人口转变、体制转轨与养老保障模式的可持续性(1).docx

人口转变、体制转轨与养老保障模式的可持续性(1)20世纪70年代初以来，计划生育政策的实行使得 中国 在较短时间内完成了人口转变过程，即实现了从“高出生率、高死亡率和高 自然 增长率”到“低出生率、低死亡率和低自然增长率”的再生产类型的转变。与这种变化相伴随的则是老年人口比例迅速提高，按照传统的定义， 目前 中国已进入老龄化 社会 。在中国的 经济发展 水平还不高的情况下，面对如此高的老年人口比例和数量如此庞大的老年人口，中国的养老负担相对来说非常沉重。与此同时，中国还在经历一个养老保障体制的转变，新体制下养老基金的积累受到转轨成本的钳制而严重不足。另一方面，社会、家庭和个人对未来养老的认识不充分，准备严重不足，形成养老保障的潜在危机。本文利用第五次人口普查汇总数据和在上海、武汉、沈阳、福州和西安五个城市进行的劳动力调查，尝试对中国人口转变过程及其老龄化趋势进行 分析 性的描述，并揭示中国养老保障制度面临的挑战，讨论未来中国养老保障模式的选择，对改革和完善养老保障制度提出建议。*蔡昉为中国社会 科学 院人口与劳动经济 研究 所所长；孟昕为澳大利亚国立大学亚洲太平洋研究学院研究员。作者感谢福特基金会对本项目的资助。本调查是由中国社会科学院人口与劳动经济研究所于2001年年底进行的，并于2002年下半年进行了补充调查。在每个城市，我们根据分阶段随机抽样原则，抽取了70个社区的700户城镇家庭，并填写了家庭情况问卷和所有16岁以上不在学的家庭成员问卷。在同一社区，我们还抽取了600个 农村 进城的打工者，填写了劳动力问卷。一、人口转变与老龄化趋势1979年开始，“提倡一对夫妇只生一个孩子”的计划生育政策开始实行。其 内容 是提倡晚婚晚育、少生优生。中国的生育率开始了大幅度下降，人口快速增长的势头得到了控制。在社会经济发展和计划生育政策的双重作用下，中国实现了人口转变阶段的根本转变。人口转变过程是指从生育率和死亡率都相当高的状况，转变到两者都很低的状况的过程，通常经历一些共同的阶段。第一个阶段的特征是高出生率、高死亡率，从而导致低自然增长率；第二个阶段以高出生率、低死亡率为特征，导致高自然增长率；第三个阶段的特点则是低出生率、低死亡率，导致低自然增长率。计划生育政策的成功实施，大大缩短了中国人口转变的进程。如果按照自然趋势发展的话，中国可能会像许多发展中国家一样，持续处于人口转变的第二个阶段，即形成高出生率、低死亡率、高自然增长率的人口增长格局。正是由于20世纪70年代初开始实行了较为严格的计划生育政策，使得中国的人口转变较快地跳过了这个阶段。与同等收入水平的发展中国家相比，中国较早完成了向出生率和死亡率都较低的人口再生产类型的转变，用不到30年的时间走完了发达国家经过上百年才完成的向 现代 人口增长模式转变的过程。经过20多年的计划生育努力，中国人口数量得到有效的控制，人口自然增长率已经连续数年低于10。70年代初实施计划生育政策以来，总和生育率表现出持续的下降。1971年全国总和生育率为，从那以后，这个指标大幅度下降到2，即更替水平以下，目前总和生育率为左右。随着中国用较短的时间实现了人口再生产类型的转变，人口年龄结构也相应地发生变化。利用人口普查和人口抽样调查的数据，我们画出了几个年份的中国人口年龄金字塔。随着中国人口年龄结构的变化，老龄化水平在不断提高。联合国把一个国家65岁及以上人口比重超过7定义为老龄化社会。按照该标准，2000年第五次人口普查时，中国已经基本进入这个阶段年龄在65岁及以上人口占全部人口的比例，1953年为，1964年为，1982年为，1990年提高到，2000年进一步达到。值得指出的是，由于农村向城市流动人口的年龄较轻，流动的结果导致城乡老龄化程度差异已经逆转。以往人们认为农村的老龄化程度低于城市，所以通过农村向城市的迁移可以在一定时期内延缓城市老龄化速度。实际上，2000年人口普查数据显示，乡村年龄在65岁及以上人口的比例达到，已经高于镇和城市的老龄化比率。这是因为该次人口普查是按照常住人口进行的城乡分类，而不是按照户籍所在地，这表明迄今为止人口流动已经把城乡在老龄化程度上的差异填补掉了。与此同时，在劳动年龄人口比例相对稳定的情况下，幼儿年龄组人口比例的变动与老年组人口比例呈现一种互相消长的态势。即随着幼儿年龄组人口比例不断下降，未来老年人口比例将继续上升。关于中国人口未来趋势的各种预测都表明，中国人口转变趋势将继续。例如，根据国家计划生育委员会2000年完成的一份课题报告人口政策前瞻性研究，中国人口年龄结构变化趋势可以概括为：少年儿童人口占全部人口的比重将逐步缩小；劳动年龄人口比重在2010年前后达到其最高点之后，将趋于下降；老年人口比重进一步提高，并在2010年前后开始迅速提高。在预测的区间内，老年人口比重提高的趋势将不会停止。这个预测结果显示，整个人口年龄结构呈现自上而下挤压型的变化趋势，即随着老年人口比重提高，劳动年龄人口比重随之下降，并相应挤压少儿年龄组人口，使其比重进一步减小。这意味着中国人口年龄结构金字塔将很快趋于倒置的形状。二、养老保障体制的改革路径和方向中国 传统的养老保障体系是与计划 经济 体制相适应的。它以 企业 为载体，企业按照国家有关规定提取和发放养老金，并对退休人员实行管理；养老金的筹集为现收现付制；养老金多少取决于工龄的长短和退休前的工资高低。这也可以看作是一种全国性的大统筹。这种制度后来扩展到城镇集体经济，实际上覆盖了当时的全部城镇工薪劳动者。传统养老保障体系的特点与城镇保证就业的劳动制度相关。即在政府保证城镇居民就业之后，职工几乎所有的保障都由国家通过企业提供。国家对企业则实行财务上的统收统支、包盈保亏， 社会 保障资金的积累和支出全部是国家的责任。这种保障体系事实上成为旧体制大锅饭的一部分。伴随着20世纪70年代末开始的经济改革，特别是国有企业的改革，传统的养老保障体制受到较大 影响 。实行国有企业与国家利润分成制和利改税等改革以后，企业实际上要自行积累和支出职工养老资金。虽然在一些地区实行区域性的统筹，但由于统筹的范围比较小，并且企业缴费的积极性不一，导致许多养老负担重或者经营状况不佳的企业无法承受养老负担。此外，非国有经济没有参加这个养老保障体系，使得养老保障的范围受到局限。早在国有企业改革的初期，一部分国有企业就开始了养老社会统筹的试点。随着1986年开始的国有企业废除终身雇佣制，开始对合同工制定新的社会保险办法，即由个人、企业和国家按照一定的比例共同出资，形成一个退休基金。根据企业的实际需要，从该基金中划拨退休金。1991年颁布了关于企业职工养老保险制度改革的决定。这一阶段改革的结果是，到1996年为止，大多数国有企业职工、7080的集体企业职工，以及1/3的非公有企业职工已经加入到了退休金制度中，全国大约有8000万职工向退休金基金缴费。经过这一阶段的试验，1997年，国务院正式颁布了关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定，决定建立统一的社会统筹和个人账户相结合的城镇职工养老保障制度。决定规定，全国统一按职工工资的11建立个人账户，其中个人缴费逐步从4提高到8，其余部分由企业缴费划入。企业缴费率由省级人民政府确定，一般不得超过企业工资总额的20。然而，改革过程中也暴露出一系列严重的 问题 。由于缺乏必要的激励机制，加之实行的是差额收缴和差额拨付制度，使得社会统筹实际上变成一种企业间的直接转移支付。因此，很多新企业因为退休职工较少，就没有缴费积极性，拖欠、拒缴的现象时有发生。其次，由于保障体系的社会化程度不够高，企业还没有摆脱应该由社会承担的保障责任，负担仍然过重。财政和个人投入资金水平都较低，企业平均缴费率高达30。鉴于许多国有企业处于经营困境，欠缴社会保险费的现象十分突出。另外，非国有经济基本上没有进入制度化的养老保障体系，企业没有这方面的费用支出。这样就造成了不同所有制企业之间难以进行平等竞争。解决问题的办法是向更高一级的统筹过渡。1998年8月，国务院发布关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知。又实现了职工养老保险全国并轨，由市级统筹向省级统筹过渡，养老金的差额缴拨改为全额缴拨，并实施养老金社会化发放。劳动和社会保障部宣布，2002年企业养老金的社会发放比例已经达到。但是，从5个城市2002年的补充调查显示，退休者从社会领取养老金的比率只有63。2000年国务院印发了关于完善城镇社会保障体系的试点方案，决定2001年先在辽宁全省和其他各省确定的部分市进行试点。与1997年关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定相比，2000年的关于完善城镇社会保障体系的试点方案着眼于解决养老保险制度改革中的转轨成本问题，即试图同时解决养老保险问题中的新人、中人和老人的问题，并形成多支柱式的养老保障体系。重点是缩小个人账户规模，由空账变为实账。为了解决社会化养老体系形成过程中遇到的转轨成本问题，在完善城镇企业职工基本养老保障制度上，试点方案在坚持社会统筹和个人账户相结合的基本制度的前提下，调整了个人账户规模，加强个人账户基金管理。具体来说，把个人账户的规模从相当于个人工资的11降为8，将个人缴费比例从平均5提高到8，个人账户完全由个人缴费形成。原规定的用人单位20的缴费比例不变，但不再划入个人账户，全部形成社会统筹基金。试点方案中实行社会统筹基金与个人账户基金分开管理，使资金使用方向更加明确，即用人单位缴费形成社会统筹基金，用于支付已退休人员的基本养老金和以后退休人员的基础养老金，个人缴费形成个人账户基金，用于支付个人账户养老金；规定个人账户基金由省级社会保险经办机构统一管理和运营，并且运营收益率要高于银行同期存款利率。筹资模式由“部分积累”变为“现收现付”加“完全积累”。但是，本来就较小的个人账户规模进一步缩小，使得向完全积累式养老保障体制的转变遥遥无期。这个方案还调整和完善了基本养老金的计发办法。即提高基础养老金水平，在维持基础养老金月标准相当于省或市上年度职工月平均工资的20的同时，规定职工在缴费满15年以后缴费每满一年增加一定比例的基础养老金，总体水平控制在30左右；坚持个人缴费不满15年不能领取基础养老金。由此可以阻止提前退休的趋势。基本养老金的正常调整由国务院统一规定。具体是指，基本养老金水平的调整，由劳动保障部和财政部参照城市居民生活费用价格指数和在职职工工资增长情况，提出方案报国务院审定后统一组织实施。从 目前 养老金替代率几乎100的水平降低到30，是一个极大的转变，如果没有相应的配套措施，其对退休职工的生活必然产生负面影响。该方案对城镇集体企业的部分特殊已退休职工也做出了特殊规定。未参加过基本养老保险统筹，且已经没有生产经营能力、无力缴纳养老保险费的城镇集体企业的已退休职工，直接由城市居民最低生活保障制度所接纳，即由民政部门按企业所在地城市居民最低生活保障标准，按月发放生活费。为了扩大养老资源，该方案鼓励企业建立企业年金。企业年金原称补充养老保险，一般称之为养老保障“三支柱”体系中的第二支柱，是在国家税收优惠政策支持下，由有条件的企业为职工自主建立的一项企业养老金制度。试点方案将企业补充养老保险规范更名为企业年金，规定“企业缴费在工资总额4以内部分，可从成本中列支”。根据推算，有企业年金的职工在退休后，其基本养老金加上企业年金，替代率可达到70左右。需要指出的是，养老金统筹的矛盾在于，由于转轨成本和人口老龄化加剧，相当一部分企业无法承受缴费负担。因此，建立企业年金目前对大多数企业是不现实的。三、中国养老保障体系的脆弱性由于中国所经历的人口转变阶段和所处的社会保障体系改革，对养老保障提出严峻的挑战，主要表现为经济活动人口的养老负担率大幅度提高，与此同时，体制转轨造成巨大的养老保障资金的缺口，并且，独生子女政策对传统的家庭养老模式造成冲击。根据预测，2005年，65岁及以上老年人口占总人口的比例将达到，老年人口总数将会突破一亿大关；2020年左右，老年人口占总人口的比例将超过10，年龄中位数将超过36岁；2040年，中国将步入严重老龄化时期，平均每5个人中就会对应一个65岁以上的老年人口。虽然中国人口的老龄化程度并不是最严重的，但其老龄化速度在 发展 中国家中却是最快的。而且由于中国人口基数大，老年人口的总量在全世界是最多的。考虑到中国目前和未来几十年的经济发展水平，老龄化所提出的挑战是十分严峻的。与发达国家相比，中国是在人均收入水平最低的条件下进入老龄化社会的。国际经验表明，老龄化也带来了疾病流行模式的变化，并且平均预期寿命的提高并不意味着健康寿命的相应提高。例如，在19761997年期间，英国65岁人口中男性和女性预期寿命分别提高年和2年的同时，其预期健康寿命占预期寿命的比率反而降低了。这从宏观上对养老保障体系和卫生保障体系提出了挑战，在家庭层次也要求在家居方式等方面未雨绸缪。人口年龄结构的变动也会影响到中国劳动力资源的长期供给状况。从表1显示的人口年龄预测看，虽然从现在起到2020年，是中国劳动力资源最为丰富的时期，但是，养老负担率却呈直线上升的趋势。在这之后，中国劳动力资源供给总量将会逐年减少，养老负担也将越来越大。由于劳动力资源不断减少的时期也是老年人口比例不断上升的时期，每个劳动年龄人口对老龄人口的负担率将不堪其重。如果养老保障基金继续依靠现收现付制度筹集的话，届时必然出现严重不足的情况。计划经济下养老模式向新体制的转轨中，存在着巨大的养老保险基金的现实缺口。根据五个城市的调查，2002年60岁以下劳动年龄人口与60岁及以上人口之比为1；而60岁以下有工作的劳动者与60岁及以上不工作的人口之比为1；全部调查对象中工作人口与不工作人口之比则为1.今后50年这个负担率会翻倍，使得以现收现付制度方式运行的养老保险难以为继。实际上，如果没有财政的补贴和挤用个人账户资金，养老统筹基金每年支出大于收入的数额都是巨大的，长期累积下去则会形成一个巨额缺口。对于这个缺口的估计数字不一。北京青年报的一条消息中披露，在未来25年中，这个资金缺口将累积到将达18000亿元。据说劳动和社会保障部承认，未来30年这个资金缺口将累积到37000亿元。而麦肯锡咨询公司的一份报告估计，到2010年，这个资金缺口会累积达到1100亿美元。按照目前的改革思路，将会实行养老金积累方式从社会统筹向个人积累方式的转变。但一个新的问题又会产生，即存在一个谁来负担“转轨成本”的问题。也就是说，通过个人账户制实行养老金部分积累，对新参加工作的职工来说固然没有问题，而已退休的职工和在实施个人账户制度以前参加工作的在职职工，却存在积累不足的问题。特别是“中人”，在过去的工作年限里，他们通过现收现付制对上一代退休职工的养老做出了贡献，此外还有一部分劳动贡献通过低工资的“预先扣除”，转化为当期政府收入并凝固在国有资产中，却来不及对自己的个人账户做出积累。因此，开始实现社会统筹与个人账户相结合的养老保障制度后，他们的个人账户中有一部分是“空账”。目前的制度下实行的是养老基金社会统筹和个人账户的混账管理。不管是个人账户养老金的发放，还是社会统筹部分基础养老金的发放，都从一本账中支出，剩余部分留作部分积累。由于个人账户中存在的“空账”问题，养老保险基金绝大部分用于当年养老金发放，养老保险基金实际积累额小于职工个人账户记账额。随着这项制度的实施，空账积累的数额越来越大。目前，个人账户的空账运行已经达到1990亿元的规模。这就造成改革后养老保障制度的一个重要特点：个人账户只是一个名义上的，实质上整个养老保障体系仍然是百分之百的现收现付制度。甚至可以说，现行体制是在用个人积累的资金，补偿社会统筹养老基金积累的不足。世界各国的经验表明，养老是个人、家庭和社会的共同责任，而且要求在事先做好充分的准备。然而，在中国养老保障问题已经显示出潜在危机的情况下，个人、家庭和社会对未来却缺少未雨绸缪的充分准备。首先，政府和社会缺乏对于养老危机的宣传，老百姓缺乏关于养老保险的必要知识。目前进行的养老保障制度的改革，也缺乏操作中的透明性。关于改革会对个人和家庭带来怎样的影响，每个人需要如何进行准备，都没有明确的宣传。其次，由于缺乏充分的宣传，个人和家庭都没有为养老做出足够的保险安排，在相当大程度上还对政府有强烈的依赖感。如果说人口老龄化和制度转轨造成了巨大的资金缺口的话，个人缺乏积累则会进一步扩大这个缺口。第三，当新的一代独生子女成长起来之后，由于他们受到的溺爱和宠惯，家庭观念和对父母的责任感大大降低，中国的家庭养老模式必然将会遇到挑战。最后，由于就业压力增强，实际退休年龄趋于大幅度降低，加大了社会和家庭的养老负担。吸收其他国家的经验和教训，选择适合于中国国情的可持续的养老保障模式，需要对一些重要的问题做出 理论 和经验的回答。首先要回答的是，目前实行的养老基金积累和发放的“现收现付”制度是否有效率，是否具有可持续性。如果答案是否定的，应该向哪种制度转变，如何以及应该以多快的速度实现这个转变。其次要回答，劳动力市场怎样影响养老保障，包括退休年龄是否以及在何种条件下可以成为一种减轻养老压力的出路，劳动力迁移应否和怎样成为减轻养老压力的积极因素。最后要回答，中国传统的养老文化是否值得继续发扬。如果是的话，国家应该提供哪些激励手段鼓励家庭养老，以弥补社会养老资源的不足。下面我们分别讨论这三个问题，并对政策转变方向提出建议，论证转型的政策可行性。四、向个人积累制养老保障模式过渡根据国际经验，支撑一个现收现付制的养老保障体系需要三个条件，如果不具备这些条件或条件发生了变化，这个制度就难以为继了。第一个条件是一个相对年轻的人口结构。也就是说，需要有一个足够大的劳动年龄人口，才能足以支撑现有的退休人口。第二个条件是一个有效率的税收体系，得以把所有潜在的养老保险缴费足额收取上来，否则便造成积累与发放之间的缺口。第三个条件是需要有一个有效且安全的基金管理和治理结构，以确保养老基金是被正确地投资并保值、增值的。由于这是一种 社会 化的养老基金，一旦基金被滥用或投资失误，损失则是致命性的。在发达国家，现收现付制的养老保障模式，是在存在着竞争性的 金融 市场和投资管理体制及治理结构的条件下，在人口年龄结构相对年轻时建立起来的，养老基金的积累一度相当充足，形成覆盖广、保障充分的养老保障体系。但是，随着发达国家人口老龄化加剧，社会养老负担越来越重，这种养老基金积累模式就出现了危机。鉴于这种情况，对本国所实行的社会保障体系进行反思和改革，已经成为世界性的潮流。例如，英国逐渐把领取养老金的年龄标准提高，同时降低基础养老金支付水平和调整标准。瑞典则在以往普遍受惠的公共养老金制度中引进了个人账户，以加强个人缴费与年金待遇之间的联系。美国正在探讨用个人储蓄账户替代原来由在职者支付老年人养老金的办法。而实行新加坡模式的智利，已经将原来完全由政府兴办的社会保障制度私有化。通常被人们认为是 中国目前 “社会统筹与个人账户相结合”原型的德国模式，在面对老龄化挑战的情况下，也开始对这种体制进行改革，旨在通过一系列税收优惠政策，鼓励个人账户的积累。在目前的中国，第二个和第三个条件显然是不存在的。而从第一个条件看，虽然目前的劳动年龄人口仍然占有较大的比重，但社会的养老负担已经开始大幅度上升。此外，从目前的人口结构变化趋势看，养老负担将会以更加剧烈的方式提高。图2显示的是我们对2000年城镇人口年龄结构的描述和对2020年的预测，其中按照女性20岁55岁和男性20岁60岁的标准划分，标出了劳动年龄的范围。一方面，我们可以看到劳动年龄组与老年组之间的关系，即全社会养老负担将大幅度提高。另一方面，我们也可以看到劳动年龄组内的年龄变化，使得社会的养老能力很快降低。例如，从图2的左半部分看，2000年城镇劳动年龄人口虽然还比较年轻，呈金字塔形状分布。但是，从图2的右半部分看，到2020年这个金字塔将会倒转过来，城镇劳动年龄人口中的年龄结构届时已经严重老化。其含义是，如果人口的 自然 增长率维持目前的水平不变，2020年之后的2030年中，中国社会的养老负担将提高到不堪承受的地步。目前中国城市的现收现付式统筹养老制度执行效果究竟如何，也是值得做出评价并依此进行重新选择的重要依据。按照改革的进程和要求，迄今为止城镇职工被社会统筹养老覆盖的比例应该有较大的提高。但是，实际情况并非如此。劳动和社会保障部和国家统计局2002年度劳动和社会保障事业 发展 统计公报显示，到2002年底，参加基本养老保险的城镇职工只占城镇全部就业人员的，离退休人员参加基本养老保险的比例为。城镇就业人员参加基本养老保险的比例与1996年的水平基本持平。按照1996年参加该项目的为8800万人这个数目来看，如果国有单位和集体单位参加比例较高，由于这两个所有制部门的就业总量已经达到亿，其他所有制单位显然基本没有参加这项基本养老保险。由于在19962001年期间国有和集体单位就业比重从42下降到37，所以，尽管参加基本养老保险的城镇职工总人数增加到9198万人，该项目对全部城镇就业人员的覆盖率却降低到只有。在五城市调查的全部未退休劳动者中，当问到个人是否参加了社会养老统筹时，只有48的人宣称参加了，27宣称没有参加，有22的人没有回答，3回答说不知道。而当问到 企业 提供的养老保险形式时，30称企业不提供养老保险，27说由单位发放，25没有回答，16回答养老金由社会统筹发放，有购买了商业养老保险，为其他。总体来看，回答说没有养老保险，或者不回答或者称不知道的劳动者，所占比重在两个 问题 中都超过了50。这一方面表明，目前的统筹养老保险覆盖率并不高，另一方面也反映个人不知情，并且除了统一的社会养老保险之外，个人基本没有其他的选择。在我们的调查对象中宣称没有参加社会统筹养老的，可能包括几种情形。第一，参加社会统筹养老的总体数量，在多数情况下是地方改革进展的结果，或者是企业的决定，个人没有多少选择的余地。在那些社会养老负担重和非正规就业比重高的地区，以及对于那些非国有企业和小企业，社会统筹养老的覆盖率就会较低。第二，在由于下岗和再就业、更换工作、企业转制等而 影响 到劳动者工作流动的情况下，个人有时也有一定的选择机会，决定是否参加社会统筹养老计划。在这种情况下，劳动者个人特征也会影响到其选择。第三，除了宣称不知道是否已经参加社会统筹养老项目的情形外，一部分认为没有参加的人，也会由于不知情或者从企业实际发放养老金情况不好，而做出没有参加的判断。这说明该制度执行中存在着实际问题。为了从经验上解释究竟是哪些人以及为什么尚未被社会统筹养老制度覆盖，我们通过一个probit模型对是否加入社会养老统筹进行回归。通过选择一些 理论 上相关的解释变量，如地区变量、工作单位变量和个人特征变量，回归结果显示出下列结论。第一，在参加社会养老统筹方面，地区之间存在着差异。上海的覆盖率最高，而西安和武汉的情况最差。第二，企业规模越大，参加社会养老统筹的概率越大；从单位的所有制性质看，国有和国有控股单位职工被覆盖的程度最高，而私人企业职工被覆盖的程度最低。第三，从个人特征来看，受 教育 程度以及对自己寿命预期的乐观程度与被覆盖程度呈正相关，在一定年龄范围内，年龄越大被覆盖的可能性越大，但超过一定年龄则变成相反的趋势。值得指出的是，这个模型所能解释的范围只有，还有许多未能解释的因素有待进一步 研究 。目前中国养老基金的积累和发放，名义上是按照现收现付制加部分积累的个人账户相结合进行的。但是，由于现收现付基金的不足以及统筹基金与个人账户的混账管理，个人账户上有限的积累实际上已经被统筹使用，个人账户成为空账。这相应把向个人积累式的养老模式转变提到了议事日程上。然而，由于存在着所谓的“转轨一代人”或“中人”，个人积累也不是一朝一夕可以实现的，所以，实现这个转变的期限和过渡的形式十分不清楚。如果考虑到人口转变的趋势，无论就未来还是目前而言，现收现付的养老保障体制显然都是不适应中国国情的。与现收现付制度相比，完全的个人积累式养老基金筹集和发放制度，能够通过建立强制性的个人账户，鼓励个人为年老时进行储蓄，通过个人承担风险的资本市场投资使养老基金得以保值和增值，并通过市场选择提高基金的管理和治理水平。针对人口转变的新特点，做好老龄化 时代 养老的准备，建立符合中国国情和具有可持续性的养老保障体系，出路就在于从现在开始，就明确从现收现付制度向完全的个人积累制度的转变方向，并且制定明确的过渡办法。遵循中国 经济 改革的渐进性逻辑，养老保障制度从现收现付向完全的个人账户转变，可以实行新人新办法、中人中办法的过渡方式。我们把1997年及以后参加工作的劳动者定义为新人，其养老金通过实行完全的个人账户制进行积累。随着这部分劳动者逐渐占到全部城镇就业人员的百分之百，养老保障制度的转变即告完成。我们把1997年以前参加工作且尚未退休的劳动者定义为中人。他们是“转轨一代人”，必须继续依靠现收现付积累的养老金得到养老保障。但是，即使这些人，也并不需要百分之百地由 社会 统筹基金覆盖。我们按照他们的工作年限落在1997年以前的比例， 计算 他们需要由社会统筹基金覆盖的比重，因此这个比重是逐年缩小的，大约在2035年前后，这部分人将被完全消化掉，新体制即可覆盖全部城镇就业者。按照这种向新的养老体制的过渡方式，并且从现在就开始进行过渡，今后20年左右的社会养老负担程度，与继续延续旧体制相比将低得多。我们以男性在20岁60岁之间，女性在20岁55岁之间的人口作为劳动年龄人口，以退休年龄人口与劳动年龄人口的比率作为社会养老负担率，计算了向新体制过渡和继续延续旧体制两种情景的社会养老负担率，发现其具有巨大的差异。从图3中可以看到，如果我们现在就为新人和中人建立起个人账户，真正步入完全积累的养老保障体系，到2020年，养老负担率会比继续实行现收现付旧体制的情形大大降低，即从44下降到32。这揭示了在 中国 建立名副其实的个人账户的重要性和紧迫性。五、利用劳动力市场减轻养老压力向新体制过渡的一个不可回避 问题 是， 目前 的新人和中人要承担旧体制和新体制的双重责任，既负担自己在新体制下的个人养老金积累，又要负担现已退休人员的统筹养老基金。不再进入新体制的老人数量是一个既定数量，按照一定的死亡率而逐渐减少，1996年城镇离退休和退职人员总数为3135万人。中人则每年不断转化身份，从社会统筹养老基金的贡献者转变为领取者。2002年离退休人员已经增加到4223万人，也就是说，每年进入退休行列的中人数量大于老人的 自然 减员数量。所以，在新旧体制转轨完成之前，如果新人数量既定，越到转轨的后期，中人的养老负担越重。因此，利用劳动力市场，通过扩大新人总量，是解决养老负担过于沉重的一个可行办法。增加劳动力市场上新人数量的一个途径，是把 农村 进入城市就业的劳动者吸纳到城镇养老保障体系中来。按照中国 经济 增长和结构变化的要求，农村劳动力大量转移到城市将是长期的趋势，也是经济 发展 不可回避的 规律 。而由于户籍制度的改革相对滞后，这些打工者不能成为合法、稳定的城市劳动者，从而既没有为自己积累起相应的养老基金，也未能对城市目前的社会养老统筹做出贡献。因此，加快户籍制度改革，有利于利用这些新生劳动者年轻的优势，提高养老保障体制向新体制过渡期的承受能力，同时也避免当这些流动打工者退出劳动力市场时出现养老危机。事实上，在到城市打工的农村年轻劳动力中，有一大批人已经相对稳定地常住在城市，并拉平了城乡常住人口之间的年龄差距。例如，2000年第五次人口普查和其他抽样调查显示，比较长期居住在城市的农村劳动力大约为7000万9000万人，已经占到城市就业总量的1/3以上。对那些在城镇工作已经相对稳定的农村转移劳动力，在接受他们进入城镇养老保障体系时，一方面他们要按照新办法，通过完全的个人账户积累为自己未来而储蓄，另一方面他们还要承担为现今的退休人员负担社会统筹的一个份额。与城市新人一样，享受养老保险的权利和供养上一代人的贡献义务是一致的。需要指出的是，移民一旦被接纳到养老保险体系中，同时也就享受城镇最低生活保障制度的保护。当然，由于他们是后来者，对贡献年限做出一个规定也是必要的。我们可以做一个粗略的模拟，看吸纳农村劳动力到城镇养老保障体系的效应。我们假设目前已经常住城镇的农村迁移劳动力为9000万人，其年龄结构与我们2001年进行的五个城市调查中外来打工者的分布一致，并按照与城市职工相同的年龄标准退休。除了把目前已经在城镇常住的打工者吸纳进来之外，我们还假设今后十几年的时间里再转移出9000万农村劳动力，即假设从现在起到2020年之前，每年平均吸纳90万农村迁移劳动力到城镇的养老保障体系中。由此，我们可以模拟四种情形，到2020年，每一种情形具有不同的社会养老负担。第一种情形，不把农村迁移劳动力吸纳到城镇养老保障体系，且继续实行现收现付的旧体制，社会的养老负担率最高，到2020年达到。第二种情形，继续实行旧体制，但由于把农村迁移劳动力吸纳到城镇养老保障体系，社会的养老负担率可以减轻，2020年时只有。第三种情形，虽然不把农村迁移劳动力吸纳到城镇养老保障体系中，但实行养老保障的新体制，可以把2020年的养老负担率降低到。第四种情形，既实行完全的个人积累养老保障新体制，同时又把农村迁移劳动力吸纳到这个体系中，社会养老负担率最低，到2020年只有，比第一种情形低大约19个百分点。延长中人的贡献时间，相应缩短他们受新人供养的时间，也可以相应减轻社会养老的负担。过低的法定退休年龄以及实际上的早退休，都会 影响 到整个社会和家庭养老的负担率。一般来说，何时退休是一个个人和家庭的选择问题，即取决于当事人在工作与闲暇之间的偏好、在他们本人的消费和为子女积累遗产之间的偏好等等。但是，在中国社会养老负担比较重，且养老基金的积累和发放之间存在着较大缺口的条件下，普遍的早退休会使老年人因提前失去就业收入而加重其对养老金的依赖。因此，应该探讨如何利用劳动力市场提供的机会，通过调整退休年龄而相对降低劳动年龄人口对退休年龄人口的供养负担。其他国家的经验已经显示，在平均预期寿命提高，人口老龄化的条件下，退休年龄直接影响到社会的养老负担。例如在发达国家，出生时预期寿命的平均水平已经接近于80岁，男女实际退休年龄平均在60岁上下。一个粗略的规律则是，平均一个人可以预期在退休后有20年的余寿实际上，这是一个不准确的说法，因为退休后的余寿需要依据相应年龄的预期寿命而不是出生时预期寿命推算，这里仅仅是一种示意性的说明。以下关于中国的类似 分析 亦同此理。在一个稳定的人口状态中，一个人平均可以工作40年，享受退休生活20年，全社会大约是两个劳动者对应一个退休者。假如全部退休收入都是由税收支付的，其水平相当于现期平均工资的50，则需要25的税率支撑这个养老保障体系。在这个例子的基础上，人口继续老龄化或者降低退休年龄，都会进一步提高这个养老的税率，或者广义地说，提高社会的养老负担率。与大多数国家相比，中国的法定退休年龄本来就较低。由于近年来就业形势严峻，政府又要求国有 企业 尽可能不把大量富余人员直接推向劳动力市场，成为公开失业者，因此，作为一种变相的下岗和失业安排，企业强制或鼓励职工提前退休的现象十分普遍。此外，一部分下岗职工和失业人员由于年龄偏大，长期找不到工作，对就业前景丧失了信心，也提前退出了劳动力市场，造成实际退休年龄年轻化。在五城市调查的全部劳动力中，在45岁54岁年龄组的男性就业率已经下降到80以下，而女性则下降到40左右。一旦超过55岁，男女就业率便都下降到很低的水平。其结果是造成退休年龄提前。在图6中，我们对已经退休人员按照出生年份进行排列，发现目前的退休年龄已经大幅度年轻化了。在五城市调查的样本中，男性的实际退休年龄平均为57岁，女性为50岁。2002年中国出生时平均预期寿命男性为70岁，女性为75岁，粗略显示男女退休后的余寿分别为13岁和24岁。如果按照男女人数相同的比例计算，平均退休后余寿为年，已经很接近oecd国家的水平。到2020年，中国平均预期寿命将提高到男73岁、女79岁的水平，即使实际退休年龄保持在目前的水平上，男女退休后的余寿也分别提高到16年和28年，平均为年，超过oecd国家目前的水平。届时的社会养老负担率将高得难以承受。可见，实际退休年龄过轻，会极大地加重养老负担，加剧我们已经面临的严峻局面。然而，抑制退休年龄的降低或甚至提高实际退休年龄，受到就业机会的制约。在缺少就业机会的情况下，如果强制性提高退休年龄，即在达到一定的法定退休年龄之前不得领取退休金的话，当人们年龄偏大而难以获得就业机会时，他们只好转向领取最低生活保障。这时，社会由于要对这些人提供最低生活补贴，实际的财政负担与让这些人退休则是一样的。因此，提高退休年龄不是惟一的出路，而要利用这个手段减轻社会养老负担的话，还需要促进经济发展和减少对劳动力市场的制度束缚，为各种年龄阶段的劳动者创更多的就业机会。六、利用家庭养老传统补充 社会 养老资源的不足家庭养老系指子女在父母年老时提供 经济 赡养、生活照料和精神慰藉。家庭养老形式在各国皆有，但东方国家尤以子女乐于赡养父母着称，而 中国 人则历来具有赡养老人的优良传统。家庭养老主要通过两种形式：家居方式的选择，即与老人同住，以便提供生活上的照料，并获得家庭开支上的节约；进行大家庭内的收入转移，即向老人提供经济资助。许多 研究 表明，通过家居方式的选择和大家庭内部的收入转移，可以提高老年人的福利水平，从而使家庭养老成为公共养老保障项目的一个重要补充。例如，即使在美国这个老年人更加倾向于独立居住的国家，与成年子女同住也被证明具有提高老年人消费水平的重要作用。特别是对于那些身体健康恶化的老年人，会由于选择与子女同住而得到较好的照料。而在资本市场不完善的 发展 中国家，父母早期对子女进行投资，并期望在年老时获得子女的收入回报，更被证明是一种有效的养老保障方式。下面，我们讨论在 目前 中国利用家庭养老方式的必要性和可行性。与大多数国家相比，目前中国的养老金替代率很高。如果按照这种替代率的概念，我们可以对将来的情形做出预期。首先，由于人口的老龄化，社会总体养老负担率将迅速上升，保持原来替代率水平的可能性已经不大了。其次，由于劳动者工资水平不断在提高，要保持已经退休人员的退休金实际替代率不变，就需要不断提高他们的退休金水平，因此，即使在人们退休很多年以后，其养老金的负担仍然在继续加重。从图7中按年龄分退休人员实际养老金替代率的差别，可以证明这一点。所以，按照这样高的退休金替代率，未来的退休金上涨压力仍然是很大的。最后，在目前平均工资总体上尚不高的情况下，转向个人积累制的养老保障模式后，个人账户积累的养老基金也将不足以维持现在的替代率水平。因此，在相当长的时间里，社会养老保障基金将不会是一种充足的资源，必须利用其他可能的养老资源。由于实行了几十年国家通过 企业 包揽职工的养老保障，在养老保障体制转型的条件下，许多家庭或出于习惯性对政府的依赖，或由于缺乏个人保险意识，或者干脆由于没有经济实力，因而没有对养老进行充分的储蓄。在五城市的调查中，有20的回答者认为退休金不能维持正常的生活。而当问到“如果退休金不能维持正常生活怎么办