我国综合配套改革的制度创新的特点及其政策建议.docx
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1、我国综合配套改革的制度创新的特点及其政策建议摘要:本文以制度创新的理论为基础,结合我国制度创新与区域制度创新的情况,分析了我国综合配套改革制度创新的起因。综合配套改革是我国进入了全面发展与改革新阶段后,将改革在区域上进行的试验。与制度创新经典理论的“诱致性制度变迁”和“强制型制度变迁”相比,综合配套改革的制度创新表现出较强的综合性特点。为了合理发挥不同改革主体的积极性,必须正确定位各自在改革中地位与作用,并制定相应政策。关键词:综合配套改革区域制度创新制度创新模式Abstract:Based on institutional innovation theory,the mode of regi
2、onal institution innovation was putfeatures of Pudong comprehensive reform wassuggestions for Pudong comprehensive reform were given.Keywords:The Pudong comprehensive reformRegional institution innovationThe mode of institution innovation 2005年6月21日国务院批准了浦东新区综合配套改革的试点区,之后,相继批准了天津滨海新区、成都、重庆、武汉、长沙等综合配
3、套改革试点区。我国综合配套改革是全方位的深入改革,包括经济、政治、社会、文化的改革,是综合运用经济、政治、法律等手段,发挥企业、政府、社会等各方面力量,集中力量攻克我国改革难点的改革,是我国渐进式改革进入了新的阶段后在区域上对改革进行的实验与探索,其目标是为建立完善高效的社会主义市场经济体制进行探索和试验。就全国来讲,各方面共同推进难度比较大,风险高,且缺乏经验,因此选择浦东新区等区域进行试点,取得经验后再在全国进行推广。 1.我国综合配套改革的缘起 是非均衡制度创新向到均衡发展的需要。综观我国渐进式改革开放的历程,主要采用了非均衡的推进方式。具体来说,经济领域的改革开放先于政治与社会领域的改
4、革开放,造成了政治、社会领域的改革与发展滞后于经济改革与发展。在经济领域内部,也采取了先易后难的不均衡改革方式,例如生产要素市场的改革滞后于产品市场的改革,国有企业的改革滞后于非国有经济的改革,产权的改革滞后于市场的发展等等。从地地域上看,中西部地区的改革开放滞后于沿海地区的改革开放。这种非均衡的改革开放的方式,较好地处理了改革与发展、稳定的关系,保证了我国改革开放顺利进行。 当前,我国的改革开放进入了全面协调与发展的新时期,即科学发展时期。综合配套改革就是要按照科学发展观的基本要求,全面推进政治、经济、文化、社会的领域的改革开放,推进全面协调可持续发展,满足人民群众不断发展的需要。 是从单项
5、改革为主到综合改革的需要。三十年来,我国的改革从总体上看,是局部改革和部门改革较多,综合协调改革较少,经济体制改革多,其他方面改革较少,从而在改革过程中存在某些不协调成本,即由于某些方面的改革滞后,出现了体制前进中的“瓶颈”等问题1。例如,制度创新在发挥地方政府积极性的改革较多,限制约束和规范地方政府的行为不多;经济体制改革较多,政治体制改革较少;非公有经济发展和竞争性产品的发展较快,而与广大人民群众关系密切的公共产品发展滞后;发挥市场经济体制的效率作用较多,克服市场经济局限,引导和驾驭市场经济的改革较少。由于制度创新存在边际递减效应,因此需要创新改革方式,发挥综合配套改革的作用。综合配套改革
6、是在先前制度创新的基础上,通过新的制度创新方式,改变依靠单项改革逐步推进的改革方式,要发挥区域政府在综合协调多项改革的优势,发挥各项改革之间的互动藕荷作用。综合推进改革,来化解先前改革的遗留问题,突破改革的“瓶颈”,是制度创新的新阶段。 是发挥多元改革主体积极性与协调多方利益的需要。诺思等曾经把制度参与创新主体分成第一行动集团和第二行动集团2。狭义的制度变迁主体是指制度的直接变革者或创新者,而广义的制度变迁主体是指所有与制度变迁相关,表示了相应态度,施加了相应影响和发挥了相应作用的主体,包括反对者、阻挠者以及其他利益相关者等等。不同利益主体在制度变迁中的不同角色定位和不同的作用,有的同盟或协作
7、,有的领导或跟随,还有对抗、中立等等,改革的利益主体及其在改革中的地位和作用是十分复杂3。 在我国的改革过程中,出现了利益主体不断增多现象,他们对改革持有不同的态度4,持续改革需要综合协调各方利益关系,调动各方改革积极性。特别要注意改革过程中出现的一些利益主体,或者说是以往改革方式中的获利集团,很可能会成为进一步改革的阻力。例如,我国一些垄断产业中的大型企业,在市场化的进程中显然是获取了改革滞后之利,它们对综合改革的态度就可能不那么积极。因此需要综合利用多种手段和方式,调动多方的进行制度创新积极性,推进改革的深入发展。 是加强对改革的领导和管理的需要。自从国家体制改革委员会被撤销以后,各项改革
8、的“部门化”倾向十分明显,尤其是学界对教育、医疗等领域的体制改革争论很大。一些部门从自己的利益出发,借改革之名,行争取本部门的权限和利益之实,这种“部门化”倾向越来越严重。其次,缺乏一个高层次的强有力的机构来对各项改革进行统筹规划,统一协调。也就是说,推进综合配套改革,还缺乏国家层面的组织保障。 因此,为了保障各项改革工作的有效推进,从国家层面来看,当前急需解决体制改革的组织保障问题。可以设想两种方案:一是恢复国家体制改革委员会,一是成立国家综合配套改革领导小组,下设办公室,对全国综合配套改革进行统筹规划和统一协调。显然,目前仅依靠国家发展与改革委员会经济体制综合改革司,是难以承担综合配套改革
9、重任的,因为综合配套改革不单纯是经济领域的体制改革,还涉及到科技、教育、卫生、社会保障、政府职能等诸多社会和政治领域的体制改革。因此把浦东等这样的独立行政区域作为综合改革的试点区,有助于加强对改革的全面领导,发挥区域综合进行改革的优势,协调各项改革之间矛盾,有利于推进全面改革的任务和实现全面协调改革的目标。 2.综合配套改革的区域制度创新模式 区域制度创新模式的划分依据。对于制度创新模式,制度经济学家有许多精湛的研究。拉坦认为制度变迁是由技术以及其他因素诱致的,即“诱致性制度变迁”5。此后,林毅夫对拉坦的“诱致性制度变迁”进行了完善,提出了“诱致型制度变迁”和“强制型制度变迁”的概念6。所谓“
10、诱致型制度变迁”是指单个行为主体在给定的约束条件下,为确立预期能导致自身利益最大化的制度安排和权利界定而自发组织实施的自下而上的制度创新,“强制型制度变迁”是政府命令和法律引入而实行的制度变迁。黄少安认为应该从制度创新主体的构成、地位与作用方向与强度等多方面来划分制度创新模式7。 我们认为区域制度创新的模式主要是依据制度变迁主体及其作用来划分的,具体来说,有以下几个依据:制度创新的主体的构成。制度变迁的主体大致可以分为单个行为主体和政府。在我国,政府又分为地方政府和中央政府,特别是改革开放以来,随着中央政府的权力下放,地方政府“经济人”的地位日益强化,其制度创新的动力不断增强,制度创新的手段不
11、断增加,地方政府作为中央政府的代理者,其利益与中央政府既有一致的地方,也有不一致的地方。制度创新的内容。制度变迁的内容可以分为经济制度、政治制度和社会制度,在经济制度中是公共产品的制度变迁和竞争性的产品制度变迁。制度创新的动力。与制度变迁的内容相对应,制度创新的动力有经济利益、政治利益和社会利益。“诱致性制度变迁”认为单个行为主体的自身经济利益是制度变迁的主要动力,而“强制性制度变迁”则受政府为实现公共利益的政治动力推动,社会动力则是制度创新主体为实现社会价值而进行的制度创新。制度创新的手段。制度创新的手段被制度经济学认为“制度装置”,是行动团体所利用的文件和手段,当这些装置被用于新的安排结构
12、时,行动团体就利用他们来获取外在于现有安排结构的收入8。 综合配套改革的区域制度创新的特点。 制度创新主体的复合性。综合配套改革的区域制度创新是在中央政府的主导下多种制度创新主体共同作用的一种区域制度创新模式。中央政府是浦东综合配套改革的制度创新主体之一。首先中央政府是综合配套改革的发起者,虽然我国一些地区多年改革开放,区域内部有着进步进行制度创新的要求,但是从国家层面来看,综合配套改革是国家落实科学发展观在浦东的试验,对实现国家整体核心利益的一种制度探索,因此国务院对其制度创新目标十分清晰,例如中央对浦东综合配套改革的有明确的目标“要着力转变政府职能,着力转变经济运行方式,着力改变二元经济与
13、社会结构”。其次,中央政府的意识形态引领区域综合配套改革的方向,即中国特色社会主义理论体系中经济、政治、社会、文化纲领将引领综合配套改革的方向。再次,从改革的内容来看,许多改革的内容必须有中央政府的直接参与。例如浦东对外经济管理体制改革,必然需要改革中央政府、上海市政府的各个部门在浦东的管理方式改革,仅仅依靠浦东内部政府的改革是不能够实现的,中央政府必须参与其中;再比如,金融体制的改革直接关系到国家安全和国家利益,地方金融改革的方向与速度直接受控于中央政府金融改革的步伐。因此中央政府是制度创新主体之一。 另一方面,综合配套改革是中央赋予地方制度创新与探索的权利,充分发挥地方政府、企业、个人与社
14、会组织制度创新作用的全面改革与发展。其改革的目标是,如何按照市场经济体制的基本原则,发挥企业、个人与社会组织在经济、政治、社会等方面制度创新作用,建立与社会主义市场经济体制相适应的政府管理体制、企业体制和社会管理体制,因此地方政府、企业、个人与社会组织等也是综合配套改革的重要制度创新主体。 制度创新内容的复杂性。我国综合配套改革的区域制度创新是以突破我国体制改革难点为核心的全面的经济、社会、政治体制改革。制度是与人们具体行为集有关的规范体系,它由制度环境、制度安排与制度装置构成。制度环境是一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本政治、社会和法律基础规则,支配选举、产权和合约权利的规则就是构成经
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