行政许可备案审查不足改善.docx
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1、行政许可备案审查不足改善一、问题的提出行政许可是现代社会行政机关管理社会经济、政治、文化的一种不可或缺的事前控制手段,具有缓解市场失灵、消解信息失衡、防范危险行为、建立确信和防止侵权的优势功能,也存在纵容垄断和财富的“合法转移”、导致管制者为被管制者所“虏”、限制竞争和阻止创造性经济的发展、产生低效率和滋生腐败、强化“官本位”思想、架空市场经济的法制根基的缺陷。1要扬其所长,避其所短,必须对其进行严格的法律控制。行政许可法是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法后又一部规范政府行为的重要法律,受到人们的广泛关注和好评。它的实施也确实有力地规范了政府的行政许可行为,对保护公民、法人和其他组织的合法
2、权益,促进行政机关依法行政,从源头上预防和治理腐败发挥了积极的作用。然而,现实中违法许可、滥用许可裁量权的不当许可仍不时涌现。据最高法院统计,至2010年1月行政许可案件占行政诉讼案件总量的比重已超过10%,且呈快速增长的趋势。2俗话说,徒善不足以为政,徒法不能以自行,善法还要善施。而行政许可法之所以难以善施,行政许可之所以被滥用,与对行政许可实施机关缺乏有效的日常监督密切相关。在我国,由于“官本位”根深蒂固和现行体制等各种因素的影响,对行政许可实施机关最有效的监督仍然是政府内部监督。政府内部监督,是指政府凭借自身的行政权力建立的一种内部控制机制,是行政系统内的各级政府及其工作部门依照法定权限
3、、程序和方式,对自身或其它行政机关及其工作人员,以及法定授权、委托的组织是否严格执行法律、法规和有关决定、命令等所实施的监督活动。3200而重大行政许可备案审查制度是行政许可内部监督机制中一种十分重要的、实效性最强的日常监督形式。为了加强对重大行政许可行为的监督、促进行政机关依法行政,有必要对备案审查制度进行深入研究,以建立、健全备案审查制度来回应现实的客观要求。二、重大行政许可备案审查的法律依据重大行政许可备案审查制度,是指县级以上人民政府及其职能部门,将其作出的重大行政许可决定及相关材料向上一级行政机关报送,上一级行政机关依法对报送的重大行政许可的合法性和适当性进行审查的一种事后的层级监督
4、制度。从我国法规范体系来看,确立重大行政许可备案审查制度存在以下三个层次上的法律依据。宪法和组织法的依据。宪法第89条规定,国务院“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作”,有权“改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令”。第108条规定:“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作,有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。”地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第59条规定,县级以上的地方各级人民政府有权行使“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作,改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令”的
5、职权。这里的“决定”、“命令”不仅仅是指各种规范性文件,也包括行政许可等具体行政行为。因此,重大行政许可备案审查制度的确立具有宪法和组织法上的依据。单行法律的依据。针对行政机关实施行政许可,往往只有权力、没有责任,缺乏公开、有效的监督制约机制,行政许可法第60条规定:“上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查,及时纠正行政许可实施中的违法行为。”国务院关于贯彻实施中华人民共和国行政许可法的通知更是明确指出,要建立、健全重大行政许可决定的备案制度,及时发现、纠正违法实施行政许可的行为;县级以上地方人民政府要切实加强对实施行政许可的监督检查。要把是否依法设定行政许可、依法受理行政许
6、可申请、依法审查并作出行政许可决定、依法收取费用、依法履行监督职责等情况作为重点内容进行检查,发现违法实施行政许可的,要坚决予以纠正;应当追究法律责任的,要依法追究有关责任人员的法律责任。县级以上地方人民政府及其部门要确定机构,具体组织、承担对行政机关实施行政许可的监督检查工作。这为重大行政许可备案审查制度的确立提供了单行法上的依据。地方性法规或者规章的依据。从现实看,只有部分省市区出台了本地区有关重大行政许可备案审查的地方性法规或者规章。这些省市区有关立法大致有以下四种情况:一是抽象地规定对行政许可的监督。比如,宁夏回族自治区行政执法监督条例第13条规定:“县级以上人民政府应当建立健全实施行
7、政许可的监督制度,上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查,及时纠正行政许可实施中的违法行为。”二是制定了专门的重大行政许可备案审查规章。目前只有大连市制定了大连市重大行政许可事项备案制度。个别没有立法权的地方政府或职能部门制定了专门的规范性文件,如海南省儋州地方税务局重大行政许可事项备案制度、河北省临漳县重大行政许可事项备案制度等等。三是在有关行政执法监督的地方性法规中对重大行政许可备案审查作出具体规定。例如,汕头市行政执法监督条例就是这种情形。四是在有关行政执法监督的政府规章中作出规定。例如,哈尔滨市行政执法监督规定、安徽省合肥市行政执法监督规定、吉林市行政执法监督办法等。
8、从以上分析可知,宪法、组织法和行政许可法对确立重大行政许可备案审查制度的规定是非常抽象的,从一定意义上讲是一种法理依据。我国是一个成文法国家,只有这种法理依据,往往会造成实践中执行的困难。地方性法规或者规章笼统地将行政许可是否合法、适当纳入行政执法监督的范畴,在某种程度上是对行政许可法相关规定的一种地方表述。制定重大行政许可备案审查的专门规章,或由地方性法规、规章作出具体规定都是重大行政许可备案审查制度的直接法律依据。这种立法形式能够作出比较具体而明确的规定,无疑有助于备案审查立法目的的实现。三、重大行政许可备案审查制度的不足与改进行政许可法的实施有力地规范了政府的行政许可行为,但还没有完全规
9、范。不少行政机关已经确立了对重大行政许可的备案审查,部分省市区也出台了本地区有关重大行政许可备案审查的地方性法规或者规章。完备的重大行政许可备案审查制度无疑是进一步规范政府行政许可行为的重要保障。从实践和法规范层面看,备案审查制度对确保行政许可的规范运行发挥着积极作用,但也面临挑战,存在诸多缺陷与不足,需要在改革中加以完善。备案审查范围。重大行政许可审查范围的确定,既可以通过定量的方式,也可以采用定性的方法。在定量分析方面,可以通过对行政许可机关作出的行政许可决定分类进行精确统计,通过对结果的分析,确定重大行政许可决定的种类。但定量分析有一定难度,而且在量的确定上无法制定一个统一的标准,同一种
10、类的许可决定数量多但不一定重大,数量少也不一定不重大。因此,定量分析的方法不可能对重大行政许可的内涵进行准确界定。4从部分省市区有关立法来看,备案审查的范围基本上是采用定性分析的方法来界定,主要集中于有限自然资源开发利用、公共资源配置、直接关系公共利益的特定行业的市场准入以及政府认为需要备案管理的其他行政许可事项四个方面,如大连市重大行政许可事项备案制度第3条的规定。行政许可在本质上是对自然人、法人或其他组织是否符合法律、法规规定的条件的审查核实。2198备案审查的目的在于规范行政许可,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护公共利益和公共秩序,保障行政机关依法行政,其核心在于规范行政机关的许
11、可裁量权,以维护公共利益。备案审查会增加报备机关和备案机关的工作量,影响行政效率。因此,需要在许可裁量权的规范、公共利益的维护和行政效率的影响三者之间进行衡平。鉴于此,有限自然资源开发利用、公共资源配置、直接关系公共利益的特定行业的市场准入无疑应该纳入审查范畴,兜底条款也是适应行政复杂性的需要,但不应该仅限于此,审查范围至少还应该增加以下项目。1程序复杂的行政许可。法律之所以设定复杂的行政许可程序主要是基于两方面的考虑。一是该行政许可可能涉及重大的公共利益,所以需要通过诸如听证、招标、拍卖等程序或方式作出;二是行政机关具有较广泛的许可裁量权,如延长办理期限的许可。因此,基于利益衡平,程序复杂的
12、行政许可应纳入审查范畴。2临时性行政许可。省级政府规章设定的临时性行政许可实施满一年需要继续实施的,应当提请本级人大及其常委会制定地方性法规。临时性行政许可是否需要继续实施是建立在一定的信息基础之上的,而审查除了监督功能之外,还有信息收集功能。3收取费用的行政许可。收取费用的行政许可之所以要纳入的原因主要在于,一是依据行政许可法的规定,行政机关实施行政许可收取费用是特例;二是行政机关也有“经济人”的特征,为牟取小团体的利益,常常会利用自身权力,想方设法在不应收费的项目上强制公众交纳费用。考虑到社会发达程度和行政机关的层级管辖,不同层级行政机关实施收取费用的行政许可纳入审查范畴应该有相应不同的收
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