村民委员会的自治及其与乡镇政府的关系.docx

村民委员会的自治及其与乡镇政府的关系中国广大农村的村民委员会选举引起了西方和中国学者的广泛兴趣。目前，村委会研究所存在的主要问题是：一方面，中国学者因缺乏理论的建构而使研究流于对现象的一般性描述，或只是对政策条文进行说明和图解；另一方面，西方学者则因不了解中国农村的情况以及收集资料的限制和困难，而使研究结果给人以隔靴搔痒之感。与现有的研究不同，本文把理论的建构与实地研究结合起来，并运用社会单位的理论框架，结合1997年3月到5月作者在福建省寿宁县和厦门巿农村实地调查的资料，探讨村民委员会这一自治组织在行政村中所起的作用及其与乡镇政府部门的关系。一概念框架和研究问题社会单位理论是建立在这样一种假定之上的：人有各种需要，人为了满足自身的需要，就要从他人那里或自然界获取资源，互动就是在此基础上产生的。1当个体为了满足自身的需要而与他人发生互动，并且当社会互动发展到一定阶段，以致互动的个体之间形成一定的关系网络时，社会单位便形成了。这种社会单位既包括像齐美尔所说的二人组、家庭、班组、邻里等小群体2，也包括学校、工厂、公司等社会组织，亦包括城巿、国家、世界体系等结构较为复杂的社会关系网络。实际上，这里所说的社会单位也就是科尔曼所说的社会系统3。当谈到不同社会单位之间的相互关系时，笔者提出了初级社会单位和次级社会单位这样一对概念：从权力关系看，初级社会单位是相对独立的，它既不能支配、管理本单位之外的其他社会单位，也不会受其他社会单位的支配和控制。它的权力直接来源于其成员，因此它只能控制、支配本社会单位的成员。4次级社会单位是为实现一定目标而建立的并隶属于初级社会单位的关系网络。从权力关系看，次级社会单位要比初级社会单位复杂得多。首先，它有一部分权力是源于其成员的，它能够对其成员进行支配、控制。其次，它隶属于某个初级社会单位，往往要受初级社会单位的支配。不过，次级社会单位在与初级社会单位的这种联系中也使得它可能具有支配其他社会单位和个人的权力。5根据上述划分，我们将对作为基层群众自治组织的村民委员会进行考察，看它是不是一种初级社会单位。根据社会单位理论，我们可以提出如下几个问题：第一，村委会与村民的关系怎样？它在哪些方面对村民进行管理？第二，村委会作为行政村管理机构是怎样产生的？来自社会单位内部和外部的力量在选举中起甚么样的作用？第三，作为一种相对独立的自治组织，村委会与上级政府，尤其是乡镇政府，是一种甚么样的关系？上级的政策如何在行政村中得到贯彻实施？二村委会的管理范围由于村委会是从原来的大队管理委员会演变而来的，因此原来的生产大队就是现在的行政村；而取代原来生产大队管委会的，则是现在的村委会。据福建省的统计，1994年底共有村委会15,072个，村民小组160,418个，总户数为5,642,159户，总人数为5,454,653人。从平均规模看，每个村委会的管辖范围是：个村民小组，个自然村，374户，1,688人6。从管理的事务看，村委会主要办理本村的公共事务和公益事业、调解民间纠纷以及协助维护社会治安。办理公益事业是村委会最主要的工作，其中包括修道路、建学校、兴办集体企业等。在福建省1997年的村委会换届选举中，主任初步候选人都在预选大会上发表了治村演说，他们的一个主要内容就是怎样为村民办实事7。这些实事是村委会必须花大力气去做的。在村民心目中，衡量村委会工作是否有成绩的主要标准，就是看他们办了哪些实事。村委会的另一项重要工作是调解民间的纠纷，一般村委会都设有调解委员会。这些纠纷涉及的范围很广，例如婆媳相争、兄弟分家、因宅基地引起的争执、因解除婚约而带来的纠纷等等。以犀溪村委会为例，从1990年到1995年共调解处理民间纠纷364起8。在这些纠纷中，打架斗殴56起，婚姻纠纷23起，家庭争吵37起，房屋纠纷27起，土地纠纷25起，债务7起，宅基地和灰楼引起的纠纷25起，小偷小摸20起，乱砍林木26起，交通事故9起，继承赡养7起，坟墓8起，口角32起，其他62起。除了办理公益事业和调解民事纠纷外，村委会通常还要处理一些与村民有关的事务，如给外出打工的村民开证明、介绍信，为盖房的村民办理申请宅基地的手续。在经济较为发达的沿海地区，如厦门的农村，村委会办公室每天都有村干部值班，及时处理村民在这方面的事务。在其他地方，如福建省的寿宁县，这方面的事务相对较少，村干部一般不在办公室值班。但只要村民有事，随时都可以到他们家里寻求协助。因此，村民委员会的职能实际上只限于管理行政村中的公共事务，除此之外，村委会不能干预村民个人的经济和社会生活。在这方面，村委会与过去的生产大队是很不相同的。在人民公社时期，生产大队及其所属的生产队严密控制社员的各个方面。造成这种高度依附的原因，是生产队和生产大队对生产资料的控制。当时，除了一小块用于种植蔬菜的所谓自留地外，所有的土地以及耕牛、拖拉机等各种农具都归集体所有，农民只能通过在生产队劳动赚取工分而分得口粮。与此不同，在实行生产责任制之后，土地这一最重要的生产资料实际上直接归农民自己支配，农民在经济上完全独立于村委会，村委会既不要过问农民生产甚么和怎样生产，农民也不依赖于村委会。因此，在实行生产责任制之后，生产资料从集体转移到农户手中，这一事实决定了村委会只能管理村民的公共事务。现在，相当多的村委会只能靠原来生产大队遗留下来的部分集体财产，如果山、林场、茶场等的收入维持村委会的开支。要是经济收入好一点的地方，村委会还可以靠这些收入来为村民办一些实事。很大程度上，村委会对村民的影响力取决于它拥有的集体财产和集体收入。不过，与当年生产大队对社员的控制相比，村委会对村民的这种影响力是不可同日而语的。如果村委会试图干预村民的经济活动，必然会遇到麻烦。犀溪乡政府的一位领导是这样谈到现在村民与干部的关系的9：以前，比如说化肥供应，各方面有优惠，他们就需要你们这些乡村干部，需要你们支持。现在巿场放开了，有钱到处都可以买得到东西，他们这方面不像过去那么迫切。乡里面有些工作开展，有些工作要求，变成与群众脱节。比如说，乡里面要抓经济，叫大家去发展香菇，像大前年。香菇这个项目很好，我们就想办法动员他们。群众就不做，不管你怎么说，他们就难以动员。我们政府认为这肯定可以发展的，那就想办法，乡里面干部下去发动，大会小会去开。开了以后，下面听了以后，还是没动静。必须指出的是，在目前的体制下，对行政村公共事务进行管理的不仅仅只有村委会。事实上，在行政村中还有另外一个机构党支部，与村委会一起分享权力，共同管理村务10。党支部一般由5-7人组成，其中一部分委员同时也是村委会成员。例如，厦门巿禾山镇后坑村上一届村委会的7个成员中，就有3个同时兼任党支部的职务：村委会主任兼支部副书记，两个村委会副主任中一个兼支部副书记，另一个兼支部的组织委员11。在大多数情况下，党支部和村委会一起开会，共同决定村中的重大事务。从调查情况看，党支部在相当一部分的村拥有重大问题的最后决定权。三村委会的选举判断村委会是否相对独立于行政系统之外的另一个标准，就是看它内部的权力关系；亦即看它的领导者到底是由它的成员选举产生的，还是由其他机构任命的。由于次级社会单位隶属于其他社会单位，因此其成员是否被其他社会单位授予等量的权力便显得十分重要。当每个单位成员被授予等量的权力时，他们之间的关系便是平等的。当不同的成员被赋予的权力不等时，领导者与被领导者的地位在社会单位刚建立时往往就已经确立了。这里不可能存在选举与被选举的关系，只有下级对上级负责，因为下级的权力是上级授予的。12那么，初级社会单位的情形又是怎样的呢？初级社会单位的形成途径有两大类：一是通过武力征服，一是建立在契约之上的交换互惠关系。通过武力征服建立的初级社会单位，其成员之间不可能有平等的关系，而在以契约互惠关系为基础的初级社会单位中，单位成员之间是否真正具有平等关系还要看他们拥有资源的情况。当社会单位不同成员拥有的资源很悬殊时，他们之间便不会有平等的关系。只有当单位成员为建立社会单位而拥有的资源大致相同时，成员之间才会有平等的关系。由于大家都是平等的，谁都没有必要受制于人，也不可能去控制别人。但为了实现社会单位的目标，为了建立一种持久的能使大家互惠的互动关系，就有必要让所有的成员交出一部分权力，形成一个领导机构，以此协调全体成员的活动。这样的领导机构很自然是由选举产生的13。很显然，作为地域性社会单位的行政村及其管理机构村委会应属于上述几种情况中的最后一种。村委会是村民实行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，这一性质决定了与单位目标相联系的资源是作为特定行政村的村民身份，也就是某人在该村的户口，因此每个村民在这方面都是平等的，尽管不同的村民在年龄、能力、性别等方面存在差异，尽管不同的家庭在收入上也大相径庭。正是基于这种平等的地位，村民委员会才可能由村民选举产生14。从1997年福建省的选举情况来看，真正能够决定村委会人选的是行政村这一社会单位内部的力量，而不是其他外部的机构。村民委员会的初步候选人是由5个以上村民联名提名产生的，尽管真正参与提名的村民占全村选民的比例并不高15，但是，这样提名产生的初步候选人往往较多16。在村民广泛提名的基础上，往往能够把村中较有能力的人推选出来。犀溪乡党委书记在1997年选举结束后就表示：今年的候选人都不错，叫乡领导去物色也只能物色这样的人。17在筛选候选人的过程中，过去的做法是由村党支部成员组成的选举领导小组通过酝酿协商确定正式候选人，这个机制为领导小组和乡镇领导按私意圈定正式候选人提供了可能性。1997年的选举改酝酿协商为预选，通过村民代表对初步候选人进行投票，得票多者为正式候选人。在预选大会上，候选人还要发表演说，这就为村民进一步了解候选人提供了新的渠道。其实，村民委员会组织法是否能贯彻实施，很大程度取决于村民的参与情况。在村民参与程度较高的地方，村民委员会组织法贯彻得比较好，选举也较为规范。而决定村民参与程度的一个重要因素是村委会干部的竞争情况，在竞争激烈的地方，村民参与程度相当高。从厦门和寿宁的情况看，尽管两个地方经济发展水平不一样，但村级干部的竞争还是相当激烈。所不同的是，在厦门，村委会下属的村民小组长和村民代表的选举也很激烈，因此厦门的村民小组长和村民代表都是通过本小组村民投票选举产生的；而在经济相对落后的寿宁，却没人愿意当村民小组长和村民代表，因此这些人多半是由选举领导小组决定，而不是通过选举产生的，这就影响到预选的质量。另外，福建省1997年的选举在许多方面都有改进，如取消流动票箱，设固定投票站；取消委托投票，实行一人一票；设立秘密画票间等。在经济比较发达的厦门地区，这些新措施得到较好的贯彻，而在寿宁，只有竞争较为激烈的村才取消委托投票和流动票箱。在选举过程中，乡镇政府和党委也起着重要作用。乡镇一般都要成立由党委、人大和政府有关部门人员组成的选举指导小组，它的任务是部署、指导和监督选举工作，引导村民搞好选举。在选举期间，乡镇政府还要下派工作人员到各个村协助搞好选举。在农民还缺乏组织性的情况下18，选举的质量很大程度上就取决于乡镇选举指导组是否认真贯彻实施组织法，选举工作人员是否认真负责、公正。如果乡镇政府投入力量不够，选举可能为村中少数人所把持或流于形式。乡镇对选举的影响还表现在对候选人条件的规定上。自1997年的选举改酝酿协商为预选产生正式候选人之后，增加了一个对初步候选人资格审查的过程，目的是防止不适合当村干部的人当选。虽然审查的工作由村选举领导小组负责，但审查的标准却是由上面统一规定的。根据规定19，具有下列情况之一者将被取消候选人资格：本人或其直系亲属违反计划生育，正在处理期限内的；未能在任期内完成计划生育任务的村主干、计生专干20；三年内受过劳教以上处分的；三年内有经济问题已结案的；因经济或其他问题正在立案审查的；公安部门的帮教对象。除了这些审查标准之外，有些乡镇还对候选人规定了其他条件，如高中文化程度、年龄在35岁以下等，但这些只是一些指导性条件，并不是硬性的规定。也就是说，乡镇希望下面推出的候选人能尽量符合这些条件；可是，一旦不符合这些条件的人当选，乡镇无权取消其当选资格。乡镇在选举中的作用还表现在乡镇党委通过对村党支部的领导而对选举产生间接影响。在选举过程中，村党支部通过村领导小组有可能对选举的一些重要方面作出决定。每个村在选举期间都成立了选举领导小组，由村党支部书记任组长，成员由村党支部的成员和上一届村委会的成员组成。领导小组比乡镇的指导组起着更为重要的作用，因为诸如选举工作人员的确定、选民资格审查、候选人资格审查等，都是由领导小组执行的。在一些地方，村民小组长和村民代表也是由领导小组确定的。尽管作为选举主要领导力量的党支部也是在本村的党员中选举产生的，但相比之下，上级党委对党支部领导成员的确定更有影响力。在每一届村委会换届选举进行之前，一般都要先进行村党支部的换届选举。在村党支部的选举中，乡镇党委具有很大的影响力，它有权任命当选的委员担任书记21。事实上，在有些原两套班子存在严重问题的瘫痪村，乡镇还通过下派干部挂职村党支部书记或副书记的职务来加强对该村的控制。乡镇不可以下派干部到村里担任村委会主任22，但却可以下派干部挂职书记或副书记，或是在当选的支部委员中任命书记。因此，乡镇更能控制党支部的人选，这种控制又由于党支部在选举中的领导地位而影响选举结果。从上述情况可以看到，在决定村委会人选的过程中，来自行政村内部的力量正起着越来越大的作用。在村民委员会组织法贯彻得较好和选举较为规范的地方，村民的意愿更能左右甚么样的人当选；在选举不太规范或是家族势力操纵选举的地方，选民的意愿虽然得不到反映，但这也是行政村内部的力量在起作用。当然，乡镇在选举中也起着非常重要的作用。乡镇可以通过任命村党支部书记或下派干部挂职的方式控制党支部构成的方式影响选举，也可以通过规定候选人的条件、标准而影响选举。四村委会与乡镇政府的关系村委会虽然不是乡镇党委和政府的附属机构，但乡镇的许多工作都要通过村委会在行政村里得到贯彻实施23。村委会除了完成自身属于自治范围的工作外，它的另一部分工作就是贯彻执行上级的方针政策。村委会担负的这一部分由上级下达的工作包括：计划生育、征兵、征购粮入库、协助维护社会治安等。那么，由村民选举的村委会是否会在贯彻上级的政策方面打折扣呢？寿宁县南阳镇的党委书记是这样说的24：过去我们是任命制，他们对我们的工作不敢打折扣。现在这样选上来，相对而言，他们要集中一些时间照顾下面的利益，多办一些公益事业。不过，这也是对的。考虑群众利益，多办一些公益事业，也符合我们党的方针政策。按我们目前的想象，执行国家的方针政策可能会弱一点，但仔细考虑，我想他们也不敢弱，不执行国家的方针政策，你也做不下去，迟早有一天也会被弄掉。实际上，在目前的体制下，乡镇政府对村委会仍有一定的控制权。一位曾经当过村干部的犀溪乡政府干部是这样说的25：村委会在某种意义是乡的派出机构，所谓自治组织就是乡政府不要支付行政经费、不要发工资，实际上整个都在为乡政府干活。从村委会的实际情况看，维护治安等也是行政行为。大家都是在党委和政府的领导之下。乡政府指挥你，村委会主任你敢不动？实际上维护治安、计划生育、催粮催款、征兵征购都是行政行为。只有为村里面做一些公益事业这一部分算得上是自治。不过，现在乡镇政府对村委会的这种控制权与过去公社对大队的控制已有很大不同。乡政府现在不能仅靠简单的行政命令，而是更多运用手中的资源来调动村委会完成上级下达任务的积极性。对村委会来说，它们也积极完成上级指派的任务，因为村委会的许多工作也要得到上级的支持和帮助。村委会如果不配合乡镇完成由国家下达的任务、执行上面的方针政策，它也无法做好属于自治范围的那些事情。在经济比较落后的地方，村委会想为村民办一些公益事业，总是要想方设法从上面得到一些财政拨款。在经济较为发达的地方，虽然经济上的支持不是十分重要，但村委会同样需要上面的帮助才能办理公益事业。这种帮助包括为该村介绍一些经济开发项目，为该村经济开发办理必要的审批手续。由于村委会在很大程度上必须有上级政府的支持才能搞好自治范围内的事务，因此村委会也就积极地通过完成上级的任务而取得支持。犀溪村委会的一位干部就谈到与乡政府搞好关系有利于他到上面弄钱26：问：村干部是否有必要与乡政府搞好关系？答：很重要，非常必要。特别是乡政府都是外乡来的干部，群众对他们要有礼貌。又不要送他们甚么东西，感情上跟人家好一点。政府交代的任务我们要完成，村干部要去完成。比如说计划生育，这是国策。到现在还有这么蠢的干部，还要拖拖拉拉，对你有甚么好处？合理的税收，要给予支持。还有公、余粮、征购粮。部队、国家工作人员又不会种田。这任务交给你，在一个月内一定要完成。我的东西就是这样，犀溪从不拖欠。我认为，对政府在有关方面要给予大力支持，我们向他们要求一些东西，人家也心甘情愿。比如说，犀溪建中学，黄乡长、龚书记就说：犀溪村委很听话，我们要支持他们。再比如说，早上到乡政府弄到了1,600元钱。其他村能弄得到吗？面子上过不去他们也要给我一点。这就是关系。我认为与乡政府的关系一定要搞好。因此，村委会与乡镇政府之间是一种相互依赖的关系，或者说是一种交换关系。由此，我们就可以充分解释为甚么村委会作为一个自治组织能够积极执行上级的政策。在大多数情况下，双方在交换过程中的地位是平等的：村委会需要上级政府的资源，上级政府也需要村委会所提供的服务。正如犀溪乡党委书记所说的：乡政府政策的贯彻关键在于使村委和群众觉得离不开乡政府。27但是，个别行政村因班子问题而成为瘫痪村，使得在与乡政府的交换中不能提供有效服务，于是便出现了一种被布劳称作单方面的依赖和义务的情形28。一方面行政村十分需要乡镇政府提供的资源，另一方面瘫痪的村委会又无法提供足够的服务作为回报，形成对乡镇政府的单方面依赖和义务，乡政府便可以名正言顺地下派乡干部到村里挂职党支部书记或副书记，从而使这些村委会在一定程度上丧失了自主性。五结 论我们以上从三个相互关联的方面讨论了行政村的管理机构村委会的自主性问题。自从实行生产责任制以后，生产资料由原初的集体所有变为由个体农户所控制，这使得村委会具有一些类似初级社会单位的特点：它有确定的自治范围，只管理有限的公共事务，并不像过去的大队一样控制社员的各个方面；作为基层群众自治组织，村委会的性质决定了它的领导成员只能由内部产生，而每个成员的平等地位又使得选举成为可能；村委会候选人由村民提名并最后交村民投票选举的做法，使得行政村内部的力量在选举中起着重要作用。但是，我们也看到，村委会并不是行政村中唯一的管理机构，党支部这一并非由选民选举产生的机构与村委会一起共同管理村务。由于党支部与乡镇党委的隶属关系使村委会的自主性受到限制。另一方面，由于乡镇政府在村委会选举过程中仍起着相当重要的作用以及村委会要承担相当多由上级政府下派的任务，村委会又或多或少地具有一些次级社会单位的特征。实际上，在目前的体制下，村委会是一种介于初级社会单位与次级社会单位之间的东西，我们暂且把它叫作准初级社会单位。在村民委员会组织法贯彻得比较好，或是上级政府下派村委会任务比较少的地方，村委会具有更多的初级社会单位的特征；而在村民委员会组织法没有得到有效贯彻，仍按过去的方式管理村委会的地方，村委会更像次级社会单位。注释1；4；5；12；13胡荣：社会学导论：社会单位分析，页59；10；10；12；13。2 Georg Simmel, The Sociology of Georg Simmel, trans. Guy Oakes (New York: Free Press, 1950).3 詹姆斯科尔曼着，邓方译：社会理论的基础，上册，页28。6 福建省村委会一九九四年换届选举基本情况。7 例如，在犀溪村委会，一位候选人在演说中就曾向村民代表保证，如果他当选，将会为村民办六件实事：第一，修建新建中学的护坝；第二，修建通往新建中学的大桥；第三，修好犁头板当年学大寨运动中围溪造的上百亩农田的护坝；第四，修筑溪坪荡农田和民房的护坝；第五，保证三年内为锦山片的村道灌上水泥；第六，修通自然村库坑的机耕路。犀溪访问，1997年5月11日。8 犀溪村调解档案。9 犀溪访问，1997年5月14日。10 Daniel Kelliher, The Chinese Debate over Village Self-government, The China Journal, no. 37 (January 1997). Kelliher认为党支部与村委会职责不清以及二者交叉任职的情况会影响村民自治。11 后坑访问，1997年4月。14 与此不同，作为一种次级社会单位，国营工厂不可能由本厂工人以民主的方式进行管理。这也是工厂里职代会流于形式的原因。参看张静：国营企业职工代表大会：一个案例研究。15 例如，在犀溪乡西浦村的1,271个选民中只有152人参与提名候选，犀溪乡先锋村1,879选民中只有158人参与候选人提名。犀溪访问，1997年5月。16 如1997年选举中，厦门巿五通村的主任初步候选人是12人，副主任初步候选人是30人，委员的初步候选人是61人。禾山访问，1997年4月。17 犀溪访问，1997年5月15日。18 郑永年认为改革加强了中国农民的组织性，实际上农民在很大程度上还缺乏组织自己的能力。见郑永年：乡村民主和中国政治进程，二十一世纪，1996年6月号。19 犀溪访问，1997年5月。20 村主干指村党支部书记和村委会主任，计生专干是村委会中专门负责计划生育工作的委员。21 但乡镇党委的这种权力还是有限的。寿宁县某个乡1997年村党支部换届选举时就发生过这样一件事：乡党委领导通过各种关系到某村里进行说服、疏通，希望党员们能投他们所信任的、但村民反映不很好的原村支部书记一票，让他连任。但他连委员也未选上，党员们说：因为他一旦选上，就有可能被任命为书记，所以干脆连委员也别让他上。22 与福建省的情况不同，根据王振耀、汤晋苏等的调查，在少数地方还采取下派乡镇政府干部到班子存在问题、需要整顿的行政村任村委会主任的做法。这实际上是人民公社时期旧有管理方法的残余。参见王振耀、汤普苏等：中国农村村民委员会换届选举制度。23 徐勇也探讨过村干部的双重角色问题。见徐勇：村干部的双重角色：代理人与当家人，二十一世纪，1997年8月号。24 南阳访问，1997年5月11日。25 犀溪访问，1997年5月5日。26 犀溪访问，1997年5月7日。27 犀溪访问，1997年5月13日。28 彼德布劳着，孙非、张黎勤译：社会生活中的交换与权力，页138。