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政府公共危机管理问责制

　　温家宝总理在2008年《政府工作报告》中对加强安全生产和行政问责提出明确的要求：“要坚决遏制重特大安全事故发生，实现全国安全生产状况稳定好转。要认真贯彻‘安全第一，预防为主，综合治理’的方针，完善安全生产体制，切实落实责任制”；“全面履行政府职能，着力加强社会管理和公共服务，建立健全应对突发公共事件管理体制机制”；“全面提高行政效能，增强政府执行力和公信力。”政府公共危机管理绩效评价是对各级政府、政府职能部门及其公务员在公共危机管理中的行为与成绩进行评价。以绩效为基础，建立全面的危机管理是成功构建公共危机管理机制的有效途径。现阶段，我国政府公共危机管理的绩效评价工作才刚刚起步，“官员问责”还存在着一些问题。在政府公共危机管理体系中，绩效评价和问责是较为薄弱的一环。笔者通过对我国近几年发生的六起煤矿特别重大事故行政责任追究结果的分析，厘清我国政府公共危机管理绩效评价和问责存在的问题。在此基础上，借鉴国外政府公共危机管理绩效评价和行政问责工作的先进做法，提出完善我国政府公共危机管理绩效评价和行政问责制的建议。
　　一、我国政府公共危机管理绩效评价和责任追究的基本情况
　　关于国外煤矿安全管理和责任追究的情况，据崔沪的研究：2004年美国生产煤炭近10亿吨，但煤矿安全事故总共只死亡27人。实际上连续三年来美国煤矿安全死亡人数在以下。负责矿业安全的政府部门——美国劳工部下属矿业安全与卫生局还计划到2008年将煤矿死亡人数再减少15%。2000-2001年澳大利亚新南威尔士州煤矿生产百万吨的死亡率仅为。该州的法律法规对矿山设计师、雇主和雇员的安全都有明确规定，使得每个人对安全都负有法律责任。在各种制度中，与安全生产联系最为密切的就是矿山安全监督员的有关条例了。在新南威尔士，有关法规对煤矿安全监察机制的机构、人员构成权限和责任都有明确规定。
　　我国大规模的行政问责始于2003年“非典”期间。从那时开始，不断追究了在重大安全事故、环境污染等方面失职或有重要责任的行政官员的责任。在中央和国务院的要求和部署下，地方逐步开展了行政问责。现阶段，我国政府公共危机管理绩效评价和问责工作已经取得了一定的成就。国家逐步制定和完善有关安全生产及其绩效评价的法令、法规、规章等。如2002年的《中华人民共和国安全生产法》、2004年的《中华人民共和国行政监察法》、2006年的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》、《强化生产经营单位安全生产主体责任严格安全生产业绩考核指导意见》以及2007年的《安全生产领域违法违纪行为处分暂行规定》等。一批高官因特别重大安全生产事故而受到处理。如：2003年因SARS危机蔓延，卫生部长张文康、北京市市长孟学农被免职；2003年因重庆开县井喷事故，中石油总经理马富才引咎辞职；2004年因陈家山矿难，陕西省副省长巩德顺被行政记过；2005年因孙家湾矿难，辽宁省副省长刘国强被行政记大过；2005年因大平矿难，河南省副省长史济春被行政警告；2005年因大兴矿难，广东省副省长游宁丰被行政记大过等。一些地区和部门在政府公共危机管理绩效评价和责任追究方面先后开展了一些探索。如：2001年铁道部制定的《关于特大安全事故责任追究的办法》；2001年北京市制定的《关于重大安全事故行政责任追究的规定》；2006年河南省将安全生产纳入政府绩效评估体系、党政领导干部绩效考核体系、国有企业发展和经营负责人业绩考核体系；2006年黑龙江省加大安全生产在党政领导目标考核中的比重；2006年环保总局表示将依法追究江河水域污染责任人行政责任。在国家层面上，已经将安全生产重要指标纳入政府总体考核体系。目前，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》已纳入亿元GDP生产安全事故死亡率、工矿商贸企业从业人员10万人死亡率、道路交通万车死亡率、煤矿百万吨死亡率。
　　尽管如此，现阶段我国政府公共危机管理绩效评价和责任追究仍存在较大的问题。陶学荣认为，我国现有的危机管理体系中，尚存在激励机制和惩罚机制错位的问题。常常出现“默默无闻避免危机得不到奖励，轰轰烈烈解决危机的倒成为英雄”的现象，直接引起危机者得到惩罚，而在体制上令危机发生者却安然无恙。在我国现有的绩效评价体系下，各级政府的理性选择却是尽量“捂盖子”，各行其是，无法明晰责任。这一点在山东烟台“11·24”海难、“广西南丹的矿井事故”中已充分暴露。
　　二、六起矿难中的行政责任追究情况分析
　　六起矿难的基本情况
　　国家安全生产监督管理总局、监察部2005年12月23日联合在国务院新闻办公室举行新闻发布会，公布了2004年11月以来发生的六起特别重大矿难的处理结果。
　　注：本表中移送司法机关处理、受党纪政纪处分和行政党务撤职人数三组数字与后来媒体公布的有差距，原因是受党纪政纪处分和行政党务撤职中的2个人后来被移送司法机关处理。
　　矿难处理情况分析
　　1.矿难原因分析。六起矿难是综合原因造成的，都属于重大责任事故。主要有煤矿方面的责任、政府安监部门和行业主管部门的责任以及地方政府方面的责任。这些事故充分暴露出当前煤矿安全领域存在的问题，这些问题具体反映在以下四个方面。抗拒执法，非法生产。发生事故的煤矿负责人、矿主安全意识淡漠，思想麻痹。有的无视法律，无视监管，无视矿工生命，甚至抗拒执法，违法生产。超能力、超强度、超定员组织生产。受利益驱使，发生事故煤矿不顾矿井生产能力、通风能力和设备负荷，超强度开采；不按矿井实际核定入井人数，超定员生产。管理混乱，规章制度形同虚设。发生六起事故的煤矿中，国有大矿管理滑坡，“三违”现象严重，违章指挥、违章作业、违反劳动纪律；小煤矿管理混乱，安全隐患大量存在。这些矿劳动组织混乱，井下作业以包代管，滥用人力，培训缺失，甚至不培训，无证上岗。事故背后的腐败充当了保护伞。特别是2008年7月2日山西省宁武县贾家堡煤矿发生的特别重大瓦斯煤尘爆炸事故，死亡36人。宁武县煤炭工业局局长与矿山救护队负责人共同策划，并得到宁武县委副书记和副县长的纵容，谎报事故死亡19人，瞒报17人，并将这17具尸体转移到内蒙古。广东兴宁市大兴煤矿2008年8月7日透水事故，该公司董事长、副董事长身份竟是国家现职的公职人员，一些执法部门、管理部门为其非法行为大开绿灯，官商勾结，权钱交易，腐败问题十分严重。
　　2.矿难造成的损失分析。六起事故共造成528人死亡，直接经济损失超过2亿元。从表-2可以看出，陈家山矿难在死亡人数、受伤人数方面“独占鳌头”，而大兴矿难在直接经济损失方面则“名列前茅”。根据安全生产相关标准，从死亡人数和直接经济损失来看，上述六起事故都属于特大安全生产事故。
　　3.对矿难责任人处理结果的分析。从表-3和表-4，可以看出，在矿难中受到行政责任追究的主要分为以下四种情况。对事故发生负有直接责任或主要责任，涉嫌重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、玩忽职守罪等，被移送司法机关处理的96人。他们主要是违反安全生产法律法规和其他有关规定，指挥工人违章作业，或者未采取有效措施消除隐患，酿成了事故。对事故发生负有主要领导责任，被给予党纪政纪处分的企业管理人员21人。他们主要是不能认真贯彻落实“安全第
　　一、预防为主”的方针，片面追求经济效益，普遍存在违法违规生产和超能力组织生产现象，安全生产管理存在严重问题。对事故发生负有重要领导责任，被给予党纪政纪处分的政府监管部门工作人员77人。这些工作人员对煤矿安全生产负有监督管理责任，却未正确履行职责，有的甚至失职渎职。一些管理部门违规发放许可证书和资格证书，致使一些不具备安全生产条件的企业得以开工生产；有些执法部门监督检查不到位，对发现的事故隐患督促整改不力。对事故发生负有领导责任，被给予党纪政纪处分的地方政府负责人28人。这六起特别重大事故，给国家和人民群众生命财产造成巨大损失。有关地方政府的负责人未能树立科学发展观和正确政绩观，没有处理好安全与生产的关系，对安全生产工作重视不够，未能认真落实安全生产责任制，对事故的发生负有领导责任。共有28名省、地、县和乡镇党政负责人因此受到党纪政纪处分。其中，地8人，县和乡18人。经国务院研究决定，给予陕西省原副省长巩德顺行政记过处分，给予广东省副省长游宁丰行政记大过处分，并责成陕西省人民政府、广东省人民政府向国务院作出书面检查。此外，还严肃查处了3起事故涉及的政府工作人员入股煤矿、权钱交易、瞒报事故等问题。
　　从矿难处理的主体来看，党中央、国务院领导对每起特别重大事故，都及时作出批示，要求迅速抢救遇难人员，并责成安监总局牵头，会同监察部、全国总工会等部门和地方政府组成国务院事故调查组，严肃查处。在上述六起矿难处理中，国家安全生产监管总局与监察部充当了主角。
　　对矿难责任追究的原则，依据《行政监察法》和《安全生产法》等有关法律法规和“四不放过”原则，进行了处理，构成犯罪的，已移交司法机关处理。对具有矿长资质的，吊销资质，五年内不得再担任任何煤矿的董事长和矿长。并对事故煤矿依法进行经济处罚，并建议由地方政府予以关闭。
　　三、矿难问责的不足
　　针对上述我国矿难问责的具体情况，笔者认为，当前我国的矿难问责还远未达到完善的境地，尚难以发挥提高政府效能的目的，有许多需要进一步改进之处。
　　表-5当前我国矿难问责之不足及未来发展之方向
　　1.问责的目标的局限。从上述六起特大煤矿事故处理结果来看，现有的政府公共危机管理绩效评价和问责的目标和价值定为仍以“奖优罚劣”为准。在上述案例中，问责的目标为落实安全生产主体责任；依法严惩责任人，实施责任追究；遏制重特大事故的发生；促进煤矿安全生产状况稳定好转。尚未把政府公共危机管理效能的提升、建立效能政府和责任政府当成问责的目标，未把问责当成构建效能政府和责任政府的重要途径。
　　2.问责主体的局限。从上述六起特大煤矿事故处理结果来看，我国现有的政府公共危机管理绩效评价和问责的主体为中共中央监察部、国家安全生产监督管理总局、全国总工会、地方政府。它们是煤矿、地方政府及其职能部门的上级主管部门，由它们来评价其下级的工作绩效，难以给人以较强的说服力，也难以使被问责者口服心服。更加重要的是，没有体现政府公共危机管理绩效评价和问责“为民服务”，让民众满意的宗旨。
　　3.问责对象的局限。从上述六起特大煤矿事故处理结果来看，现有的政府公共危机管理绩效评价和问责的对象主要为三类：煤矿、地方政府、地方政府的相关部门。应该说，矿难的发生与更广泛的政府管理部门及其工作人员的工作有关，如技术保障部门、危机评价部门、危机应急管理部门等，应将他们也作为问责的对象。对他们在危机发生的责任追究的忽视，应该说是一大遗憾。
　　4.问责内容的局限。当前矿难问责的重点是：煤矿抗拒执法、非法生产；超能力、超强度、超定员组织生产；管理混乱，规章制度形同虚设；政府有关部门的监管不力；事故背后的腐败充当了保护伞。而事实上，矿难的发生，可能涉及更为广泛的层面，如相关法律法规的缺失和不完善，没有执行或执行不力等。
　　5.问责程序的局限。从上述六起特大煤矿事故的处理结果来看，我国现有的政府公共危机管理绩效评价和问责的程序一般为：查明事故原因；认定事故责任；对责任人提出处理意见；报国务院审批。这一程序表现为上级主管部门的单向评价，而对被评价人的权利和反馈考虑不周。问责中的沟通和反馈、相对人的权利保护等问题尚未得到很好的解决。
　　6.问责方法的粗糙。对矿难中行政责任的追究，当前主要是遵循国务院制定的“四不放过”的原则，即事故原因未查明不放过、责任人未处理不放过、整改措施未落实不放过、有关人员未受到教育不放过。这样的问责方法应该说是粗线条的，缺乏定量和更加科学的评价方法。而国外政府绩效评价中的一些较为先进的方法如KPI、BSC、DEA、360度和模糊综合评价法等都未得以应用。这将会使问责的效力大打折扣。
　　7.问责评估结果应用的局限。从上述六起特大煤矿事故处理结果来看，对相关责任者的处理主要有三种方式：移送司法机关处理、给予党纪政纪处分、行政撤职。而对问责之后的工作如何运作则不明晰。从实际运作情况来看，对公共危机事件中负有领导责任的人员的起复就引起了学界和公众的疑问。
　　四、我国政府公共危机管理绩效评价和行政问责的完善
　　不断提升我国各级政府的公共危机管理意识和能力，积极应对各类公共突发事件，是构建和谐社会的重要环节。我国政府公共危机管理绩效评价和问责应按照如下方向不断完善和优化。
　　1.以提高行政效能为目标。“奖优罚劣”仅仅是我国政府公共危机管理绩效评价和问责的初级目标，而“政府效能的改善”则是终极目标。朱火弟提出在完善“问责制”、进行奖优罚劣的基础上，应积极研究政府绩效评价评估对政府效能提高的作用。卓越教授提出，“政府效能的改善”应成为政府绩效评价的目标。政府公共危机管理绩效评价和问责的目标定位应是创建高绩效机关，全面提升行政机关的执行力。
　　2.引进“多元化评价”主体。杜钢建提出政府问责制必须强化异体问责，加强民意机关的问责，加强民主党派的监督，加强舆论监督。政府绩效评价应逐步体现“顾客导向”和“结果为本”。彭国甫明确提出政府绩效评价可以分为两类：内部评价包括自我评价、上级评价、同级评价；外部评价包括民间第三方专门机构评价、媒体评价、公民评价、民主党派评价、人大政协评价、国家权力机关评价。目前的问题是确定多元主体的构成及主体之间的比例分配。我国政府公共危机管理的绩效评价和问责应逐步实现从上级问责向制度问责、从同体问责走向异体问责的过渡。努力实现政府公共危机管理绩效评价和问责“为民服务”，让民众满意的宗旨。
　　3.扩大问责的面和对象。“政府”、“政府职能部门”与“公务员”是当前我国政府公共危机管理绩效评价和问责的三类对象。对这三类对象应有不同的评价目标、标准和方法。同时，企业中由政府派驻的公务员、社会上对企业进行认证评价等工作的机构和人员、技术保障部门、危机评价部门、危机应急管理部门等，也应纳入政府公共危机管理绩效评价和问责的对象范围。
　　4.进一步完善绩效评价和问责指标体系。毛寿龙提出，干部问责制有四个方面的含义，“一是道义上的责任，干部要向受害者和公众负责；二是承担政治责任，干部要向执政党和政府负责；三是承担民主责任，干部要向选民负责；四是承担法律责任，干部要向相关法律法规负责”。我国政府公共危机管理绩效评价和问责应实现从安全生产领域向其他领域过渡；从道义责任、政治责任追究走向法律责任追究。目前学术界对政府公共危机管理绩效评价和问责的指标、指标的权重、指标体系和模型的构建与设计虽有零星成果，还很不系统，针对性和操作性也不强。张成福认为，政府危机管理绩效评价指标体系的构建应符合联合国提出的“绩效导向的政府危机管理”的五项要求——可长期持续、有明确的绩效标准和专业标杆可测量、月内或年内可实现、能够满足不同情景的相关联性、在明确时间表内完成项目的及时性。张小明初步构建了公共危机管理绩效评估指标体系，包括6个二级指标，27个三级指标。与之对照，国外政府机构如美国联邦紧急事务局、交通部等多从安全生产量化指标的角度来确定公共危机管理的绩效，其可操作性和科学性似乎更为前沿，值得学习。
　　5.设计和采用更加科学和更有中国特色的问责的程序与方法。蔡立辉提出了政府绩效评估的基本程序：收集信息资料、确定绩效目标、划分评估项目、绩效测定、评估结果运用。在现有的官员考评、问责制等制度的基础上，应逐步形成更加科学和更具中国特色的评估程序和方法，要实现从运动式问责走向制度型问责。应积极解决现有问责工作中的单向评价和问责弊端，积极考虑被评价人的权利和意见反馈。认真解决问责中的相对人的权利保护等问题。应逐步探索应用KPI、BSC、DEA、360度和模糊综合评价等方法，不断提高行政问责的效力。
　　6.科学运用评价和问责的结果。应科学设计和探讨问责后的工作运作问题，特别是被问责官员的起复等问题，应有更加明确的说法和法律依据。我国政府公共危机管理绩效评价要发挥“奖优、治庸、罚劣”的作用，要充分发挥绩效评价和问责的导向作用和激励作用。政府公共危机管理绩效评价和问责的结果应该积极应用于对政府、政府职能部门和工作人员的奖惩，在此基础上，应努力改善政府机关公共危机管理的效能。政府公共危机管理问责制