体企业的改组、改制、收购、合并、解散、破产、撤销，股份制企业的分合经营、连锁经营,私营个体经济的大力发展, 这些都使纳税人、纳税地点和生产经营、税源基础处于不断变化中。然而税务机关对这些变化的应对措施相对滞后,税源管理的基础工作相对薄弱, 征、管、查之间的相互配合也不够。除日新月异的经济形式外，企业的经营方式也呈现多样化的发展趋势。电子商务的发展，电子账目的设立以及网上交易的盛行都增加了确定应税业务性质和数量的难度。一方面全国尚未形成统一的税收征管信息系统, 各地以自行开发的信息系统归类数据、比较数据的能力不强, 对数据的分析、监控、决策功能还有待拓展；另一方面，税务工作者操作信息系统管理税源的能力十分有限。
　　三、加强税源管理若干可行途径

　　加强税源管理，不仅仅是管理税源的问题，这其中还涉及税务机关及纳税人双方主体。怎样规范管理主体的行为，怎样调动纳税人参与管理都是值得深思的问题。在科学技术突飞猛进的今天，还必须更新管理工具及手段以提高效率。
　　促进社会风气形成良好的税收观念
　　税务机关务必要坚定税源管理理念，在依法治税前提下，将编制税收计划与管理税源相结合，以缩小税源与实际税收的差距。税收计划的编制可在充分取得调查信息的基础上采用线形回归法建立科学的税收收入预测模型,使计划数额贴近各地税源。另一方面，税务机关可鼓励群众积极参与税源管理，例如积极推行有奖发票，鼓励消费者主动索取发票，通过增强发票管理加强税源管理。与其每年斥巨资进行税法宣传，还不如将资金用于提高发票中奖金额以提高群众积极性。在具体操作中，可先鼓励学生及知识分子家庭消费者向销售者索取发票，并渐渐提高整个社会消费者的自觉性。
　　构建各管理部门之间的信息网络
　　目前,我国仍处于社会主义市场经济初级阶段,信用制度不完善,监控机制不健全,社会信息化程度不高,存在大量隐性经济、现金交易等不公开、不规范的经济行为,客观上更需要政府相关职能部门为税务机关及时获取纳税信息提供帮助。这就要求税务机关积极与工商﹑海关、外经贸等部门合作，充分发挥广域网络的作用，构建连通各管理部门的信息网络，实现资源共享，实施社会综合税源管理。
　　规范精准纳税评估系统
　　税务机关应根据税收经济关系的宏观分析、行业税负规律和特征分析的结果，建立预警体系，确立重点评估对象，进而实施具体的纳税评估。评估的核心是纳税申报的计税依据的真实性和申报的应纳税额与真实税源之间的合理性。为了提高评估的效率必须运用先进的科学技术建立起规范的纳税评估系统，力求覆盖国税系统的增值税、消费税、内外资企业所得税等主体税种，覆盖所有增值税一般纳税人和查账征收的小规模纳税人及所得税纳税人，覆盖评估的所有工作环节。
　　完善考核奖励制度
　　首先，在税务机关内部建立评价制度，通过定期召开税源管理分析通报交流会,通报交流税源管理情况,开展工作讲评和考核,并定期对税源管理质量组织测试。其次，在外部建立监督评议制度，设立群众举报和评价热线、开展纳税人座谈,通过媒体、网站和信件等方式向纳税人发布税源管理和服务情况的调查问卷,及时了解纳税人对税收管理员的日常管理行为的意见和评价。此外，还可在前两点的基础上建立长效的考核激励机制，将绩效考评结果与公务员年度考核、岗位能级管理挂钩,奖优惩劣。同时，做好问题整改情况的跟踪监控,对工作效率低者加大处罚力度,在考核、提高、再考核、再提高的往复循环中提升税源管理质量。