政府收支分类改革对我国预算管理模式影响分析.docx

政府收支分类改革对我国预算管理模式影响分析为完整、准确地反映政府收支活动，进一步规范预算管理、强化预算监督，财政部决定自2007年1月1日起全面实施政府收支分类改革。政府收支分类作为一项财政基础性工作，改变计划经济时期参照原苏联财政管理模式确定的我国现行政府预算收支科目，按照市场经济和公共财政要求，对政府收入和支出项目进行类别和层次重新划分，必然对我国现行预算管理模式产生深远影响。本文从我国此次政府收支分类改革的主要特点着手，剖析改革对我国预算管理模式的影响，并提出有关对策。一、政府收支分类改革的主要特点新的政府分类体系由收入分类、支出功能分类和支出经济分类三部分构成。收入分类反映政府收入的来源和性质；支出功能分类反映政府各项职能活动，即政府究竟做了什么；支出经济分类明细反映政府支出的具体用途，即政府的钱究竟是怎么花出去的。政府收支分类改革的主要特点可概括为以下三个方面。确立新的政府收入分类，全面、规范、明细地反映政府各项收入。除原政府预算收支科目中已有的一般预算收入、基金预算收入和债务收入外，新的收入分类还纳入了实行财政专户管理的预算外收入以及社会保险基金收入等，从而形成了完整、统一的政府收入分类。确立新的政府支出功能分类，清晰地反映政府职能活动的支出总量、结构与方向。一是科目涵盖了财政预算内外、社会保险基金等所有政府支出。二是按政府职能活动归类划分支出功能分类。三是充分体现预算细化、透明以及预算管理实际要求。四是与国际通行做法和国民经济统计分类标准保持一致。确立新的政府支出经济分类，明细地反映政府各项支出的具体用途。将原来一个粗略反映政府部分支出性质的附属科目表，转变成一个可按支出具体用途独立反映全部政府支出活动的分类系统，并充分细化，以满足细化预算和强化经济分析的要求。为积极稳妥地推进这项改革，财政部在政府收支分类改革方案中还明确2007年实行政府收支分类改革后，暂不改变目前预算管理的基本流程和管理模式，不改变预算平衡口径及预算内资金、预算外资金、社会保险基金分别管理的方式。各级财政继续向各级人大报送一般预算、基金预算和债务预算收支情况，财政、国库、税务部门以及各预算单位继续按现行预算资金管理方式和预算编报程序编制预算、组织预算执行。二、改革对预算管理模式的影响虽然财政部在政府收支分类改革方案中确定暂时不改变现有预算管理模式，但实行新的政府收支分类后，必然对我国预算管理模式产生以下影响。实现政府预算收入的完整性和统一性。我国推行部门预算和综合预算改革后，部门的各项收入来源以及相关支出均已列入部门预算。但上报人大审批的政府预算一般只包括一般预算收支和政府性基金收支，实行财政专户管理的预算外资金以及社会保险基金仍游离于人大监管之外，给政府收支的全面反映、总量控制和结构调整等带来较大困难。新的收入分类将预算外资金、社会保险基金纳入后，实现了政府预算收入的完整性和政府资源的统一配置，有利于“收支两条线”政策的贯彻实施，规范政府非税收入管理；有利于真实反映各项社会保险基金运营情况，加强对社会保险基金的监管，确保专款专用，并促进我国社会保险基金管理模式改革。为推行绩效预算编制方法做好铺垫。我国目前的预算编制方法仍主要是基于条目预算和增量预算相结合的传统预算编制方法，它的特点是对一个支出部门仔细审查其支出项目的增减，对预算合理性的判断侧重于投入价格数量关系的有效性。再加上我国尚未建立项目分类，预算项目不能体现部门职能活动。由于缺乏支出经济分类，项目支出预算细化也缺乏统一的资金用途划分体系以及支出标准，项目支出预算安排的科学性和合理性根本无从谈起。新的支出功能分类为建立我国以体现政府职能活动为导向的项目分类奠定了基础。通过项目分类，明确部门职责范围和目标，项目安排体现部门的职能活动以及相关产出和结果。新的支出经济分类，统一了项目资金用途划分办法，实现了预算细化“有的放矢”。因此，新的支出分类必然带来我国预算编制方法的转变，为实现绩效预算编制方法奠定了基础。有利于预算控制方式由外部控制转向内部激励。目前我国的预算控制方式主要注重于支出总量控制和预算执行过程控制。这种外部控制方式使支出机构与财政部门站到了对立面，前者有足够的动机争取与实际不相符的预算资金并将尽可能全部花掉，后者则需要对此实施控制，控制与逃避控制、服从与逃避服从构成两者关系的主线。由于预算信息不对称，预算细化又缺乏基础，使部门预算编制变成编故事、报“天书”，造成资金的极大浪费。新的政府收支分类，实现了政府预算收入的统一配置，而且与部门分类编码和基本支出预算、项目支出预算相配合，在财政信息系统的有力支持下，可对任何一项财政收支进行多维定位，清清楚楚地说明政府的钱是怎么来的，最终用到了什么地方。政府收支分类改革为转变我国的预算控制方式提供了条件。现代预算管理强调将管理责任下放到部门层次，形成内部控制模式，赋予部门在部门内部进行资源再分配方面更大的自主权，以决定资源在各个规划、项目或活动间的配置，提高预算配置效率。有利于建立公开、透明的财政报告体系。预算透明是政府预算制度的灵魂。我国现行的收支科目主要存在四个方面的问题：一是支出仍按经费分类，不能完整反映政府职能活动。二是体系设置不全，缺乏一套完整、统一的支出经济分类体系。三是涵盖范围偏窄，不能准确反映政府收支活动全貌。四是口径不够规范，与国际通行分类方法和国民经济核算体系不相适应。上述问题造成我国预算“内行看不清，外行看不懂”。新的收入分类反映政府所有的收入来源和性质，支出功能分类反映政府各项职能活动，支出经济分类明细反映政府支出的具体用途。支出功能分类和支出经济分类从不同侧面、以不同方式反映政府支出活动。项目支出预算既能反映部门究竟做了什么，如国防、教育、农业、社会保障等；又能反映项目资金究竟是怎么花出去的，是付了人员工资、会议费，还是买了办公设备等，为建立多维、公开、透明的财政报告体系奠定了基础，有利于人大和社会的监督，有利于财政经济分析与决策。新的政府收支分类同时为实现政府会计分类、决算分类的统一提供了条件，改变了目前三种统计口径和方式不一致的问题，强化了财政报告体系的科学性。三、改进预算管理模式对策为充分发挥政府收支分类改革的功效，结合它对我国预算管理模式影响的分析，提出以下几点改进预算管理模式的对策。转变政府职能。政府收支分类改革后，通过新的支出功能分类和项目选择，能清晰反映政府职能活动的范围、方向和结构，为分析政府职能及其机构设置的合理性提供了条件。建立符合市场经济条件的现代预算管理模式，有待于经济和政治体制的现代化、合理化和民主化，我们应当利用预算管理模式的变革去推动这一伟大的历史进程。我们应当抓住政府收支分类改革的机遇，从我国政府治理实践出发，结合发达国家的成功经验，围绕以人为本、以结果为导向、以市场为基础等原则，转变政府职能，重塑我国政府治理的理念和模式。强化对非税收入的管理。由于财政压力和制度缺陷，我国长久以来一直存在着因政府部门轻视私人财产权而导致的乱收费现象，政府权力不能受到有效的约束和控制，种类繁多的各种规费和使用费成为解决基层政府和部门单位一般性财政收入不足的手段。这些政府收费可分为两种，一种是政府的具体行政机关凭借政治权力，巧立名目，依靠权力去攫取物质利益；另一种是政府以收费形式提供公共服务。政府收支分类改革，将预算外资金纳入收入分类体系，为甄别政府收费名目的合法性和合理性提供了条件，为人大、政府和社会公众加强对非税收入的监管提供了平台。通过监管，清理乱收费，确保私人合法的财产权；对于提供公共服务收取的使用费和占用费，严格执行“收支两条线”，把政府的行政活动都纳入法制的轨道。制定项目分类。政府收支分类改革可以概括为三大任务：整合科目机构，建立项目结构，服务绩效管理。项目分类是支出功能分类的进一步延伸和细化，支出功能分类提供基本框架，项目分类提供具体操作。为解决我国部门预算改革多年来项目预算管理中存在的申报和审批的无序状态，同时便于统一政策规则和会计核算，需要深入研究怎样借鉴国际经验并结合我国实践，走出一味“细化”的误区，按照机构职责建立项目框架，为改革开辟有序整合的新道路。根据我国目前的预算管理水平，项目分类不宜过宽，也不宜过窄，可考虑在支出功能分类下的项级以下设置，保证高层科目的一致性和部门需要的灵活性。推行绩效预算管理方式。一是建立绩效预算编制方法。通过合理的项目分类和科学的项目申报方式，明确部门的工作和工作量，确定投入与产出的关系，形成以结果为导向的部门预算格局，并逐步引入“1+3”多年度预算模式。二是完善复式预算编制制度。预算法规定我国政府预算按复式预算编报，但目前编报的范围仍只包括一般预算和基金预算。政府收支分类改革为完善我国的复式预算编制方式，建立经常性预算、资本性预算、社会保险基金预算、债务预算提供了基础。三是预算编制由被动变主动。我国现行预算是被动编制的预算，而发达国家的预算编制是主动的。我国政府预算实际上是依靠部门来编制，财政部门只是在对部门预算草案砍砍压压的基础上形成政府预算，财政部门根本无法全面掌握各部门的预算编制情况，客观上造成了以部门意见为主的被动格局。必须通过财政中长期规划与各行业、各部门的中长期规划的有机结合，整合政府资源，提高预算编制的主动性，提升资源配置效率。以古典预算原则为宗旨，逐步引入预算资金竞争机制。预算控制从外部控制转向内部控制模式需要具备一定的条件，其中最重要的一点是在长期的外部控制实践中，支出机构已经习惯于严格遵守正式的预算规则。如果支出者一如过去那样，总是力图通过破坏预算规则和预算实施过程去获取额外的预算追加，那么，外部控制向内部控制模式过渡的条件就尚未成熟，这样，部门内部财政资源的再分配权力就不能轻易下放给部门负责人。因此，我国实现预算控制模式转轨还需一段时间，目前仍要坚持和完善以强调立法监督有效控制的古典预算原则，通过严格财经纪律、准公共产品的市场化运作，以及公共部门中引入成本效益分析、全面质量管理、目标管理等企业中成功的管理方式和技术手段，提高预算资金的使用效率。以强化透明度为准则，完善我国财政报告体系。一是要按照政府收支分类改革要求，对现行财税制度进行清理，及时修改行政事业单位财务以及税务、国库、财政总预算、行政事业单位会计制度，改变目前预算、决算、会计核算三张皮问题。二是逐步引入权责发生制会计制度，以准确反映政府、部门运作成本以及项目实施成本，为推行财政绩效考评进行铺垫。三是改进预算报告方式。收入方式，预算报告要按资金来源和性质，全面反映政府收入情况。支出方面，预算报告不仅要按政府职能活动反映政府支出情况以及政府职能活动开展情况和应取得的成效，还要从政府支出资金的具体用途，分析政府的运作成本，使预算报告“内行看得清，外行看得懂”。四是加强财政管理信息系统建设。信息就像是预算、资源分配和财政管理中流动的血液，而财政管理信息系统为决策者和公共部门的管理者提供了一套支持工具。新的政府收支分类对每一项财政活动可进行“多维”反映，同时也需要更复杂的技术支撑，以满足更大的信息流动。