行政机构升格失范的防治措施.docx
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1、行政机构升格失范的防治措施在我国,受“长官意志”的深刻影响,许多职能部门不是根据工作的现实需要,而是根据领导对工作的重视程度来区分工作的重要性。只要领导重视某项工作,就会增设机构、增加编制,管理该工作的行政机构便升格。这似乎已经成为行政惯例,是一种“行政依赖症”的表现。例如,黑龙江省各县市领导十分重视扶贫工作,为了强化对扶贫开发的领导力量,单独设置扶贫开发的主管部门,并升格为正科级;为加强财政监督功能,安徽省机构编制委员会将财政监督检查局升格为副厅极,同时增加行政编制;“近年来A市S县招商引资成效显著,县经济发展局功劳最大。为体现县委、县政府对招商引资工作的重视,除经济奖励外,还将县经济发展局
2、的4个股级内设机构升格为副科级”1;“W为G省B县新到任的县长,他认为迫切需要改变B县县城脏、乱、差的面貌。目前负责城管工作的县城管办是县建设局的内设机构,他要求将其单列出来,成立县城管局政府工作部门,设立专门机构抓这项工作”2这些都是因领导高度重视某项工作而增加机构,并对行政机构进行升格的案例。近年来,我国多个城市为了创建改革示范区陆续进行了行政区划调整和改革,主要包括上海、天津、重庆、深圳、沈阳等,同时,部分大中城市在省直管县改革的背景下也开始着手进行行政区划调整。城市行政区划调整现象日益普遍,许多地方政府以期借行政区划调整和改革之机将原有的行政机构升格,提高原有市辖区政府的行政级别,增加
3、领导职数与行政待遇。例如,2000年上海市浦东新区升格为国家第一个副省级新区;2010年1月,天津市滨海新区政府机构正式揭牌,升格为国家第二个副省级新区;同年6月,重庆市两江新区正式升格为国家第三个副省级新区;次年6月,国务院正式批复同意舟山群岛新区升格为第四个副省级新区,也是首个以海洋经济为主题的新区;2012年8月,国务院同意设立兰州新区,升格为第五个副省级新区;同年9月,国务院正式批复广州南沙新区发展规划,标志着南沙新区成为第六个副省级新区。2011年10月,国务院同意重庆市调整部分行政区划,撤销万盛区和綦江县,设立綦江区;撤销双桥区和大足县,设立大足区。新设立的两区随之升格为正厅级。此
4、外,一些城市的开发区、高新区整建制地升格。行政人员不仅作为“政治人”追求公共利益最大化,同时也作为“经济人”追求自身利益最大化,“在价值上以公共人为导向,在事实上以经济人方式生活”3,是政治人与经济人有机结合的“理性公共人”。公务员法对公务员的奖励、晋升、工资、福利待遇等一系列权利进行了规定,然而有些行政机构因无法满足政府官员现实的利益需求,为解决官员的官职待遇问题,萌生了行政机构升格的想法。有一句顺口溜形象地描述了这一现象:“干部要进步,机构增设升格是出路!”许多行政机构由股级升格为科级、科级升格为处级、处级升格为厅级等现象十分普遍;一些乡镇设置了在过去从未有过的副乡级机构;有些省辖市擅自将
5、原来的处级党政部门升格为局级,其内设机构也相应地升格;还有通过高配领导干部达到行政机构升格的目的以解决官员待遇等。当前我国行政机构升格失范造成的消极后果1助长官僚主义组织文化组织文化具有稳定行政系统、变革行政体系、支配行政行为等功能,对行政组织发展至关重要。美国约翰科特等学者曾预言组织文化在未来若干年内很可能会成为决定组织兴衰的关键因素4。然而,组织文化有先进、落后之分,其功能也有积极、消极之别。当前许多行政机构升格失范是迷恋权力,任由“官本位”观念沉渣泛起所致,它会造成行政层级增加、机构臃肿、人员膨胀等问题,导致行政组织规模过度扩张,助长一种人浮于事、办事拖拉、官僚主义盛行的组织文化。从纯技
6、术上来看,行政官僚模型能够实现最高的效率,是最理性的组织模型5,但官僚主义是产生于官僚体制内、体现在官僚言行文化中的一种组织弊病,在各个国家不同程度地存在着,严重影响着政治行政生活的行为方式。在工作方法上,脱离群众,利益倒错,造成政社关系紧张;在工作效率上,机构臃肿,人浮于事,推诿扯皮,造成行政效率低下。其危害性是显而易见的。麦克尔巴泽雷曾指出,官僚制范式可能会带来好的行政管理,但会导致政府责任弱化,提出需要突破官僚制,构建一种新型的政府管理模式6。2不利于推进行政法治建设行政法治是现代公共行政不可或缺的重要组成部分,对于稳定行政秩序、制约行政权力、保障公共利益具有重要作用。行政法治要求通过法
7、律对公共行政的各个领域和环节进行规范,使公共行政沿着法治化的轨道有效运行,并遵守行政合法性、合理性、公正性的原则7。然而,行政机构升格失范不利于推进行政法治建设。首先,行政机构没有以组织法编制管理条例等法律法规为依据而合法地升格,不符合行政合法性原则,缺乏科学的论证程序和法理依据,带有一定的盲目性、随意性和违法性。其次,有些行政机构升格是为了提高原有行政级别,利用高行政级别指挥和协调低级别行政机构及其人员,依靠行政权力的力量推动政府的管理和服务工作,如反渎职侵权科、反渎职侵权处升格为反渎职侵权局,以运用更高的行政级别来推进检察院的工作,体现的仍是人治,与行政法治要求的一切以法律为依据相悖,不利
8、于推进行政法治建设。3无助于巩固机构改革成果改革开放以来,我国进行了六次大规模的行政机构改革,其核心是适应经济和社会发展需要而调整行政机构的结构和运行。纵观历次改革,我国进行了积极探索,取得了重要成效,例如在精简机构和人员问题上,虽然没有走出“精简膨胀”的循环怪圈,但反复幅度明显小于改革幅度,“经过6次改革,国务院工作部门由100个减至目前的69个,精简约31%;人员编制由51万减到16万,精简约68%”8。然而,最近兴起的行政机构升格失范会带来层级过多、机构重叠、领导职数增加、编制扩大等问题,冲淡和抵消了历次改革精简人员和机构的成效。同时,为了完善政府内部管理体制,按照政府管理层次,行政机构
9、升格后其内设机构也升格,并设置新科室,增加新的办事人员,导致部门林立、人浮于事、职责交叉、效率低下等,这与我国历次行政机构改革的精简精神相悖,不利于优化政府组织结构。正如薄贵利指出的,真正优化政府组织结构,才能巩固机构改革成果,才能使行政体制改革取得实质性突破9。因此,行政机构升格失范无助于巩固历次行政机构改革成果。4阻碍政府职能转变行政机构是履行政府职能最重要的载体,优化机构设置对于推进政府职能转变具有重要意义。1988年行政改革首次提出转变政府职能这个关键性问题,此后历次行政改革都重申转变政府职能的重要性,转变政府职能成为当前我国行政体制改革的重点所在。因此,优化行政机构设置,对推动政府职
10、能转变具有重要作用。但是,行政机构升格失范致使行政机构设置不合理,造成行政机构过多过细、部门林立、职能交叉、管理对象重叠、政出多门等消极后果,使政府在应该管理领域的角色定位不准,对自身职能界定不清,管了许多不该管、管不了、也管不好的事,自己该管且要管好的事却没有管好,微观管理过多,社会管理和公共服务职能薄弱,不能全面正确地履行职能,导致政府职能出现越位、缺位、错位、不到位等问题,不利于推动政府职能有序良性地转变。当前我国行政机构升格失范的成因分析1传统“官本位”行政文化的消极影响传统行政文化是封建官僚行政体系的观念结构,迄今还深刻地影响着我国行政组织结构和官员观念,对当代行政体制的建构和公共行
11、政运行过程仍发挥作用。“官本位”思想是中国最具代表性的传统行政文化,“不管哪个时代,人们如何划分职业,所有划分都是不谋而合,那就是无一例外地把官放在第一位”11。“官本位”思想是指以官为本,一切为了做官,把做官看作人生最高价值追求,并以官职大小来评判人生价值和社会地位的一种思想意识。“官本位”的本质是对权力的追逐,是权力本位,“以不择手段地求官、保官为目的,以以官牟利、以官扬名为归宿”12,使“读书做官做官发财发财济家”成为社会公认的价值准则。一切为了做官,以自身利益为出发点,以权力为手段,只对自己或小团体负责,往往置国家、民族和人民的利益于不顾。在“学而优则仕”、“商而优则仕”等“官本位”行
12、政文化影响下,政府官员往往存在官职崇拜,一切为了做官,力争做大官,以彰显其社会地位和人生价值。然而,行政机构的领导职数是相对固化和有限的,在“官本位”思想的驱使下,自然萌生了寻求通过行政机构升格来解决领导职数的想法,从而导致行政机构升格失范。2职位利益的不当诱导政府官员不仅是以公共利益为行为动机的“公共人”,同时也是具有现实利益需求并追求自身利益最大化的“经济人”,是对多种利益权衡的“比较利益人”13。有效的公共治理应在承认并尊重政府官员合理的自我利益基础上,使其自我利益的实现与社会公共利益的实现最大限度地达成一致14。根据公务员法的规定,政府官员以其能力、知识、技术为政府和公民服务,应得到一
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