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我国资源税费制度存在的问题及改革思路

　　一、现行资源税费制度存在的问题
　　资源税的从量定额计税方式导致收入增长缓慢
　　1994年到2006年期间，我国资源税的收入由亿元增加到亿元，平均年收入为亿元，平均年增长率为%，这大大低于全部工商税收%的增长幅度。①具体来看，除1995年加强征收管理后资源税收入增长较快外，其他年份增长缓慢，1999～2000年基本上是“原地踏步”，1997年甚至出现下降。资源税增长的停滞趋势，同其他税种以及整个税收的高速增长形成较大的反差.导致资源税在全部工商税收中的比重逐年下降。近几年国家调整了部分资源税税额后，资源税收入有了迅猛的增长，2005年与2006年的增长速度分别高达%和%。即便如此，2006年资源税收入占全部工商税收的比重也只有%，与1994年相比，资源税的比重下降了近一半。
　　资源税费关系混淆，征收不规范
　　目前，资源税和矿产资源补偿费的性质作用趋同。且关系紊乱。实际上，该问题在1994年资源税改革和矿产资源补偿费的开征后就已经显现出来。资源税在设立之初是一种调节税，即调节开发自然资源的单位因资源结构和开发条件的差异而形成的级差收入，因为当时是针对部分矿产品，按矿山企业的利润率实行超率累进征收。而1 994年税改把征收范围扩大到所有矿种的所有矿山，不管企业是否盈利实行普遍征收，这时.资源税已不再是单纯的调节级差收入，而是根据资源的所有权来取得补偿收入。即资源税的性质已有所改变，资源税既具有原有的调节级差收入的性质.还具有“资源补偿费”的性质。如此看来，当资源税调节级差收入的作用因其“地方税”的定位而被抵消的情况下，我国目前的资源税和资源补偿费在性质和作用上已基本趋同。这种具有相近的性质和作用，却采取不同的征收形式的做法，造成资源税费关系紊乱。
　　同时，在资源税费并存的局面下，税和费由不同的部门征收。尤其是收费，各地在管理上不相一致，缺乏规范性。其结果导致各地资源企业的税费负担高低不同，无法在资源企业之间形成一个平等竞争的市场环境。
　　资源收益分配不合理
　　近年来，随着煤炭、石油等资源产品价格的大幅度上涨，资源产品的收益成倍增长。但由于资源税实行的是定额税率，增加的收益几乎全部落入企业和个人的手中。2005年，中石油实现利润1756亿元，比上年增长%；中石化实现利润亿元。而作为矿产资源所有者的国家当年征收的全部油气资源税仅为亿元。我国宪法规定各项矿产资源归国家所有，涨价收入理应归公，归全体国民，而目前的税费制度扭曲了资源收益分配的机制，急需改革。
　　现行财政体制不利于资源税制的调整
　　资源税尽管在全部税收收入中比重很小，但却是地方财政收入的一个来源，具体到某些地方甚至是重要的收入来源。然而由于资源税是地方税种，地方政府又没有调整的权力，只能由中央对资源税进行调整。而资源税是按品种、矿区分别核定的，调整的工作量较大。加上要平衡地方之间财政关系，很难及时调整政策，不得不分次分批调整。例如2004～2006年，国家分五次调整了20个省、区的煤炭资源税税额。另外，如果要对某些资源税进行减免.在目前的财政体制下，由于会影响地方收入，阻力较大。而如果在维护地方既得利益的情况下进行调整，则需要由中央财政进行补贴。因此，一些调整决策往往举棋难下。
　　二、我国资源税费改革的基本思路
　　全面建立矿产资源的有偿使用制度
　　目前矿产资源开采中存在种种问题的一个重要原因，就在于资源的近乎无偿使用。在全国大多数地方，矿山企业仍然沿用计划经济时期的“审批制”办法来取得各类资源的采矿权和经营权，除了缴纳少量的资源税费以外，基本上是无偿使用矿产资源。尽管从2002年即开始试行采矿权的拍卖，但到目前为止，据不完全统计，我国15万个矿山企业中，仅有2万个是通过市场机制取得的矿业开采权。我国宪法规定，矿产资源为国家所有，属于全体人民的财富。像煤炭和石油等都属于稀缺的不可再生的矿产资源，无偿使用导致的大量浪费将加快我国矿产资源的枯竭速度。因此，以有偿制取代无偿制，促进矿产资源产品合理价格体系的建立，是资源税费改革思路的前提。
　　《国务院关于同意深化煤炭资源有偿使用制度改革试点实施方案的批复》，实际上已经奠定了今后资源税费制度改革的基本框架，即资源有偿使用制度不仅仅适用于煤炭资源企业，而且应该适用于各种矿产资源企业。这对于理顺我国矿产资源产品价格体系，建立资源节约型经济，实现可持续发展，具有重要意义。
　　资源有偿使用改革的基本思路是：要以建立矿业权有偿取得和资源勘查开发合理成本负担机制为核心，逐步使矿业企业合理负担资源成本，矿产品真正反映其价值。进一步推动矿业权有偿取得；中央财政建立地勘基金，建立地勘投入和资源收益的良性滚动机制；建立矿区环境和生态恢复新机制，督促矿业企业承担资源开采的环境成本；合理调整资源税费政策，促进企业提高资源回采率和承担资源开采的安全成本；不断完善矿业权一级市场.加强资源开发和管理的宏观调控。
　　当然，资源有偿使用制度的推行难度很大，是一项量大、面广的工作。可以在试点的基础上逐步推行。探矿权、采矿权价款可以分期缴纳，也可以折股形式上缴。
　　税费并存，各自发挥不同的调节作用
　　税、费性质不同，作用于不同的领域，发挥不同的功能。在我国目前的经济社会环境下，一味追求税费合一，不一定是明智的选择。
　　笔者认为，考虑到我国的国情，借鉴国际上的通行做法，在今后较长的时期内，税费并存应是我国资源税费制度改革的一个基本思路。其要点
　　其一，资源税作为普遍调节的手段，其主要作用是调节资源的级差收益，促进资源的合理开发，遏制资源的乱挖滥采，使资源产品的成本和价格能反映出其稀缺性。同时，通过征税，也为政府筹集治理环境的必要资金，维护代际公平。
　　其二，权利金或特别收益金作为特殊调节手段，其主要作用是调节暴利，维护国家的权益和社会公共利益。2006年我国开征的石油特别收益金收入远远高于当年征收的全部资源税收入。石油特别收益金对遏制暴利发挥了明显的作用。当然，权利金或特别收益金并非只针对石油，对一些价格暴涨的矿产资源产品也应适时开征权利金或特别收益金。
　　其三.矿产资源补偿费作为专门的调节手段，其主要作用是保障和促进矿产资源的勘查、保护与合理开发，提高对矿产资源的有效利用，控制资源开采过程中的“采富弃贫”现象。因此，回采率是征收矿产资源补偿费的一项基本依据。
　　其四，探矿权使用费、采矿权使用费作为行政性收费，其主要作用是促进矿业主管部门的管理和监督，加强对矿业企业勘查、开发的科学指导。
　　在上述资源税费并存的思路下，进一步规范资源税费的收入体制。资源税原则上依然作为地方政府的固定收入，以促进地方政府对资源开采的管理和保护。权利金或特别收益金作为中央政府的固定收入，以满足宏观调控和维护全体国民利益的需要。矿产资源补偿费作为中央与地方共享收入，主要用于矿产资源勘查。而探矿权使用费、采矿权使用费作为矿业企业所在地政府的收入，主要用于日常管理的需要。
　　进一步深化现有资源税费制度改革
　　1.资源税改革。主要是针对现行资源税制度存在的计征办法不适用、计税依据欠合理、征税范围偏窄的问题进行改革或调整。
　　一是实行“从量定额”与“从价定率”并存的征收方式。目前，大多数人都主张资源税应改“从量定额”征收为“从价定率”征收，笔者对此不完全赞同。确实，现行的从量定额征收办法存在着一定的弊端，主要是税收与价格脱钩，中断了价税的联动作用，国家无法分享涨价收益，无法体现“资源涨价归公”的理念。因为资源产品涨价反映了资源的稀缺性，并非资源生产企业努力的结果，且资源涨价由全社会负担，涨价收入理应归公。而从价定率征收可以弥补从量定额征收的缺陷，可以维护国家和全体国民的利益。但是从价定率征收办法也存在一些问题。由于资源产品价格是受市场供求关系影响上下波动的，当资源产品价格下降时，从价定率征收办法会导致资源税收入的下降，既不能反映资源企业成本负担的真实性与合理性，也造成国家权益受损。1986年之所以改为从量定额征收办法，与当时煤炭积压、价格下降不无关系。从国际上看，对于资源税也不是采用单一的计征办法，“从量法”和“从价法”都存在。为此，笔者建议：征收方法不宜“一刀切”，从量定额征收与从价定率征收应该并存，对于市场价格涨价趋势明显的资源产品可以按销售收入进行从价定率计征，而对于市场价格变化不大的资源产品可仍然沿用从量定额的计征办法。
　　二是以开采量或销售收入为计税依据。现在有一种观点，主张以资源的探明储量为资源税的计税依据，从源头上控制资源开采过程中的“采富弃贫”现象。对其用意笔者能够理解，但对此种主张却不能苟同。首先，以储量为税基，必然导致大矿的税负重于小矿，无形中会鼓励小矿“死灰复燃”，或刺激一个大矿分割为若干小矿，不利于资源的合理开发和保护；其次，以储量为税基，也难以设计合理的税率或税额。特别是对从价定率征收来说，储量如何定价是个巨大的难题；再次，以储量为税基，割裂了税收与企业实际生产经营的联系，如何发挥税收的调节作用7因此，以储量为税基不具有可操作性。从资源税征收的实践来看，还是沿用目前的通常做法，对实行从价法的以资源产品的销售收入为计税依据，对实行从量法的以资源产品的开采量为计税依据。
　　对于是否应将回采率作为计税依据的一个要素，笔者认为，目前暂不宜把资源的回采率列入计税依据。因为回采率的衡量专业性较强，税务机关很难掌握运用，操作不易。而回采率是矿产资源补偿费的重要征收依据，还是通过矿产资源补偿费的征收手段来促进矿业企业提高回采率为好。
　　三是进一步提高资源税的税率税额。国家自2004年起，分批调整了煤炭、石油和天然气的资源税税额，煤炭税额的调整幅度虽然高达1～5倍，具体金额只是每吨提高了1～3元，与每吨数百元的煤炭价格相比，可以说是微乎其微，很难对煤炭的开采和使用产生什么影响。2007年8月1日起，国家又调整了铅锌矿石、铜矿石和钨矿石的资源税税额，最多提高了1 5倍，是资源税调整幅度最大的一次。企业反映如何7据江西铜业反映，企业将为此多缴资源税税款约7 1 25万元，但该企业的财务报告又披露，今年上半年该企业实现销售收入201亿元，同比增长43%。可见，此次资源税的大幅度上调，仍在企业的可承受范围之内。 据有关人士统计，白2002年到现在为止，伦敦期货锌的价格上涨了将近5倍，铅价上涨6倍多，铜价上涨了5倍多。因此，即便资源税税额同幅度调整也不足以理顺价税关系。对于一些涨价幅度较大的资源产品，资源税税额或税率的调整幅度应该高于其价格的上涨幅度。为此，需要建立起有关资源税体系的计算机网络和数据库，随时对重点矿山和重点品目的资源变化进行监测，为及时、准确地制定和调整资源税税率或税额提供科学的依据，实现资源税税率税额制定的科学化。
　　四是调整资源税的征收范围。目前的资源税只是对七大类矿产品征收，而资源的概念远不止这些矿产品。因此，逐步扩大资源税的征税范围也是资源税制度改革的应有之意。其一，应把对海洋石油、天然气征收的矿区使用费正名为资源税，健全资源税制度；其二，对是否将水、森林、草场、湿地等纳入资源税的征收范围，应进行可行性研究，特别是负担能力及价税关系，待条件成熟后有选择地扩大征收范围；其三，由于我国各地的资源分布不一，稀缺性也不同，加上资源税是地方税种，因此笔者建议在国家未统一调整资源税的征税范围之前，可允许地方根据本地资源的具体情况适度增加资源税的征收品目。 各项资源收费的改革。一是制定并规范权利金和特别收益金的征收管理办法，以便中央政府能够依法调整权利金和特别收益金的征收范围和征收费率；二是调整矿产资源补偿费费率，探索建立矿产资源补偿费浮动费率制度；三是适当调整探矿权、采矿权使用费收费标准，建立和完善探矿权、采矿权使用费的动态调整机制。 总之，理想的资源税费改革应是三赢，既促进资源的合理开发和有效使用，保证中央政府与地方政府的必要权益，又有利于矿业资源企业的良性发展，我们应该在此前提下进行资源税费制度的改革。