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新农村建设中公共产品供给存在的问题与对策

　　论文关键词：新农村建设　农村公共产品　城乡分割　财政支农
　　论文摘要：农村公共产品严重短缺，已成为制约农村社会经济发展和缩小城乡差距的主要障碍。要顺利推进新农村建设，改善农村公共产品供给状况，就必须打破城乡分割的公共产品供给制度，建立以政府为主导的、全社会共同参与的多元化供给体制，加大农村公共产品的财政投入力度。
　　尽管近年来有关农村公共产品问题受到国内外研究者越来越多的重视，但我国农村公共产品长期供给总量不足、供给结构失衡、财政资金投入不足等问题却迟迟没能解决。农村公共产品供给问题已成为制约农村社会经济发展和缩小城乡差距的主要障碍。
　　一、农村公共产品供给存在的问题
　　农村公共产品供给指农村社区居民消费、享有的具有“非排他性”和“非竞争性”的各类物质产品和服务产品。我国农村公共产品供给无论在数量上还是在质量上都与城市存在很大差距。
　　(一)供给总量不足
　　在优先发展工业和城市的经济发展战略下，中央财政对农村公共产品的投入远远不能满足现代农业发展的要求，造成现阶段我国农村公共产品供给总量严重不足。一是农业生产性基础设施建设不足。如，大型农田水利设施、道路、电信电网等基础设施短缺。二是生产服务性基础设施缺乏。为农业生产、经营提供帮助的服务性基础设施，如，农村信贷金融和农业保险，农业教育、科技和技术的推广，农村信息服务及农村交通运输、通讯，农业生产资料和农产品销售等流通领域的基础设施等缺乏。三是与农民生活、健康密切相关的公共产品短缺。如，农村义务教育、农村医疗保险、农村社会保障、农村生态环境保护等与农民生活、健康及农村可持续发展密切相关的公共产品严重短缺。
　　(二)供给结构失衡
　　我国城乡有别的公共产品供给体制，造成农村公共产品供给水平远远落后于城市，城乡地区间供给结构失衡。同时，经济发达、地方财源丰裕或乡镇集体企业多、效益较好的东部沿海地区，其公共产品供给水平远远高于基础设施严重落后、乡镇企业发展缓慢的广大中西部地区。农村公共产品在供需结构上也严重失衡。一方面农民急需的生产性公共产品和农村可持续发展所需的公共产品严重不足；另一方面，为满足地方各级政府部门决策者的“政绩”和“利益”的需要，向农民提供效率不高、重复性公共产品。这样，使本来有限的农村公共产品投入得不到合理的利用，也使农村公共产品的供给不能真正实现帮助农民发展生产、改善农民生活质量的目的。

　　(三)供给责任不清
　　根据公共产品外部效益覆盖范围的大小，农村公共产品又可分为全国性公共产品和地方性公共产品。一般说来，具有全国规模和全局性质的公共产品，应由中央政府组织决策和提供；具有地方规模和地域限制的公共产品，应由各个不同的地方政府分头决策和组织提供。但在实际运用中，由于政府与市场、中央政府与地方政府在农村公共产品供给的责任上划分不尽合理，使应由政府提供的公共产品或由政府和农民共同承担的公共产品成本，却完全由农民来承担；应由上级政府提供的公共产品却通过政府权威转移事权交由下级政府来提供，最终落到乡政府和农民身上。
　　(四)供给效率低下
　　一是由于财政对农业的支出分属不同部门管理，财政支农资金在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面不同程度的存在条块分割，从而降低了财政资金的使用效率。二是由于农民未能在公共产品提供的公共决策过程中显示自身偏好和行使监督的权利，导致农村公共产品供给资金管理混乱，滥用、挪用现象严重，使公共产品供给短缺或者成本上升。
　　二、农村公共产品供给不足的原因
　　(一)城乡分割的公共产品供给体制是农村公共产品供给不足的主要原因
　　20世纪50年代以来，在优先发展重工业和强调城市发展的过程中，形成了城乡有别的公共产品供给体制。城市公共产品基本是由国家提供，而农村公共产品有相当大的比重由农民自筹资金或通过“投劳”解决。而农村筹集资金能力有限，因而农村公共产品一直供给不足。虽然近年来，随着农村税费改革的开展和不断深入，政府加大了对乡村的财政转移力度，但农村公共产品供给不足的状况依然严重。
　　(二)国家财政用于农业和农村公共产品的支出长期偏低
　　改革开放以来，国家财政用于农业支出的绝对量在不断增加，从1978年的亿元增加到2001年的1 亿元，但财政农业支出占整个财政支出的比重在总体上却是下降的，1978年这一比重为％，2005年下降低到％，下降6个百分点。同期各级地方财政由于财政收入困难，支农支出的比重也在下降。而在财政支农支出中，用于农林水利气象等的事业费比重逐年上升，而用于农业基本建设的支出则逐年下将，使农业基本建设投资占全社会基建投资的比重一直偏低，1994年达到历史最低点％，尽管近年来投资的比重有所上升，2002年达到％，高于“九五”和“八五”期间的％和3％，但远低于“二五”时期的％。
　　(三)农村公共产品的需求表达机制不健全
　　对公共产品来说，由于公共产品不能像私人物品那样通过市场有效地提供，因此就需要通过集体选择来决定公共产品方面的生产什么、如何生产和为谁生产的问题。然而，在我国现行农村公共产品的供给体制下，农民被排斥在公共产品的供给决策和管理体制之外，农村公共产品的提供基本上都是由上级政府机关决定，很难反映农民的自身利益需求。同时，在现行的“乡政村治”模式下，政务执行的强制性致使村民委员会过度组织化，村民自治组织成了具有行政权力的准政府，难以准确的表达农民的意愿，对公共资源的筹集使用也缺乏有效的监督。
　　(四)政府机构改革缺乏力度，政府职能转变未能跟上
　　改革开放前，在政社合一的人民公社体制下，农村的基本生产资料归集体所有，农民仅仅是集体组织内的劳动者，农村公共产品的供给和使用都由集体统一组织和安排。改革开放后，随着人民公社的取消和家庭联产承包经营制的实施，农村的基本经营单位和核算单位发生了根本变化，农民不再是纯粹的集体经济组织中的生产者，而是具有相对独立性的生产经营者，拥有独立的生产经营权、劳动自主权和剩余索取权。这种农作制度由集体化农业组织向非集体化农业组织的变迁使得人民公社时期农村公共产品供给机制失去了存在的基础。但家庭联产承包经营责任制度的施行并没有给诸如农业基础设施、农村基础教育以及农村公益事业等公共产品供给提供有效的制度安排；新的县级和乡级政府似乎既没有权力也没有能力去提供哪怕是最基本、最必要的农村公共产品，造成农村公共产品供给主体出现“真空”。

　　三、改善农村公共产品供给，进一步推进新农村建设
　　(一)打破城乡分割的公共产品供给体制
　　一是要明确政府在农村公共产品供给中的责任。对大多数的农村公共产品来说，如大江大河的治理、水利和防洪工程的建设，由于其投资金额大，具有外部性、不可分割性，市场机制发挥不了作用；许多农村公共产品，如义务教育、农业生态环境保护、防洪工程设施等，其效用不仅惠及广大的农村地区，而且还可以将其效用的外溢性释放到城市去。因此，政府应承担起为农村提供公共产品的责任。二是重新界定各级政府的职责。中央政府和省级政府财政对农村地区提供纯公共产品，如，计划生育、国防开支、大型农业基础设施建设、农业基础科学研究、义务教育等全国性的农村公共产品，以及部分外部性极强、接近纯公共产品的“准公共产品”。地方政府由于对本地区居民的偏好更为了解，地方性公共产品的供给职责应由地方政府来承担。
　　(二)构建以政府为主导、全社会参与的多元化供给体制
　　一是通过合理的制度安排，明晰产权，采用财政补贴、减免税收等优惠政策，鼓励企业、个人及其他民间力量进入到农村公共产品供给领域，以有效缓解农村公共产品供需矛盾；二是通过增加农民收入，建立健全农民参与农村公共产品供给的激励机制，调动农民参与农村公共产品供给的积极性；三是通过拓宽村集体经济积累和建设渠道，增强村集体供给主体的经济实力。
　　(三)加大农村公共产品的财政投入力度
　　首先，加大农村公共财政投入力度，增加农村公共产品的供给。各级政府应扩大公共财政覆盖农村的范围和领域，进一步加大政府对农村的财政投入力度，增加农村公共产品供给，提高各级财政支农支出预算的增长幅度。其次，调整农村财政的投入结构，合理配置政府用于农村的公共资源。一是要调整并压缩粮食流通领域的财政补贴，增加对种粮农民的直接补贴，减少交叉和中间环节，提高农业财政资金使用效率；二是要重新配置教育、卫生、文化、乡村合作组织建设等方面的现有财政资源，增加农村教育、文化、卫生等方面的财政投入；三是采取税收优惠、贴息等财政性措施鼓励社会其他力量进入农业农村社会发展领域。再次，采取区别对待的政府投入政策，加大不发达地区的农村财政投入力度。我国东部及沿海发达地区，经济发展水平和农村公共事业的发展水平较高，对中央、省级财政依赖程度低，而西部和老少边陲地区经济发展落后，政府财力及农村公共事业发展水平相对低，因此公共财政覆盖农村的力度应因地制宜、区别对待，中央财政和省级财政相应承担不发达地区农村的农村财政投入比重，包括加大直接财政投入、财政补贴、国债资金支持的力度等等。最后，合理确定公共财政覆盖农村的优先顺序，将有限的资金运用到农村急需所用之处。由于政府财力要受当期经济增长水平的限制，不可能将所有财政资金运用到农村建设。这就决定了公共财政覆盖农村必须分阶段、分区域地排出优先顺序，应先保障农村社会稳定和农民基本生活需要，后创造条件促进农村发展；先保证纯公共产品，后提供准公共产品和混合产品。
　　(四)建立合理的需求表达和供给决策机制
　　一方面，农村公共产品供给制度应随着农村经济的发展而变迁，目前，须逐步将“自上而下”的供给模式变为“自下而上”的供给模式，满足广大农民对农村公共产品的实际需求，构建新的农村公共产品供给决策程序。另一方面，建立公共产品的需求表达机制，变由外生变量即来自社区外部的各种因素来决策公共产品的供给为由社区内部需求决定公共产品的供给机制，使一个村或一个乡范围内多数人的需求得以体现。这是社会主义新农村建设“管理民主”的要求，也充分体现了村民自治。由全体农民或农民代表对本社区的公益事业项目进行投票表决，使农民通过直接或间接的渠道充分表达自己对公共产品的意见。