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国际金融监管

　　一、当前金融运行格局下传统金融监管方式面临的问题
　　由于金融自由化，金融创新和全球金融一体化的进程，国际资金的结构和流向、投资品种及方式发生了重大变化，科学技术和通讯的进步，为金融投资创造了更加广泛的活动空间和崭新的运行形式。同时，金融市场的波动更加频繁，杠杆投资和衍生产品的风险也大为增加，竞争压力和追求高回报使投资者和金融机构的冒险意识上升。这一切使金融系统的脆弱性和风险性日益增大。
　　金融并购和混业经营对金融监管提出了新的要求
　　20世纪90年代以来，国际金融业并购事件层出不穷，金融业的并购浪潮对传统的监管方式提出了新的挑战。首先，银行业的兼并加强了银行业集中程度，一方面可以提高抗风险能力，另一方面也容易因为风险管理不当而积重难返。这些超级巨型金融机构一旦出现问题，对整个金融机构乃至国民经济将造成灾难性的打击。这就是所谓的“太大不倒”。其次，金融业的兼并浪潮使金融业的竞争进入垄断竞争时代，如何防止金融风险在恶性竞争中积累，维护公平竞争秩序成为监管当局的新课题。再者，金融业的兼并逐渐冲淡了银行业和证券、保险的界限，无疑加大了监管难度。
　　金融创新加大了金融监管的难度
　　为了逃避金融管制，规避和分散金融风险，金融机构通过各种金融创新工具和业务把风险转移给愿意承担的一方。但是从全球或全国的角度看，金融创新仅仅是转移或分散了某种风险，并不意味着减少风险；相反，金融机构在利益机制驱动下可能会在更广的范围内和更大的数量上承担风险，一旦潜在的风险转变为现实损失，其破坏性远远超出传统意义上的金融风险。具体而言，以金融衍生工具为主要代表的金融创新作为资产价格、利率、汇率及金融市场反复易变性的产物，它反过来又进一步加剧资产价格和金融市场的易变性，由此产生的风险也越来越多，加大了金融监管的难度。1995年巴林银行的倒闭非常明显地显示传统监管结构和方法已不再合适。
　　发展中国家的金融自由化削弱了金融监管的有效性
　　在金融全球化浪潮的推动下，发展中国家纷纷加快了金融改革步伐，推进本币自由兑换、开放金融市场、放松外资银行进入管制和国际资本流动管制，并在国外广泛设立分支机构。这些措施一方面使得这些国家的金融业获得了新的发展空间，另一方面，由于国际资本在各国金融市场自由流动，各金融市场之间的相互依赖性不断增加，各种金融风险同样可以通过国际传递，对全球金融市场形成巨大的冲击。与金融自由化进程程度相比，原有监管原则对于新兴市场的监管效果是很有限的，20世纪80年代以来，拉丁美洲、东南亚、东欧和非洲许多发展中国家和地区发生的金融危机就很好地说明了这一点。
　　网络信息革命对传统监管方式提出了挑战
　　随着电脑、网络、电子商务等技术的迅猛发展，网络银行在各国得到迅速发展。网上银行经营成本低，并且依赖网络技术突破了传统的地理边界，可以在全球范围内多领域、跨国界进行低成本扩张。如何对这些金融活动进行适当有效的监管，将是摆在国际金融界的一个重大课题。另外，目前在因特网上提供支付服务的大多数是一些非银行金融机构，这就要求金融监管当局必须协调和处理好银行与非银行金融机构的竞争。
　　二、金融全球化背景下国际金融监管发展的新趋势
　　金融监管目标向安全与效率并重的方向转变
　　20世纪30年代的大危机表明，由于市场信息的不完全和金融体系的本身特点，市场的运作有时也会失灵，在这一时期，金融监管理论主要以维护金融体系安全、弥补金融市场的不完全为主要内容。20世纪70年代，困扰发达国家长达10年之久的“滞胀”宣告了凯恩斯主义宏观经济政策的破产，在金融监管理论方面，金融自由化理论逐渐发展起来并在学术理论界和实际金融部门不断扩大其影响。20世纪90年代的金融危机浪潮推动了金融监管理论逐步转向如何协调安全稳定与效率的关系问题，除了继续以市场的不完全性为出发点研究金融监管问题之外，也开始越来越注重金融业自身的独特性对金融监管的要求和影响。金融监管理论这种演变的结果，是安全和效率之间的新的融合与均衡。
　　金融监管模式由分业监管向统一监管过渡
　　随着全球金融市场一体化趋势的加强，金融创新和金融自由化水平的提高，各主要发达国家纷纷放弃分业经营体制转向混业经营，与此相对应的是调整了监管体制，实行统一监管。首开统一监管先河的国家是英国。1997年英国政府率先进行金融监管体制改革，将金融监管从英格兰银行分离出来，成立专门的金融服务局，实行统一的金融监管。美国通过1999年11月颁布的《金融服务现代化法案》实现了由完全分业监管向综合监管与分业监管相结合模式的转变。经过短短几年时间，统一金融监管体制的变革浪潮就席卷全球。现在，从西方73个国家的金融监管体制来看，至少有39个国家采取不同形式的统一监管，统一监管的国家比例为%.
　　金融监管方式从单一合规性监管转向合规性监管与风险性监管并重
　　合规性监管是指监管当局对金融机构执行有关政策、法律、法规情况所实施的监管。合规性监管注重事后的补偿与处罚，不能起到风险预测和防范的作用，使监管者长期扮演“救火队”的角色，监管效率低下。风险性监管是指监管当局对金融机构的资本充足程度、资产质量、流动性、盈利性和管理水平所实施的监管，以求最大限度地减少金融风险及其影响。风险监管较之于合规性监管的最大优点在于它侧重于对风险的事前防范，能够及时地和有针对性地提出监管措施。国际银行监管组织相继推出了一系列以风险监管为基础的审慎规则，对信用风险、市场风险、国家和转移风险、利率风险、流动性风险、操作风险、法律风险、声誉风险实施全面风险管理。
　　强调外部监管与内部控制制度的有机统一
　　完善金融机构内部控制制度，提高自律水平，成为国际监管的一个重要趋势。国际监管领域正呈现出向以市场为基础的监管转移的趋势，即一方面尽可能减少对官方监管的依赖，另一方面越来越注重建立适当的激励机制，创造充分发挥自身管理和市场约束机制作用的环境。《新巴塞尔资本协议》明确指出，应更加重视银行内部管理和市场约束机制对最低资本充足率要求的补充作用，以促进更高层次的金融稳定与安全。监管当局通过审查银行内部的风险和资本管理程序，确保其建立完善的内部评估和管理系统，以此来保证资本的充足性；即使在计算最低资本充足率时，也应更加依靠银行自己对风险的评估，鼓励银行采用内部评级法，以便更准确地度量风险并安排相应的资本金防御风险。
　　金融监管全球化的趋势在不断加强
　　随着金融业的全球化，国际金融市场上不稳定性增大，金融风险在不同国家之间相互转移、扩散的趋势不断加强，单靠一国或一家银行控制金融风险已变得力不从心；另一方面，由于各国监管政策的不一致，客观上为跨国银行利用遍布全球的分支机构逃避各国监管、从事高风险甚至非法的经营活动创造了条件，而且，跨国银行由于在别的国家领土上进行，本国监管部门鞭长莫及，监管的有效性受到削弱。在全球性统一监管的进程中，巴塞尔委员会发挥了重要作用，该委员会颁布的一系列监管原则成为银行业国际监管的重要标准。尽管这些协议原则在世界范围内不具有硬性约束力，但由于其适应了国际金融监管的现实需求，因而得到了国际金融业特别是银行业和各国监管当局的普遍运用。
　　三、对我国金融监管的启示
　　进一步完善金融监管法律体系
　　金融监管法规为依据，并严格依法监管。第一，根据我国金融发展的实际情况并借鉴国际经验加快一些重要金融法律法规的制定，如《金融机构破产法》、《金融控股公司法》等。第二，调整修改现有的法律法规，如《商业银行法》、《中国人民银行法》、《证券法》等，以适应当前我国金融业发展的需要。第三，制定有关法律的实施细则，严格金融执法，建立有效的市场惩戒机制。
　　逐步建立一个完整、有效的监管体系
　　完整、有效的监管体系应该包括监管当局的监管、行业组织自律、金融机构内控和社会监督，我国应该从这四个方面完善金融监管体系。
　　1金融监管体制逐步向功能型监管转变
　　作为监管体系主体的监管机构，应该是组织结构设置合理，职责分明。面对金融自由化的浪潮和我国金融业混业经营的大趋势，现存的机构性监管已不适应，应逐步建立适应我国国情的金融监管体制，实现功能性金融监管。所谓功能性金融监管是指依据金融体系的基本功能而设计的监管，在一个统一的监管机构内，由专业分工的管理专家和相应的管理程序对金融机构的不同业务实行监管。
　　在目前我国分业经营、分业监管的体制下，应按照功能性监管原则明确各监管机构的监管职责和范围，强化各金融监管机构之间的协调和沟通，逐步向功能性监管转变。其具体内容为：按照功能性监管原则，明确人民银行、银监会、证监会和保监会的监管职责。加强人民银行、银监会、证监会和保监会之间的定期会晤机制，并将其制度化。建立各监管机构之间的信息交流和共享机制。对业务交叉领域和混业经营集团建立主监管制度，由主监管部门对其进行监管，其他相关部门积极配合。
　　2健全金融机构的内部控制制度
　　金融机构内部控制是指金融机构稽核部门对金融机构日常经营情况的经常性监控，它是非现场监测信息处理与现场检查稽核方法的统一。我国金融机构应从以下几个方面完善内部控制：一是合理设置内控机构，建立独立的稽核监督体制，形成有效的组织结构控制。二是建立有效的风险预警系统，识别、评估和控制金融风险，对风险进行早期预警。三是建立可靠和高效的信息及传递控制机制。四是不断完善内控制度。内控制度的建立与完善是一个动态过程，各金融机构都要适时根据其业务发展和环境变化不断修改完善内控制度，以动态适应其业务发展与金融创新对风险控制的需要。
　　3充分发挥行业自律组织的监管作用
　　行业自律机制可以创造一种维护同业有序竞争、防范金融风险、保护同业成员利益的秩序和氛围。通过建立金融业行业自律组织，督促金融机构认真执行金融法律法规，协调金融同业之间的竞争关系，防止恶性竞争，确保金融业的健康持续发展。在国家宏观金融监管确立的条件下，提高金融机构自律管理水平，加强金融业同业公会或协会自律性组织建设，是构建我国金融监管体系中不可缺少的部分。
　　4改善信息披露制度，强化社会监督
　　信息披露制度通过要求金融机构定期对其经营状况、财务状况和对风险管理等相关政策的公示，使得金融监管当局处于更加有利的地位，对金融风险进行有效管理。另一方面信息披露强制公示整体经营状况，弱化内部人控制，构成了有效的社会监督机制，从而降低监管成本，提高监管效率。改善信息披露制度，一是要加强信息披露制度建设，对信息披露的内容、程序、质量标准用法律的形式加以规范；二是完善金融机构的信息库和指标体系；三是加强信用评级机构和金融咨询机构的建设，充分利用外部审计力量，提高金融运行的透明度。
　　实施以风险为本的持续性监管
　　金融监管机构在不同时期有不同的监管重点，要实现监管目标，必须实施持续性监管。从金融机构的市场准入到市场退出，对其经营活动实施全方位和规范化的持续性监管。持续监管是根据金融机构的资产规模、业务特性和风险程度等因素，确定不同的监管周期以及一个监管周期中各个阶段的监管安排，按照监管计划逐步实施监管。在事前监管方面，包括金融机构市场准入，保证金融机构的数量、结构、规模和分布符合国家经济、金融发展规划和市场需要。在经营监管方面，应包括现场和非现场稽核，建立并完善一个以现场检查和非现场稽核相结合的风险识别和评估系统，并将评估结果作为确定问题机构重点监管对象的依据，以防范风险为基础，形成一个高效完备的金融监管信息系统和金融风险预警系统。在事后危机处理方面，要完善对危机金融机构的处理手段。建立稳妥透明的金融机构市场退出机制，包括存款补偿机制、收购兼并机制和资产保全处置机制。
　　加强金融监管的国际合作
　　加入WTO后，我国金融业对外开放的程度不断加深，为有效地防范和控制金融风险，必须与各国金融监管当局开展有效的双边和多边合作，建立定期的磋商和交流制度，加强对金融机构的跨境监管，这既包括外资金融机构在我国的分支机构，也包括我国在外国设立的分支机构。同时，还应该积极参与国际性和区域性金融监管组织，如巴塞尔委员会、国际货币基金组织的活动，积极参与有关国际监管规则的制订，以便更好地维护我国金融业的整体利益。国际金融监管