关于地方政府债务的现状与出路思考.docx

关于地方政府债务的现状与出路思考摘要地方政府债务的急剧累积和迅猛增长，已成为普遍性、全局性的问题，并已严重影响了基层政府的正常运转，恶化了社会信用环境，埋下了巨大的社会危机隐患。究其根源，既有地方经济发展滞后的原因，又有现行体制下事权与财权高度不对称的因素；既有国家宏观政策的影响，又有地方“政绩工程”和管理缺位的促动。要积极稳妥化解地方政府债务，必须切实做大地方财政“蛋糕”，合理界定地方政府的财权与事权范围，规范财政管理，建立政府债务风险防范体系和激励机制。关键词政府债务；风险隐患；财政体制；责任机制地方政府债务的急剧累积和迅猛增长，已成为制约地方经济社会持续、健康、和谐发展的严重障碍，并潜伏着巨大的债务风险和诚信危机。正视地方政府债务现状，澄清债务家底，积极寻求有效的化解对策，是贯彻实施“与时俱进，后发赶超”战略，推动社会经济持续快速健康发展的当务之急。本文结合对湘中某市的调查，就地方政府债务的现状与出路谈点粗浅的看法和思考。一、地方政府债务现状及风险表现所谓政府债务，是指各级党政群团机关和履行政府职能的事业单位及公益事业部门直接举借或担保、需以财政收入或拨款为还款来源的各项欠款，但不包括一般竞争性、经营性项目和自行筹资、自行还贷及以自有资产为还款来源的欠款。截止2004年底，该市政府债务累计达413937 .19万元，相当于2004年全市财政一般预算收入的3 .9倍。其中市本级59733 .66万元，县市区354203. 53万元，负债最多的某县达93250万元，最少的也有49504万元。债务构成情况。按债务用途分，用于发放工资41720万元，占10 08%；政权机关建设13179. 94万元，占3. 17%；城市建设88591 .14万元，占21. 5%；科文支出34738 .18万元，占8 .39%；交通支出1782万元，占4 .3%；医疗卫生支出6960万元，占1 .7%；其它支出175029 28万元，占42 .3%.按举债项目分，外债12333. 19万元，占2 .98%；国内债务401604万元，占97 .02%.按举债部门分，各级政府举债293394万元，占70 .9%；财政举债17973. 2万元，占4 .34%；政府其它行政事业单位举债85754 .54万元，占20 .7%；政府所属公益事业部门举债43406 9万元，占10 .49%.按偿还期限分，一年以下80700. 94万元，占19 .4%；1-3年72352 .44万元，占17. 5%；3-10年184495 .56万元，占44. 6%；10-20年51831 .66万元，占12 .5%；20年以上1589. 25万元，占0 .38%.几点统计结论。客观地说，适度的政府债务，在促进地方经济社会发展、提升政府公共服务能力特别是城市基础设施建设方面发挥了积极作用，但是，地方政府债务的急剧累积和迅猛增长，潜伏着巨大的债务风险和诚信危机，破坏了地方经济平稳运行的基础。政府债务已成为普遍性、全局性的问题，并呈现失控趋势。从全市来看，不仅国家、省级贫困县市大量欠债，而且经济基础较好的县市也负债沉重；不仅各级政府举债，而且政府各部门和部分履行政府职能的事业单位及公益事业部门也随意大量举债；不仅市县政府举债，而且乡镇办事处也普遍举债。可以说，不少地方和部门的债务举借行为已呈现严重失控状态。债务包袱十分沉重，偿债压力巨大。截止2004年底，该市政府债务总额相当于2004年财政一般预算收入的3 .9倍，约占2004年全市GDP的%.按该市410万人口计算，人平负债1010元；按万名财政供养人员计算，人平负债达元。基层政府运行的债务依存度高，远远超出了自身承受能力。目前，不少乡镇日常运转靠举债，搞基本建设靠举债，应对突发事件和自然灾害靠举债，保证公职人员工资发放仍然得靠举债，并形成了“挖东墙补西墙”、“借新债还老债”的恶性循环。据统计，该市92个乡镇办事处有86个负债，负债面达93 .48%，负债总额达103854 .3万元，平均每个乡镇负债1128. 85万元。特别是从1999到2004年，该市乡镇办事处债务由45657万元增加到82765万元，短短5年时间将近翻了一番。负债最多的某镇欠债已高达5289万元，用完了未来10余年的财政一般预算收入。影响了机关正常运转，恶化了社会信用环境。因债务包袱沉重，不少地方出现了长期拖欠公职人员工资、社会保障缺口巨大的现象，直接损害了干部和群众利益。有的乡镇一度出现“工资停发、发票停报、车子停转、食堂停餐、电话停机”的“五停”局面，每逢年关逼近便关门躲债，干部职工人心涣散，严重影响了机关正常运转。有的地方因政府财务状况恶化而导致债务不能到期清偿，直接损害了政府信用，动摇了社会投资与消费信心，酿成了普遍性的社会信用危机。在一些地方，基层政府的“公”字招牌黯然失色，金融机构对政府举借纷纷亮起了“红牌”，政府举债只能以法人代表个人的名义和自有资产为担保才能借款，形成了“政府的面子没有个人面子大”的尴尬局面。有的政府部门单位因拖欠基建工程款而多次被债主封堵大门，造成人车不通，政府机关威信丧失殆尽。加剧了财政金融风险，埋下了巨大的社会危机隐患。目前，不少地方和部门的举债不仅呈失控状态，而且脱离了政府和财政的有效监管，最终往往又要由财政“兜底”，直接加剧了财政困难和风险；同时，一些地方政府为了“出政绩”或维持正常运转，往往不得不通过各种途径向金融机构借款搞建设、保运转，结果因无法偿还又聚积了巨大的金融风险。这些债务大都是从上级财政或金融机构直接借入的，具有明确的偿还期限，如不按期偿还，上级财政将在年终决算时予以扣还，这势必影响各级政府机关的正常运转。尤其严重的是，一些自身财力不足而又无法借款的地方，往往违规挪用专项资金用于弥补短期开支；还有极个别的地方和部门，因无法按期归还银行债务本息或工程款，甚至采取“赖”、“拖”、“顶”的蛮硬方法，既侵害了群众利益，又激发了社会矛盾，严重影响了基层政权稳定和社会安定。加剧了经济发展的结构性矛盾，降低了经济增长的质量和效益。一些地方政府背负债务包袱后，往往“病急乱投医”，不顾经济发展条件和自身承受能力，盲目举债投资。而在盲目举债背景下启动的投资项目往往效率低下，有的甚至是重复建设，建成之日即是亏损之时，不仅不能产生“脱贫”效应，而且给当地政府背上了更加沉重的债务负担，降低了经济增长的质量和效益。二、地方政府债务成因分析地方政府债务的实质是经济体制转轨过程中地方经济社会发展面临的诸多困难和国民经济运行的深层次矛盾在财政上的集中体现。深入分析地方政府债务的成因，主要有以下几个方面。经济发展成因受粗放型经济发展模式和经济结构性矛盾突出的制约，导致了地方财政收入增长低水平，难以满足日益增长的经济发展和社会事业支出需要，使得负债在一定程度上成为历史必然。建市以来，该市市域经济一直没有摆脱“农业大市、工业弱市、财政穷市”的局面。经济发展粗放和结构性矛盾突出成为制约经济发展的主要因素。从产业结构看，第一产业比重过大，且专业化生产和规模化经营始终没有形成，产业链条短，加工转化升值能力弱，对财政增收的贡献无以为继。第二产业总体发展缓慢，比重相对偏低，企业规模小，生产装备和技术水平落后。工业产品结构不优，处于初级产品多、上游产品多、高新技术产品少、高附加值产品少的“两多两少”局面。第三产业所占比重明显偏低，特别是旅游业因整体开发力度不够，资源利用率低，一直没有发展成为支柱产业和重要的财源增长点。从所有制结构看，非国有经济占县域经济的比重仅45%，比沿海发达地区低了近30个百分点。非国有制经济的不发达和欠成熟，进一步拉大了与省内外发达地区的差距。近年来，尽管市委、市政府大力实施“三化”战略，引进和新上马了一批重点项目，但目前绝大部分尚未建成投产，有的甚至还要通过税费减免或税收返回等方式予以重点支持，经济建设的成果并未直接体现到财政收入上来。即使已建成投产的项目，也往往因体制原因并未体现为地方财政得利，经济总量偏小、发展速度滞后、财政增收亮点不多、经济内源性活力不足的局面并没有明显改变。1994年分税制改革以来，10年间全市财政收入仅增长了1 .7倍，特别是2000-2003年，全市财政一般预算收入年均仅增长%，低于全省年均增幅个百分点。2004年全市财政一般预算收入虽然突破了10亿元大关，但在全省14个市州中排名仅居第10位；人均财政收入仅263元，比全省平均水平少218元。捉襟见肘的窘迫财政，不仅无力加大对其它民生项目和重点建设的投入，而且为“保工资、保运转、保稳定”需要，不得不依靠从省里调度资金过日子，形成了“讨饭财政”、“欠债财政”局面。财政体制成因分税制财政体制改革不彻底，形成“财力向上集中”、“事权向下转移”局面，庞大事权与有限财权之间的高度不对称迫使地方各级政府举债履职。1994年，中央对地方实行以事权确定支出、以税种划分收入的分税制财政体制改革。而在具体实施中却出现了“财力层层向上集中”和“事权向下级级转移”的趋势，在提高中央财政收入占全国财政总收入比重、强化中央财政在调控经济和支持社会事业发展中的主导地位的同时，挤压了地方财政收入增长空间，造成了基层财政特别是经济欠发达地区财政陷入困境，乡镇财政更是由于主体税种缺乏、税源枯竭和事权无限扩大而运转艰难。该市作为国有大中型企业相对较为集中的能源原材料基地，受这种不完善的分税制财政体制影响尤为严重。据统计，1994-2002年间，全市因体制累计短收6 7亿元，其中“两税”返还被中央和省集中44928万元，中央财政借款未还16716万元，上解中央贡献款3250万元，“冶金”“三税”分成款少返回2351万元。某县三塘铺镇是一个以增值税为主体、各类企业近700家的工业城镇，20世纪90年代曾是“全国乡镇百颗星”之一。1993年该镇完成财政收入567万元，其中国税收入424万元，镇财政实得财力303万元，占财政收入的53 .34%.1994年分税制改革后，该镇进一步加大生产、培植财源的力度，当年实现财政收入799万元，其中国税收入完成610万元，但通过体制测算后镇财政实得315 .6万元。在财政收入增加232万元的大好形势下，镇财政仅比上年增加财力12 .6万元，占财政收入的比重反而下降到39 .50%.这种“划多返少”、“有借无还”、“超收不分成”、“下面养鱼、上面撒网”的体制缺陷，直接造成了地方财政特别是县乡财政收入难增、支出难控、平衡难保，资金调度异常紧张，财政运行步履艰难。“有限财力”与“无限责任”之间的矛盾，迫使地方各级基层政府特别是乡镇政府为履行繁重的行政管理和社会服务职能而无奈举债。宏观政策成因受市场经济体制和宏观调控影响，使地方经济发展和财政收入增长遇到了困难，在财力严重不足的情况下发展社会事业难免走上高负债道路。一是“五小”企业关闭，严重挫伤了地方财源建设的“筋脉”。20世纪90年代初期，以“五小”为特色的乡镇企业红极一时，成为地方财政收入的重要支柱。根据国家有关产业政策规定，从1999年开始对“五小企业”进行关停并转，至2001年底全市共关闭取缔非法煤矿778处，炸毁单证矿128处，吊销小水泥企业生产许可证66户。“五小企业”关闭后，全市工业产值每年减少近10亿元，地方税收减少5200万元，其中仅煤炭一项就减少2700万元。“五小”企业关闭后，由于缺乏后续骨干财源企业支撑，县乡财政运行更加难以为继。二是中央出台税收减免政策，直接影响了地方财力。据统计，全市因税费减免每年减少地方税收5000万元，其中固定资产投资方向调节税免征减少848万元，公有单位职工首次购房契税减免减少500万元，屠宰税取消减少144万元，增值税、营业税起征点提高减少1600万元。三是政策性增支因素不断出台，增加了各级地方财政的平衡难度。近年来，国家和省相继出台了增加公务员工资、实施出口退税改革、加大社会保障力度、增加计划生育、公共医疗卫生和义务教育投入、实行农村税费改革、9年义务教育“一费制”试点、剥离企业办社会职能、解决部分企业军转干部生活困难以及公安部门实行最低保障等增支“口子”。据有关方面统计，如果把上级所开政策“口子”全部加起来，将达到整个地方财政收入的120%以上。这种“上面开口子，下面拿票子”的作法，进一步加大了地方财政的支出压力。四是部分金融风险转嫁，使各级地方政府承担了本不应该承担的损失。据统计，全市为解决地方金融风险的负债达87797万元，其中清理“两会一部”77597万元，清理信托投资公司借款4930万元，清理城市信用社借款5270万元。某县为确保撤销城市信用社后全县社会稳定，不得不以2 .25%的年利率从省财政借入5184万元用于存款兑付，成为全省唯一没有并入农村信用社，而由县财政承担资产损失的县。某市茅塘镇为清理基金会负债264万元，分别按12%、18%、21. 6%的高额利息从个人手中借款124 .8万元，每年仅利息支出就近20万元。其实农村合作基金会的组建是上级统一部署的，但在清理整顿中却要地方政府接手承担其全部债权债务，其结果必然是“挽救了一个基金会，创伤了县乡两级财政”。受上述种种宏观调控因素的影响，使本来经济总量小、收支矛盾突出的地方财政特别是基层财政更加“捉襟见肘”，调控经济和支持社会事业发展的能力受到严重削弱。为满足日益增长的社会事业和经济发展支出需要，不得不走上举债道路，而当举债行为缺乏强劲有力的机制约束时，债务规模便难免失控。管理成因支出的不断膨胀和缺乏有效监管使原本有限的财政资金留下诸多“硬缺口”，“挖东墙补西墙”的以债还债方式成为各级地方政府的无奈选择。主要表现在三个方面：一是政府职能“越位”现象突出。在市场经济转轨时期，由于政府职能界定不清，一方面财政性资金过多地投入生产性、竞争性领域，使地方财政承担了本应由市场承担的风险；另一方面一些地方政府为了“出政绩”，往往通过各种途径和方式向金融机构贷款搞建设，轻率上马“形象工程”、“政绩工程”，结果因无法偿还而背下了沉重的债务包袱。如20世纪90年代初，某县级市错误估计形势，市、乡两级纷纷举债建市场。但因城市区位优势始终没有形成，招商引资难以到位，市场建成后即成“空壳市场”，落下了一屁股债务。又如某市桥头河镇不顾经济承受能力和市场条件，提出了3年再造一个镇的目标，不惜高息集资1000万元用于城镇建设，结果因市场条件不容许和其他原因半途而废，不仅没能再造一个镇，反而落下债务690万元，至今无力偿还。二是部分地方和单位艰苦奋斗意识淡化，超出能力搞建设。特别是近年来，随着财政收入的较快增长，不少部门单位误以为全市财政形势一片大好，艰苦奋斗思想有所淡化，享乐攀比观念有所抬头，纷纷要求改善办公和生活条件，导致财政支出居高不下。2000-2004年，全市财政一般预算支出年均增长20 41%，高于财政一般预算收入年均增幅11 .65个百分点，财力的增长远远不能满足支出增长的需要。至2004年底，全市仅用于政权机关建设的欠债即达到了 13119 .94万元。市直某单位2002年计划投资800万元动工兴建一栋建筑面积5800平方米的综合楼，因在基建材料和内部装修上盲目追求高标准，造成严重超支，被迫停工待建3个多月，最后从职工中间集资108 .5万元重新启动。办公楼建成后，落下了305万元的工程款至今无力支付。三是财政供养人员增长过快。1995年全市财政供养人员为8 .43万人，1999年达到了10 .08万人，至2004年底即达到了12 .4万人，年均增长5480人。市本级和县市区每年的工资性支出占财政总支出的比重都在70%以上。财政支出的不断膨胀和缺乏有效监管，不仅导致财政性资金流散浪费，而且扭曲了经济结构，使财政收入增长乏力，发展后劲不足，财政风险增加。为弥补财政支出“硬缺口”，各级地方财政不得不四处举债，最终陷入了“挖东墙补西墙”、“借新债还旧债”的恶性循环之中。三、化解政府债务的对策措施政府债务其实质是国民经济深层次矛盾的集中表现。积极稳妥地化解政府债务，不仅关系财政经济的良性运行，而且关系改革发展稳定大局；不仅是实现“与时俱进、后发赶超”的重要保证，而且是维护党的执政地位、加强政府诚信建设的具体体现；不仅是一项重要的经济任务，而且具有重大的政治意义。立足区域特色发展经济，稳步增加财政收入是化解政府债务的根本出路。要按照“又快又好、后发赶超”的要求，牢固树立“立足经济抓财政、突出财政抓经济”的观念，切实加强区域特色经济研究，加快经济发展速度，努力拓展财政增收空间。一是大力发展农村经济，加快农业产业化进程。要按照建基地、抓龙头、以龙头带基地的思路，大力发展农业规模化、集约化和产业化经营，并切实加大农村基础设施投入，改善农业生产和农民生活的基础条件，增强农村经济发展后劲；二是大力深化国企改革，加快新型工业化进程。要将企业改革改制与工业结构调整结合起来，就该市的情况来看，要着力培育和壮大冶金、能源、建材、化工、农产品加工等支柱产业，带动传统优势产业的发展，并积极鼓励和引导中小企业靠大附强，推动产业升级和创新，形成工业增长的新优势。三是大力实施城市带动战略，推动城乡互动发展。坚持以中心城市为龙头，县市城区为节点，中心镇为依托，努力构建交通便捷、带动力强的新型城镇化网络体系，以城镇化带动工业化和农业产业化，促进城乡互动发展，提高城乡一体化水平。四是大力调整经济结构，推动民营经济快速发展。要抓好所有制结构调整，坚持扩张总量与提高质量并举，逐步形成一批小而专、小而精、小而优、小而好的民营企业群体。加快发展以旅游业和现代流通业为主体的第三产业，着力调优产业结构。大力实施品牌战略，进一步优化产品结构。集中力量办好各级园区，充分发挥工业园区产业集群、要素集聚、资源集约的“洼地”效应，打造市域经济快速发展平台，构筑特色鲜明、优势突出、错位发展的市域经济发展新格局。五是大力加强基础设施建设，按照突出重点、适度超前的方针，着力抓好交通、能源基础设施建设，为实现经济跨越式发展打造较为优越的生产要素供应环境。合理界定各级政府财权与事权范围，完善省以下财政体制是化解政府债务的现实选择。一要合理界定省以下各级政府的事权范围和财政支出责任。在目前财力向上层层集中的情况下，凡属中央和省政府承担的财政支出，中央和省级财政应切实加大财力保障力度，不得转嫁给市、县财政。凡委托市、县政府承办的事务，要足额安排专项拨款，不留资金缺口或要求市、县财政配套。凡属于共同事务，应根据受益程度，并考虑市、县财政的承受能力，确定合理的负担比例，积极探索共同事务的经费负担办法。二要合理划分省以下各级政府收入。根据各级地方政府的财政支出责任划分范围以及收入分布结构，合理确定各级政府财政收入占全省财政收入的比重。适当调减企业所得税和个人所得税的上划比例，调减财政困难县市、革命老区体制上解和专项上解基数，减免市、县财政借欠上级的体制性往来欠款，适当提高市、县增量返还比例，充分调动市、县超收增收的积极性和主动性。三要进一步规范省以下转移支付制度。省级财政要按照有关客观因素和开支标准，合理测算所属市、县级机关事业单位职工工资和政权正常运转等基本财政支出需求。对市、县财政收入不能满足基本财政支出需求部分，省级财政要优化财政支出结构，采取压缩本级支出和专项拨款等方式，积极筹措资金，增加一般性转移支付逐步加以解决；四要根据乡镇财政经济状况，合理确定乡镇财政体制。对经济比较发达、财力增长能够满足自身支出需要的乡镇，可以实施比较规范的分税制财政体制；对经济状况较好、收支差额不大的乡镇，可以实施分税制基础上的收支包干型体制；对经济欠发达、自身财力无法满足需要的乡镇，可以实施县管乡的统收统支体制，财政收入直接上缴县国库，支出由县财政统一安排，以切实缓解乡镇财政困难。深化财政改革，规范财政管理是化解政府债务的必然要求。一是要强化收入征管，构建收入稳步增长机制。坚持“加强征管、堵塞漏洞、惩治腐败、清缴欠税”的方针，进一步加强财源监控，挖掘征收潜力，堵塞收入漏洞，确保应收尽收、及时入库，确保经济建设的成果充分体现到财税增长上来；二是严肃财经纪律，完善财政支出约束机制。坚持“量财办事、厉行节约”原则，区分轻重缓急，合理安排预算支出，严禁乱铺摊子、乱上项目，严格控制楼堂馆所等非生产性建设支出，坚决遏制财政供养人员的恶性膨胀，确保有限的资金全部用在“刀刃”上。三要深化财政改革，创新财政运行机制。深化部门预算改革，实行严格的部门预算和综合预算，严格预算执行，不得随意更改和突破预算，除事关国计民生的特殊重大项目和不可预见的因素外，财政不受理和追加新增的预算支出；全面规范非税收入管理，推行“单位开票、银行代收，财政统管、政府统筹”的非税收入征管模式，并将非税收入纳入部门综合预算，充分发挥非税收入对充裕地方财力的突出作用；加快推进国库集中支付改革，切实提高财政资金的运行效率和支出透明度，着力构建确保预算有效执行和防范财政资金被挤占挪用的监督制约机制；深化政府采购改革，进一步优化资源配置，强化政府公共支出管理；积极探索建立财政绩效评价体系，切实增强财政支出的科学性、有效性和安全性；大力开展专项资金检查和追综问效，对专项资金审批拨付和使用实行全过程监管，切实提高专项资金使用效益。加强债务风险防范制度建设，规范债务管理是化解债务的当务之急。一是要积极“盘点老债，消化债务存量。首先，要按照债务的发生时间、形成原因、约定利率、还本付息等情况，建立债务台帐，落实偿债责任和途径，列出化债时间表，增强还贷还债的计划性和主动性，坚决避免债务多头管理、各自为政、责任不清的局面。其次，要严格政策分类处理。对于确属财政负责偿还的债务，要着手建立偿债准备金制度，采取预算内安排、预算外统筹、综合政府资源性收益等措施，多渠道筹集偿债资金，逐步清偿，坚持新增财力首先用于消化赤字债务；对于可推向市场的负债项目，要加快推向市场，通过整体拍卖、资产重组、租赁经营等方式和途径将债务交给各类市场主体消化；对于部门举债项目，要按照”谁举债、谁偿还“的原则，责成部门制订偿债计划，必要时可采取预算抵扣的方式，督促其逐步清偿；对因中央和省政策造成的债务，要积极争取政策支持作停息挂账处理。世行贷款、亚洲开行贷款、国债资金在没有偿还的情况下，应严控举借新债乃至停止举借。二是要严格控制新债，堵住新的”出血点“。建立以财政收入依存度、税收收入依存度、政府调控能力、债务依赖度等指标体系为主的政府债务预警体系，完善防范债务风险的预警机制。加强债务风险防范立法，制订出台政府债务管理办法，按照”责权利于一体“和”借用还相统一“的原则，切实规范政府债务举借行为；严格按照担保法的规定，严禁政府及财政部门为市场竞争性项目提供担保借款；对必须由政府及财政部门提供担保的非市场竞争性建设项目，也必须建立财产抵押制度；对国债转贷资金要完善转贷手续，落实配套资金和还贷资金渠道；坚持在政府统筹安排下，实行财政部门归口管理债务和债务资金审核，坚决避免出现部门举债仍由财政”兜底“和被动”买单“的局面；加强对贷款项目的可行性研究和经济效益分析，完善工程监控和资金配套管理制度，建立责任追究制度，努力防范和化解担保风险。三是要建立严格的还贷还债激励约束机制。把消赤减债作为考核地方政府主要领导政绩的一项重要内容，切实加强对地方领导干部的离任审计，特别是对其任期内的”形象工程“和消赤减债情况要与提拔重用挂钩，防止地方盲目举债搞建设或为企业、个人担保，尽量避免不良债务的发生和原有债务的扩大化。2004年，某省级财政困难县采取预算内”口子“束紧、预算外”闸门“关闭的办法，共消化乡镇债务950万元，其中一个年财政收入仅600万元的乡镇就消化了万元。事实证明，只要组织得力，措施得当，消赤减债是可以而且应当可以有所作为的。