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行政管理体系改革思路

　　一、深化行政管理体制改革的背景
　　要深化行政管理体制改革，必须对我国行政管理体制改革的现状有一个清醒的认识:
　　行政管理体制改革的现状无法满足经济体制改革的客观需求。现阶段的各项经济改革之所以难以推进，其根本原因就在于行政管理体制改革远未到位。因此，深化行政管理体制改革就成为推动经济体制改革不断向前发展的必然选择。
　　行政管理体制改革面临的阻力加大。目前行政管理体制改革已经进入攻坚阶段。行政管理体制改革深人到体制内部后，某种程度上成为政府部门的自我革命。改革的设计者和参与者成为改革的对象，并对他们的既有利益进行调整和分配，其实质已属于政治体制改革的范畴。
　　加入WTO的各种挑战。从根本上讲，WTO所确定的非歧视原则、透明度原则、自由贸易原则和公平竞争原则，主要是规范成员国政府行为的。当前，我国已经进人加人WTO的“后过渡期”。大多数行业的保护期行将结束，中国市场开始直面外来冲击，我国的行政管理体制改革将承受巨大的压力。
　　二、深化行政管理体制改革的总体思路
　　总体目标
　　党的十六大报告指出，要进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。学界认为这为我国进一步深化行政管理体制改革指明了方向。
　　目标模式
　　1.一元论。即主张深化行政管理体制改革的目标模式应当是单一的。一元论中具有代表性的观点有两种:一种认为建立服务型政府应当是目标选择。这种观点认为，服务型政府是指在民主政治的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现服务职能，承担着服务责任的政府;另一种认为，建立责任政府应是目标选择。这一观点认为，责任政府是国家行政机关负责地行使权力、在向国家立法机关和执政党负责的同时，积极回应并满足公民的各种社会诉求，真正实现为人民服务的根本宗旨，并对不负责任的各种行为进行制裁和控制的一套机制。
　　2.多元论。即认为深化行政管理体制改革的目标模式应是多样的。多元论有三种观点:第一，建立有限政府和有效政府应当是目标。这一观点认为，在政府与市场的关系上，有限政府重视市场在经济活动中的重要作用，但自身并不直接参与和控制经济活动;在政府与社会的关系上，有限政府将自己的行为严格限定在公共领域，只管理涉及公共利益的公共事务。第二，“法治政府”、“责任政府”、“透明政府”和“有效政府”是目标。而且它们不分主次，同等重要。这种观点认为，“法治政府”就是按照法治的原则运作的政府;“责任政府”是指政府能够保障社会利益，并促进实现社会意志的目的;“透明政府”是一个对公共行政进行民主控制的制度安排;“有效政府”是指具有科学决策、依法行政、较强的适应性、廉洁高效和民主行政能力的政府。第三，提出一个为大家所接受的政府管理新理念及其建立在新理念基础上的新目标模式还需要不断地探索，当前可以考虑把我国行政管理体制改革目标模式确定为“适度有限权力和有限责任的政府”。
　　3.复合分层论。即认为深化行政管理体制改革的目标模式具有多样性、层次性。这种观点认为，行政管理体制改革属于与经济体制改革相对应的政治体制改革，其目标分为三个层次:第一层次的目标也是中国政府改革的总目标，即建立一个人民主政、共产党执政、各民主党派和人民团体参政的社会主义国家的政府;第二层次的目标是中国政府本身的建设，目标主要有三个:建设法治政府与依法行政、民主政府与民主行政、服务政府与服务行政;第三层次的目标是政府管理方式的改革，是在政府管理中引人市场机制，借鉴“企业家政府”的做法，建立社会主义国家的“市场政府”。
　　基本路径
　　学界和政府一致认为，党中央已经明确提出了进一步深化行政管理体制改革的路径:一要更新观念，进一步转变政府职能;二是按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，完善机构设置，理顺职能分工，合理划分中央和地方经济社会管理权责;三是大力推进电子政务建设，充分利用现代通信发达、信息传导便捷的有利条件，精简管理层级，扩大管理半径;四是全面推行依法行政，强化外部监督体制，实行政府行为责任追究制度，完善政府自我约束机制;五是要完善科学民主决策机制，采取多种渠道，运用多种形式，广泛集中民智、反映民意，使决策真正建立在科学、民主的基础之上;六是建立应急管理机制，提高对突发事件的应对能力;七是积极、稳妥地培育和发展第三部门;八是大力建设高素质的公务员队伍，并辅之以科学的绩效考核制度和责任追究制度。
　　三、深化行政管理体制改革的具体途径
　　关于政府职能转变
　　深化行政管理体制改革的关键在于政府职能转变。根据党的十六届四中全会精神，在当前和今后一段时期，政府的基本职能应当是集中精力抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。当前的主流观点认为，进一步推进政府职能转变，必须抓好四个环节:一是按照“法治国家”的要求，全面落实依法行政;二是按照“市场经济”的要求，切实实现政企分开、政事分开、政社分开;三是按照“和谐社会”的要求，全面履行政府职能，在加强和改进经济调节和市场监管职能的同时，更加重视社会管理和公共服务，在实施常态管理职能的同时，更加重视非常态管理，即危机管理;四是按照“服务型政府”的要求，切实推进行政审批制度改革，实现政府管理方式的转变;五是按照“新公共管理”的要求，重视培育和发挥第三部门在社会服务、社会沟通、社会评价、社会协调代理和社会救助等社会管理方面的作用。
　　关于行政审批制度改革
　　有观点指出，深化行政审批制度改革:一是切实做好国务院部门与地方改革工作的上下衔接;二是认真处理好贯彻执行《行政许可法》与全面落实改革政策的关系;三是切实减少行政审批的环节，规范程序，提高效率，强化服务，加强监管，明确责任，从整体上促进管理理念、管理职能、管理方式和管理效率的转变和提高;四是注意将其与政府机构改革、财政管理制度改革、国有资产管理体制改革、投资体制改革等相结合，以最大限度地增强改革的综合效能。
　　关于事业单位改革
　　在事业单位改革的方向上，学界一致的观点是:按照政事分开的原则，建立一个能够与社会主义市场经济体制相适应、满足公共服务需要、科学合理、精简高效的现代事业组织体系。在改革的基本思路上，有观点认为，应从总体上收缩事业单位的规模:一是对于能够撤销的，要在做好相关善后工作的基础上坚决撤销;二是对于不能撤销的，应视具体情况转为政府部门、企业或市场中介机构;三是要把国家财政全额拨款的事业单位减少到最必要的限度;四是应在事业单位中建立新型的法人治理结构、竞争性的劳动人事制度和有效的激励和约束制度。关于改革的重点，比较一致的观点是:一是医疗卫生体制的改革;二是科技体制改革;三是教育体制改革;四是文化体制改革;五是水利交通城建管理体制改革;六是旅游管理体制改革。
　　关于政府绩效评估
　　在绩效评估的基本思路方面，比较一致的看法是:一是更新观念，切实实施政府绩效战略;二是以科学发展观为指导，建立符合地方各级政府实际的绩效评估指标体系;三是坚持内部评估与外部评估相结合，促进评估主体的多元化;四是总结实践经验，推进政府绩效评价的制度化和法制化。
　　在指标体系设计的原则上，趋于一致的观点是，要能做到四个体现:体现科学发展观的要求;体现政府职能转变的要求;体现当代绩效管理的理论和实践成果;体现我国的实际。在指标体系的具体设置上，有观点指出，政府绩效评估指标体系的核心内容应该是评估政府自身建设的成就。在评估过程中，不仅要看客观指标，更重要的是考察与客观指标相关的主观指标。
　　在评估体制方面，有学者认为，要摒弃那种自上而下的绩效评估方式，建立多重绩效评估体制:一是要在允许政府机关进行自我评估、上级政府对下级进行评估、党的组织和权力机关对政府进行评估的同时，还应当包括相关专业的专家评估和服务对象即社会公众的评估;二是要成立精干、权威、效能的绩效评估机构。
　　关于公务员队伍建设
　　在公务员队伍建设方面，当前的基本思路是:以《中华人民共和国公务员法》的颁布和实施为契机，健全和完善新陈代谢机制，使公务员队伍的“进口”严格，“出口”畅通，能进能出，保持活力;健全和完善竞争择优机制，全面贯彻公开、平等、竟争、择优的原则，使优秀人才脱颖而出;健全和完善激励保障机制，确保公务员合法权益不受侵犯，正当权益得到保护;健全和完善监督制约机制，保证公务员正确行使权力，廉洁从政。
　　关于中央与地方政府关系
　　在处理中央与地方政府关系的基本思路上，比较一致的观点是:一是科学划分中央与地方政府的职责权限;二是实现中央与地方政府关系的法制化，依法规范二者关系;三是实行中央与地方政府关系决策的民主化;四是提高中央对地方政府的控制能力;五是克服地方保护主义，培育全国统一市场;六是完善中央与地方政府间的监督机制;七是建立中央与地方政府间的合作关系;八是平衡地区间的发展;九是构建科学的行政区划体系。
　　关于公共服务改革
　　有观点认为，在强化政府公共服务方面:一是继续改革和完善我国的宏观调控体系，充分履行政府的经济性公共服务职能;二是在社会矛盾和社会问题的凸显期，加大社会性公共产品的供给;三是在改革的攻坚阶段，高度重视制度性公共产品的供给;四是适应公共需求的变化，不断实现政府公共服务理念的创新。
　　关于行政监督体制
　　在完善行政监督体制方面，一种观点认为，一是建立监督的协调机制;二是强化监督的制约机制;三是完善监督的法制机制;四是建立监督方式的多元机制;五是改革监督的组织体系。另一种观点指出，当前应当以审计部门改革为试点，建立有效的监督机制。建议审计署直接隶属于全国人大，以此来提高行政监督的有效性。还有一种观点认为，要强化行政监督，需要将行政管理的职能分为决策、执行与监督三个部门，使三者在相互分离的基础上，相互制约，相互协调。这种即是所谓的“行政三分法”。
　　关于电子政务建设
　　推进电子政务建设的基本思路是:一是更加注重社会管理和公共服务，强调电子政务的“应用”;二是深人开展政务信息资源开发利用，进一步推进各级政府部门间已有应用系统的“互联、互通和信息共享”;三是加强对电子政务的规划和指导工作，为电子政务建设选好“突破口”。
　　地方政府的行政体制改革
　　在地方行政区划改革方面，有观点指出，地方行政区划改革的基本思路:首先，可以考虑撤销地市和乡镇两级政府。即除中央直辖市可暂时维持现行体制之外，中央、省、地市、县市、乡镇五级结构体制可以改为中央、省、县三级行政区划管理体制。其次，要从横向调整政府管理“幅度”，即在撤销地市、合并县市和撤销乡镇、合并村委会的基础上，适当增加省、县两级政府的数量和管理幅度，减少村委会数量，并分别实行省直接管理县、县直接管理村委会的行政区划管理体制。第三，要从纵横两个方向清理那些所谓副省级、副地级和副县级等具有地方特色的准政府“层级”，对未按法定程序批准的政府“层级”要一律撤销，确需保留的一定要经中央批准，并严格控制数量和范围。
　　在乡镇机构改革方面，大致有以下观点:一是强化乡镇政府，将其建设为一级完备的政权组织;二是撤销乡镇政府，实行乡镇自治;三是虚化乡镇政府，将其改为县政府的派出机构。综上所述，我国行政管理学术界在探索行政管理体制改革方面已形成了初步框架，达成了一些共识，但从整体来看，学者们在行政管理理论方面尤其是关于中国特色的行政管理理论方面研究不够，对我国在行政管理体制改革方面形成的创新性经验从理论上的提炼还不够，在探讨具体改革思路时如何紧密结合中国国情还有待加强，这些问题是在以后研究中需要加以解决的。我国是一个有着五千年文明历史的大国，我们的先人在几千年治国理政中积累了丰富的行政管理经验;我国又是一个人民当家作主的社会主义国家，我们在探索中国特色的行政管理体制时，必须坚持以科学的发展观为指导，汲取前人的经验，立足于中国国情，这也是学者们在以后研究中应该注意的问题和方向。行政管理体系改革思路