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行政机构升格失范的防治措施

　　在我国，受“长官意志”的深刻影响，许多职能部门不是根据工作的现实需要，而是根据领导对工作的重视程度来区分工作的重要性。只要领导重视某项工作，就会增设机构、增加编制，管理该工作的行政机构便升格。这似乎已经成为行政惯例，是一种“行政依赖症”的表现。例如，黑龙江省各县市领导十分重视扶贫工作，为了强化对扶贫开发的领导力量，单独设置扶贫开发的主管部门，并升格为正科级;为加强财政监督功能，安徽省机构编制委员会将财政监督检查局升格为副厅极，同时增加行政编制;“近年来A市S县招商引资成效显著，县经济发展局功劳最大。为体现县委、县政府对招商引资工作的重视，除经济奖励外，还将县经济发展局的4个股级内设机构升格为副科级”［1］;“W为G省B县新到任的县长，他认为迫切需要改变B县县城脏、乱、差的面貌。目前负责城管工作的县城管办是县建设局的内设机构，他要求将其单列出来，成立县城管局政府工作部门，设立专门机构抓这项工作”［2］……这些都是因领导高度重视某项工作而增加机构，并对行政机构进行升格的案例。
　　近年来，我国多个城市为了创建改革示范区陆续进行了行政区划调整和改革，主要包括上海、天津、重庆、深圳、沈阳等，同时，部分大中城市在省直管县改革的背景下也开始着手进行行政区划调整。城市行政区划调整现象日益普遍，许多地方政府以期借行政区划调整和改革之机将原有的行政机构升格，提高原有市辖区政府的行政级别，增加领导职数与行政待遇。例如，2000年上海市浦东新区升格为国家第一个副省级新区;2010年1月，天津市滨海新区政府机构正式揭牌，升格为国家第二个副省级新区;同年6月，重庆市两江新区正式升格为国家第三个副省级新区;次年6月，国务院正式批复同意舟山群岛新区升格为第四个副省级新区，也是首个以海洋经济为主题的新区;2012年8月，国务院同意设立兰州新区，升格为第五个副省级新区;同年9月，国务院正式批复《广州南沙新区发展规划》，标志着南沙新区成为第六个副省级新区。2011年10月，国务院同意重庆市调整部分行政区划，撤销万盛区和綦江县，设立綦江区;撤销双桥区和大足县，设立大足区。新设立的两区随之升格为正厅级。此外，一些城市的开发区、高新区整建制地升格。
　　行政人员不仅作为“政治人”追求公共利益最大化，同时也作为“经济人”追求自身利益最大化，“在价值上以‘公共人’为导向，在事实上以‘经济人’方式生活”［3］，是政治人与经济人有机结合的“理性公共人”。《公务员法》对公务员的奖励、晋升、工资、福利待遇等一系列权利进行了规定，然而有些行政机构因无法满足政府官员现实的利益需求，为解决官员的官职待遇问题，萌生了行政机构升格的想法。有一句顺口溜形象地描述了这一现象:“干部要进步，机构增设升格是出路!”许多行政机构由股级升格为科级、科级升格为处级、处级升格为厅级等现象十分普遍;一些乡镇设置了在过去从未有过的副乡级机构;有些省辖市擅自将原来的处级党政部门升格为局级，其内设机构也相应地升格;还有通过高配领导干部达到行政机构升格的目的以解决官员待遇等。
　　当前我国行政机构升格失范造成的消极后果
　　1．助长官僚主义组织文化
　　组织文化具有稳定行政系统、变革行政体系、支配行政行为等功能，对行政组织发展至关重要。美国约翰•科特等学者曾预言组织文化在未来若干年内很可能会成为决定组织兴衰的关键因素［4］。然而，组织文化有先进、落后之分，其功能也有积极、消极之别。当前许多行政机构升格失范是迷恋权力，任由“官本位”观念沉渣泛起所致，它会造成行政层级增加、机构臃肿、人员膨胀等问题，导致行政组织规模过度扩张，助长一种人浮于事、办事拖拉、官僚主义盛行的组织文化。从纯技术上来看，行政官僚模型能够实现最高的效率，是最理性的组织模型［5］，但官僚主义是产生于官僚体制内、体现在官僚言行文化中的一种组织弊病，在各个国家不同程度地存在着，严重影响着政治—行政生活的行为方式。在工作方法上，脱离群众，利益倒错，造成政社关系紧张;在工作效率上，机构臃肿，人浮于事，推诿扯皮，造成行政效率低下。其危害性是显而易见的。麦克尔•巴泽雷曾指出，官僚制范式可能会带来好的行政管理，但会导致政府责任弱化，提出需要突破官僚制，构建一种新型的政府管理模式［6］。
　　2．不利于推进行政法治建设
　　行政法治是现代公共行政不可或缺的重要组成部分，对于稳定行政秩序、制约行政权力、保障公共利益具有重要作用。行政法治要求通过法律对公共行政的各个领域和环节进行规范，使公共行政沿着法治化的轨道有效运行，并遵守行政合法性、合理性、公正性的原则［7］。然而，行政机构升格失范不利于推进行政法治建设。首先，行政机构没有以《组织法》《编制管理条例》等法律法规为依据而合法地升格，不符合行政合法性原则，缺乏科学的论证程序和法理依据，带有一定的盲目性、随意性和违法性。其次，有些行政机构升格是为了提高原有行政级别，利用高行政级别指挥和协调低级别行政机构及其人员，依靠行政权力的力量推动政府的管理和服务工作，如反渎职侵权科、反渎职侵权处升格为反渎职侵权局，以运用更高的行政级别来推进检察院的工作，体现的仍是人治，与行政法治要求的一切以法律为依据相悖，不利于推进行政法治建设。
　　3．无助于巩固机构改革成果
　　改革开放以来，我国进行了六次大规模的行政机构改革，其核心是适应经济和社会发展需要而调整行政机构的结构和运行。纵观历次改革，我国进行了积极探索，取得了重要成效，例如在精简机构和人员问题上，虽然没有走出“精简———膨胀”的循环怪圈，但反复幅度明显小于改革幅度，“经过6次改革，国务院工作部门由100个减至目前的69个，精简约31%;人员编制由5．1万减到1．6万，精简约68%”［8］。然而，最近兴起的行政机构升格失范会带来层级过多、机构重叠、领导职数增加、编制扩大等问题，冲淡和抵消了历次改革精简人员和机构的成效。同时，为了完善政府内部管理体制，按照政府管理层次，行政机构升格后其内设机构也升格，并设置新科室，增加新的办事人员，导致部门林立、人浮于事、职责交叉、效率低下等，这与我国历次行政机构改革的精简精神相悖，不利于优化政府组织结构。正如薄贵利指出的，真正优化政府组织结构，才能巩固机构改革成果，才能使行政体制改革取得实质性突破［9］。因此，行政机构升格失范无助于巩固历次行政机构改革成果。
　　4．阻碍政府职能转变
　　行政机构是履行政府职能最重要的载体，优化机构设置对于推进政府职能转变具有重要意义。1988年行政改革首次提出转变政府职能这个关键性问题，此后历次行政改革都重申转变政府职能的重要性，转变政府职能成为当前我国行政体制改革的重点所在。因此，优化行政机构设置，对推动政府职能转变具有重要作用。但是，行政机构升格失范致使行政机构设置不合理，造成行政机构过多过细、部门林立、职能交叉、管理对象重叠、政出多门等消极后果，使政府在应该管理领域的角色定位不准，对自身职能界定不清，管了许多不该管、管不了、也管不好的事，自己该管且要管好的事却没有管好，微观管理过多，社会管理和公共服务职能薄弱，不能全面正确地履行职能，导致政府职能出现越位、缺位、错位、不到位等问题，不利于推动政府职能有序良性地转变。
　　当前我国行政机构升格失范的成因分析
　　1．传统“官本位”行政文化的消极影响
　　传统行政文化是封建官僚行政体系的观念结构，迄今还深刻地影响着我国行政组织结构和官员观念，对当代行政体制的建构和公共行政运行过程仍发挥作用。“官本位”思想是中国最具代表性的传统行政文化，“不管哪个时代，人们如何划分职业，所有划分都是不谋而合，那就是无一例外地把‘官’放在第一位”［11］。“官本位”思想是指以官为本，一切为了做官，把做官看作人生最高价值追求，并以官职大小来评判人生价值和社会地位的一种思想意识。“官本位”的本质是对权力的追逐，是权力本位，“以不择手段地求官、保官为目的，以以官牟利、以官扬名为归宿”［12］，使“读书做官———做官发财———发财济家”成为社会公认的价值准则。一切为了做官，以自身利益为出发点，以权力为手段，只对自己或小团体负责，往往置国家、民族和人民的利益于不顾。在“学而优则仕”、“商而优则仕”等“官本位”行政文化影响下，政府官员往往存在官职崇拜，一切为了做官，力争做大官，以彰显其社会地位和人生价值。然而，行政机构的领导职数是相对固化和有限的，在“官本位”思想的驱使下，自然萌生了寻求通过行政机构升格来解决领导职数的想法，从而导致行政机构升格失范。
　　2．职位利益的不当诱导
　　政府官员不仅是以公共利益为行为动机的“公共人”，同时也是具有现实利益需求并追求自身利益最大化的“经济人”，是对多种利益权衡的“比较利益人”［13］。有效的公共治理应在承认并尊重政府官员合理的自我利益基础上，使其自我利益的实现与社会公共利益的实现最大限度地达成一致［14］。根据《公务员法》的规定，政府官员以其能力、知识、技术为政府和公民服务，应得到一定的工资和福利报酬，以满足合理的利益需求，提高行政效率。可是，许多行政机构由于各种原因却无法满足政府官员正常的利益需要，越来越多的行政机构为了解决官员待遇问题诉诸行政机构升格，行政机构升格成了行政组织解决政府官员待遇的途径之一。同时，受封建等级观念的影响，“官有九品，人有九等”，公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据［15］。然而，行政机构的领导职数总是有限的，为了增加领导职数以解决行政待遇问题，在现阶段似乎只有诉诸行政机构升格。
　　3．政府职能转变不到位
　　行政组织是政府职能的载体，政府职能是行政机构设置和撤销的依据，政府职能转变构成影响行政组织设置的根本性因素。根据行政组织与政府职能关系原理，行政机构的增设和升格是政府职能转变未到位的直接反映，行政机构升格失范的基本原因在于政府职能转变不到位。可以说，当前我国行政机构升格失范现象是政府职能转变未到位和行政组织的一种病态发展。在市场经济条件下，随着公共事务的日益增多和日趋复杂化，我国政府职能依然宽泛，涉及经济社会生活的方方面面，未能实现根本性转变，政府“在市场经济中仍充当市场主体角色，经济调节和市场监管职能不完善，宏观调控体系不健全，公共服务、社会管理职能比较薄弱，职能交叉、政出多门”［16］。总之，由于政府职能界定不科学，政府职能转变不到位，在客观上为政府职能泛化提供了可能，导致无法科学地设置行政组织机构，无法优化行政组织结构，滋生行政机构升格的温床，并期望通过行政机构升格达到管理的目的，最终导致行政机构升格失范。
　　4．行政组织法律制度不健全
　　行政组织法律对于一个国家行政组织的设置和运行具有举足轻重的作用。然而，我国关于行政机构升格的法律制度却不健全，造成行政机构升格失范。行政组织法律体系不健全。行政组织法律体系应包括行政组织法、行政编制法、公务员法三部分［17］。行政组织法方面，目前只有《国务院组织法》《地方组织法》，国务院各部委、直属机构、办公机构没有组织法规范;地方政府与地方权力机关混合立法，且省、市、县、镇没有单独的行政组织法。行政编制法方面，《国务院行政机构设置和编制管理条例》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》属于国务院的行政规章，立法层次偏低，且属于原则性规定，不具有应有的法律约束力，至今我国尚无一部专门的行政编制法律，在行政机构升格中难以做到刚性规范。公务员法方面，《公务员法》对公务员的奖励、晋升、工资、福利等一系列权利进行了具体规定，但是公务员法所规定的奖励并不是公务员的核心需求［18］，致使寻求通过行政机构升格来满足其官职利益需求。许多法律条文规定过于简单，难以操作。如《地方组织法》第64条第一项规定:地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。《国务院组织法》第11条规定:国务院可以根据工作需要和精简的原则，设立若干……每个机构设负责人二至五人。这些法律条文规定过于笼统，法律法规的适用性出现混乱，导致行政机构升格失范。现行立法缺乏法律责任的规定。我国行政组织法律法规对于违反法律法规应当承担的法律后果和法律责任缺乏具体条款，导致行政机构升格有法不依、执法不严、违法不究，以致出现行政机构肆意升格的不法行政现象。
　　5．行政监督机制不完善
　　第一，尽管我国行政监督体制中监督主体、方式多元化，但各监督主体分散，缺乏有效整合，未形成监督合力，行政监督体系整体功能不强。第二，行政监督立法进程缓慢，法律制度供给不足，监督无法可依，导致对行政机构编制管理的监督检查缺乏法律依据，造成行政机构升格失范。第三，缺乏有效的监督程序，行政管理工作缺乏透明度，政府“暗箱行政”成为行政监督的屏障［19］，导致凭经验或者主观意志滥设机构，随意升格。第四，行政监督机构受同级政府和上级监督机构的双重领导，缺乏监督的独立性，难以独立行使监督权，影响监督的有效性。第五，行政监督责任追究机制不健全，通过监督检查发现的违法违规行为，仅仅从党纪政纪方面进行处理，监督缺乏刚性和实效。总之，行政机构编制管理的监督检查工作没有真正实现经常化、制度化和规范化，使行政机构肆意升格钻了监督机制不完善的漏洞。
　　防治我国行政机构升格失范的对策建议
　　1．摒弃官本位、权力本位思想，培育现代行政文化
　　观念是行动的先导，要规范行政机构升格必须转变政府的行政理念，使政府及其官员在行政观念上对行政机构升格有理性的认识，以减少行政机构升格的需要动机。随着我国行政管理体制改革的深化，以官本位、权力本位为主导模式的传统行政思想已不适应现代的客观需要，必须及时地予以摒弃，并努力培育现代行政文化。首先，促进全能行政文化向有限行政文化转变。改变全能政府理念，确立有限政府意识，我们务必认识到政府不是全能的，政府的能力、责任总是有限的。其次，加快官本位行政文化向民本位行政文化转变。树立以民为本的行政理念，明确行政是实现人民权利的手段，而不是束缚公民权利的工具，甚或实现官员自我利益的工具。再次，实现管制行政文化向服务行政文化转变。确立服务型行政理念，树立公共服务意识，全心全意为公众服务。最后，促使人治行政文化向法治行政文化转变。依靠法律来治理国家，以法律为依据，运用法律来规范行政组织及其人员行为。
　　2．健全行政组织领域的各项法律法规
　　为了规范行政机构升格，必须健全行政机构升格的法律法规，堵死行政机构升格失范的法律漏洞。第一，树立现行行政组织法律法规的权威。在现有的行政组织法律法规中，对行政机构升格起到规范性作用的法律法规应该加以强化，树立其足够的权威，为行政机构升格提供法制保障。第二，修改并完善相应的行政组织法律法规。《国务院组织法》应重申国务院的性质，规定国务院的组成、职能、权力、责任，完善国务院的领导体制和工作方式［20］，并具体制定国务院各部委、直属机构、办事机构的组织法;现行《地方组织法》应将地方政府组织法与地方权力机关组织法分立，规定各级地方政府的性质、组成部门、职能、权限等，并单独制定省、市、县、乡、镇的行政组织法;《公务员法》要完善有关公务员奖励、晋升、工资、福利等方面的具体规定，在“其他待遇”范畴内对公务员激励制度进行变革和完善。第三，加快行政编制立法。尽快制定和完善行政编制法，将行政编制纳入法治轨道，设定严密的监督机制，增强编制管理的规范性，提高对行政机构升格的约束效力。第四，加大行政执法力度。要切实执行并遵循相应的法律法规，对执法情况进行监督检查，细化惩处措施，使法律法规落到实处，发挥法律对行政机构升格的规范作用。
　　3．准确定位并切实转变政府职能
　　只有正确界定并转变政府职能，才能有效防止政府职能出现越位、缺位、错位的现象，才能封堵行政机构肆意升格之路。首先，准确定位政府职能。政府应当起催化作用，掌舵而不是划桨。在政企、政事、政社分开的前提下，不该由政府管的、市场能调节好的、社会能解决了的，政府就不能干预，充分还权于市场、企业、社会;政府该管的事要真正管好、管到位，将政府职能界定为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务，建立起适应市场经济的政府职能体系。其次，切实转变政府职能。目前，通过加快政治体制改革、深化经济体制改革、大力发展社会组织等促使政府职能转变。在经济领域，营造让人们创造财富的平等环境，而不是直接提供财富甚至与民争利;在社会领域，对弱势群体和落后地区进行政策倾斜，加以扶持;在公共服务领域，普遍性地满足人民日益增长的需求，完善基本公共服务等［21］。政府职能转变真正到位，行政机构增设和升格就会失去重要依据。
　　4．完善行政监督体系
　　行政监督是保证公共行政权力正当行使的重要组成部分，也是防止行政机构升格失范的基本手段。为了规范行政机构升格，就要依靠完善的监督机制来加以保障。第一，不断加强行政机关内部的一般监督和专门监督，健全内部监督体制，从内部监督行政机构升格。第二，通过完善权力机关监督、司法机关监督、政党监督、社会监督等，不断完善外部监督体制。第三，建立行政监督协调体制，加强总体协调，使各监督主体相互配合，形成监督合力，发挥对行政机构升格监督的整体功能。第四，建立行政监督的垂直领导体制，使监督机关从行政机关中独立出来，只接受上级监督机关的领导和监督，在经济上不依赖同级行政机关，从而保证监督的相对独立性。第五，加快行政监督立法，制定专门的行政监督法律法规，如《行政监督法》，将行政监督纳入法制化轨道，使对行政机构升格的监督有法可依。第六，加强行政监督队伍建设，提高行政监督人员的综合素质，以增强对行政机构升格监督的效果。
　　5．确立财政刚性约束机制
　　《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第六条规定，“县级以上各级人民政府应当建立机构编制、人员工资与财政预算相互制约的机制……”。因此，将行政机构编制与财政预算挂钩，发挥财政机制的刚性约束作用，不失为一种规范行政机构升格的最有力手段。首先，实现财政预算的法制化。健全财政预算法律法规，使财政预算真正上升为法律法规，切实发挥财政预算对行政机构升格的制约作用。其次，加强税收管理。通过明确规定征税的对象、标准、程序、管理方法以及对税费的征收情况进行监督检查等来规范税收收入，以加强对财政支出的约束，进而规范行政机构升格。再次，建立全方位的财政监督体制。要加强权力机关的财政监督职能，强化财政部门自身的监督机制，对财政工作进行全面监督，并加大财政监督的执行与惩处力度，以发挥财政监督机制对行政机构升格的刚性约束作用。行政机构升格失范的防治措施