废除制度歧视-还农民公民权利.docx

废除制度歧视 还农民公民权利

　　内容提要：进入21世纪以来，农民收入增长缓慢，城乡差距迅速扩大，“三农”问题引起人们的高度关注。本文认为，“三农”问题并不复杂，其根源在于对农民的制度歧视。解决“三农”问题，必须从社会公平、公正、道义的价值观出发，尽快废除歧视农民的制度，打开套在农民身上的枷锁，使农民与市民享有平等的公民权利。
进入新世纪以来，农民增收难度进一步增大，收入增长幅度仅4％，大大滞后于经济总体增长速度。目前，中国经济发展中的有效需求不足，主要原因是农民增收困难，农民购买力不够。2001年农民人均年收入2366元，城市居民人均年收入6860元。据此，一般认为，城乡收入差距约为3:1。但农民收入中约有40％为实物收入，现金收入仅1800元左右。在这1800元当中，有20％要用于来年购买农药、化肥等农业生产资料。农民手中真正可支配现金不足1500元。因此，市民人均年收入是农民当年可支配现金收入的5倍多。如果再考虑到市民享受的如买房折扣、医疗保险、教育补助等社会福利，真实的城乡收入差距超过6：1。城乡收入悬殊，差别进一步扩大，“三农”问题浮出水面，不断升级，上升为中国政治、经济和社会领域的一个重要问题。
农民是积贫积弱的庞大社会群体。增加农民收入是中国最大多数人的根本利益，也是党的农村政策的根本出发点和落脚点。党和政府历来重视“三农”问题，在增加农民收入，改善农民生活状况，提高农民社会地位等方面采取了一系列政策措施，也取得一定成效。但是，客观地说，农业结构调整、技术推广、产业化经营、农村税费改革、村民自治等措施，是在农业和农村内部挖掘农民增收潜力，在新阶段这些措施的作用非常有限。继续把“三农”问题放在城乡二元经济社会结构背景下考虑，不仅不可能从根本上解决“三农”问题，而且有可能延误解决“三农”问题的时机。
“三农”问题的核心是农民收入问题，根源在于实行了城乡隔离的二元经济社会体制，形成了一系列歧视农民的经济社会制度。农民迫切需要建立一个公平、公正、道义的法律秩序。农民是公民，“公民根据法律规定，享有同等的权利和承担相同的义务”。“平等权是宪法规定的基本权利体系中的重要组成部分”。“禁止差别对待是平等权的基本内涵”。但现行的法律制度在若干基本方面把农民与市民区别对待，没有给农民与市民平等权。这样的法律制度其本质就是歧视农民的制度。在国家法律之外，一些部门和地方还在通过制定规范性文件，出台“法外法”的办法，强化对农民的制度歧视。不公平的法律制度使农民受到极大物质和精神伤害。歧视制度在形式上是制度设计偏向，在本质上是剥夺农民公民平等权，其目的是把财富集中于一部分社会成员。加入WTO，唤醒了人们法律平等的价值观念，废除制度歧视已成为实现农民宪法公民基本权利的根本要求，也成为解决“三农”问题的根本措施。必须突破城乡隔离体制束缚，彻底废除对农民的制度歧视，还农民公民基本权利，把农民从土地、农业、农村解放出来，形成农民全面参与国家经济社会生活的平等法律环境。今后一个时期，要在废除公民迁徙、接受教育、劳动就业、财产和社会保障五个方面的歧视制度上迈出重大步伐，争取农民与市民权利平等。有了这五个方面的平等权，农民就不再是现代化的“边缘人”，农村人就完全可以和城市人一起平等地融入现代主流社会，进入“人的全面发展”的“快车道”。
一、废除户籍歧视，实行迁徙自由政策
我国从1958年开始实施的《户口登记条例》，确立了以常住人口为主，严格控制人口流动的基本准则，公民除就业、升学、工作调动等可以迁徙外，没有选择居住地的权利。现行户口管理实行“农业户口”与“非农业户口”二元户籍结构，把人口分割为城市和农村两大板块，并将劳动用工、住房、医疗、教育、就业等公民权益同户口挂钩。由此形成“一个国家两种公民”。40余年来，歧视性户籍制度像一条无形的带子束缚着人们的自由流动，农村人口被强制吸附在狭小的土地上。过量的农业人口拥挤在有限的耕地上,虽然提高了土地生产率,但劳动生产率却处于停滞状态，同时导致中国城市化严重滞后于世界。按照世界通行的计算方法,人均国内生产总值达到1000美元的国家，城市化程度应该是45%，但中国目前是%，等于少了1亿多市民，多了1亿多农民，从而使得农民成了低收入人口、农村成了低购买地区。由于农村人口过多，农村劳动力就业很不充分，出现大量隐型失业人口。能够创造社会财富的劳动资源被严重浪费。这不仅导致农民普遍贫穷，而且由于城乡结构失衡，严重影响整个国民经济发展。改变这种状况，期待于尽快与国际通行做法接轨，将“公民迁徙自由权”作为公民基本权利纳入宪法管理。要将户口行政审批制度改为迁徙登记制度，使“农业户口”与“非农业户口”仅仅具有统计意义，从根本上改变人口迁移方式，形成国家立法规范、社会经济调控、个人自主选择的迁徙调控新格局。现在，从社会道义和经济发展出发，大概已经没有人会反对城乡开通，但要迈出实质性重大步伐，一举彻底废除城乡隔离制度，尚须拿出非凡勇气，冲破既得利益者设置的重重阻力。
二、废除教育歧视，实现受教育权利平等
受教育权是公民在教育领域享有的重要权利，是公民接受文化、科学等方面教育训练的权利。平等地享有教育权是公民的基本宪法权利。所有公民受教育权利一律平等，但事实上我们的教育制度并不公正。《义务教育法实施细则》第三十条第二款规定“实施义务教育的学校新建、改建、扩建所需资金，在城镇由当地人民政府负责列入基本建设投资计划，或者通过其他渠道筹措；在农村由乡、村负责筹措，县级人民政府对有困难的乡、村可酌情予以补助”。政府没有“基本建设投资计划”来帮助农村的穷人接受教育。本该由中央政府承担的责任逐级向下转移，最终从农民口袋中列支“教育费附加”。2001年全国农民支出乡村办学130亿元。农民确实太可怜，难道农民的孩子就只能“享受”穷教育，寄希望于“希望工程”了？农民人口多，但农村升学率比城市低许多，25%的农民孩子不能完成初中学业。贫困地区文盲、半文盲率高达35%。外出打工农民80%为初中及初中以下文化程度。中考的城乡不公平非常严重，很多城镇高中录生规定，农村考生的分数线比城镇考生多数十分乃至上百分。农民占全国人口的70%，但在大学专科里只占30%的份额。30%的城里人却占70%的份额。农村职业培训供给不足，科技、信息服务市场发展滞后，严重影响人力资本提升。不能接受良好的教育，就不具有优良的人力资本，也就不可能得到优越的劳动岗位，即就不会有较高的收入水平。这在事实上形成农民与市民的“代际”不公正，不仅影响现在农民收入水平，而且会影响到下一代人生活状况，引发农村人力资本积累的恶性循环。一个国家的农民子女不能和市民子女享受平等的接受基础教育权利，这样的社会公平吗？“再穷不能穷教育，再苦不能苦孩子”。这话不能仅讲给农民听，应该更多地讲给政府听，中央政府应该承担起义务教育的主要责任，增加对农村教育投资的转移支付，把乡村教育与城市教育、初等教育与高等教育搞得一样好，使农民平等享有受教育权利。
　　三、废除就业歧视，实现劳动权利平等
迁徒自由权、受教育权与劳动权密切关联。我国第一产业产值占GDP的15%，而在第一产业的劳动力约为50%，可谓“僧多粥少”。造成这种局面的直接原因是，在推进工业化、城市化过程中，农民进城就业的通道被阻塞，在制度上使农民与土地拴在一起。工业化过程创造的就业岗位被城里人“垄断”。农民没有得到宪法明确的公民平等享有就业机会的权利。1952年政务院《关于劳动就业问题的决定》指出，国家还不可能在短期内吸收整批的农村劳动力到城市就业，因此必须做好农民的说服工作。1957年国务院《关于各单位从农村中招用临时工的暂行规定》，明确规定城市各单位一律不得私自从农村中招工和私自录用盲目流入城市的农民。农业社和农村中的机关、团体也不得私自介绍农民到城市和工矿区找工作。甚至规定，招用临时工必须尽量在当地城市中招用，不足的时候，才可以从农村中招用。这是一种严重歧视性的劳动用工制度，它只负责城市就业安置，禁止农村人口进入城市寻找职业。进入新世纪以来，沿海一些大都市仍然通过“法外法”对外来农民就业的行业、工种作出严格的限制性规定，排斥外来劳动力。有些城市通过设置各种“证件”审批关卡，向进城农民征收费用，增加农民进城机会成本。仅这些审批关节和有关费用，就完全可能把一部分农民阻挡在城市大门之外。人们一般把城市失去工作岗位的人称“失业”或“下岗”，而将农村没有工作的人称“剩余劳动力”。透过这两种称谓，可以明显感觉到歧视农民的社会心理。“失业”或“下岗”暗含着政府有责任为他们提供就业机会。“剩余劳动力”则意味着“多余”，政府没有安排其就业的责任。劳动权是公民基础性的权利。但以土地为生的农民被排除在《劳动法》规范之外。国家制定的就业纲要性文件，要么不包括农民，要么把农村劳动力与城市劳动力分开对待。农民的基本权利，如平等就业、选择职业、劳动安全保护、职业技能培训、享受社会保险和福利待遇的权利，难以得到法律保护。在农民的劳动就业权没有保障的情况下，取得劳动报酬的权利也大打折扣。农民在城市打工，最忍受不了的是城市人的歧视，城里人不能平等地看待“乡下人”。雇主把他们看作是会说话的工具，城市管理人员把他们轰来赶去，侮辱漫骂，他们活最脏最累，他们的薪水却非常干瘪，有时甚至连应得工钱也拿不到。农民与市民同工不能同酬的问题已经非常严重。有人认为，现在城市就业压力很大，鼓励农民进城务工经商会进一步加大城市就业压力。这话虽有一定道理。但不要忘记，这是完全站在城市人立场上的道理。难道城市是城市人的城市吗？国有资产仅仅属于城市人吗？农民天生就不该有在城市劳动就业的权利吗？难道市民是亲的，农民是“抱养”的吗？必须指出，城市企业开工不足，就业不充分，与农民就业不充分，收入水平低，消费不振有着必然联系。因此，城市问题与农村问题是一个问题的两个方面。还农民以平等劳动权，必将在增进农民福利的同时，也促进市民福利，提高整个国家的财富水平。
四、废除税负歧视，实现财产权利平等
财产权是公民通过劳动或其他合法方式取得财产和享有占有、使用、处分财产的权利。财产权是公民基本权利的一项重要内容，是公民在社会生活中获得自由与实现经济利益的必要途径。宪法规定国家保护公民的合法财产权利。但农民的财产权利却没有得到应有的尊重。如果农民连基本的财产权利都得不到尊重，他们还能通过勤劳致富吗？他们还会不断产生创造财富的冲动吗？首先是农民土地财产权利问题。我国土地资源高度紧张，农民拥有土地似乎是个“宝贝”。但“土地用途管制”制度删去了农民集体土地产权权利束的关键部分——土地交易权，农民集体土地只能用于农业，农民的“宝贝”变成“虚拟财产”。法律规定“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产”。“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”。农民建住宅、办企业等“非农业建设用地”必须由县政府确认“建设用地使用权”。“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。政府掌握着农民集体土地的处分权。农民集体土地先由政府“征用”为“国家所有”，然后再将“国有土地使用权”出让给建设单位。征地补偿由政府确定，并不体现农民意志和土地价值，是“不等价”交换。农民得到的征地补偿费远小于政府收缴的土地使用权出让金。这种非平等主体的扭曲的土地产权交易，严重剥夺了农民的财产权利。其次是农民土地承包经营权问题。近几年，土地承包经营权有物权化的趋势，但刚刚出台的《土地承包法》并没有给予土地承包权物权化充分肯定。农民离开农村时，无法将土地承包经营权出售，或者说农民离开农村就必须以丧失既得权利为代价。这实际增加了农民进城的机会成本。再次是农民财产义务问题。这些义务包括农业税、农业特产说、村提留、乡统筹等。农业税实际上是基于农民的身份而缴纳的税种，只要你当农民，就必须纳税，实际上是一种“农民税”。乡统筹更是反映了城乡负担的不平等。乡镇政府是政权组织，其开支应由国家财政承担，而实际由农民负担。许多地方修路靠农民出资、出工，征收的养路费上缴国家，道路维修养护却从农民缴纳的乡统筹列支。优抚、办学、计划生育涉及全民利益，应当全体社会成员一视同仁，人人有份，不应当由农民负担。国家以"教育附加费"名义，让农民承担财产义务。村提留主要用于村干部工资及补贴、民办教师工资及补贴、五保户及烈军属、村内其他行政费用、村小学校舍及小型农田水利建设，除农田水利建设外，其余都不应由农民承担财产义务。第四，农民劳动义务问题。国家规定农民每年承担5-10个“义务工”，10-20个“劳动积累工”。有些地方演化为“以资代劳”，一概要农民出钱。这也是农民专有的财产义务。这些负担市民没有。市民享受国家出钱修建的各类现代化市政设施，而市民并不承担市政建设财产义务，不承担街道、居委会干部工资和管理费，不对军烈属、困难户和失业人口承担财产义务。为什么要农民负担这类费用？农民身上的枷锁是不是太重了些？目前正在进行农村税费改革，在公平税负，保护农民财产权利的道路上做出了很大努力，但远远不够。一些不合理财产义务进一步制度化。此外，政府过度干预粮食市场，实行政府说了算的粮食规制，也严重侵害了农民的财产权利。以上是国家建立的制度，在国家制度之外，一些部门和地方靠“法外法”聚敛农民财产的问题更严重。当前，我国经济发展已经进入新阶段，必须彻底废除向农民“征地”、“征劳”、“征费”、“征农业税”的制度，切实保障农民财产权，进而促进农民财富增长。
　　五、废除身份歧视，实现社会保障权利平等
社会保障是由政府实施的公共福利事业。它是在人们遭受失业、疾病、衰老以及丧失劳动能力和收入来源时，由政府提供必要的物质保障，维持社会成员的福利水平。“社会保障权的基本内容是实现生存权”。通过实施社会保障，可以缩小社会成员贫富差距，防止社会成员陷入贫困，构筑社会公共安全网。社会保障的对象是社会全体成员，社会保障制度应该覆盖全社会。但是，我国实施的社会保障制度覆盖贫困的农民，政府出钱的社会保障事业只“保”富裕的市民。1951年2月政务院发布了《劳动保险条例》，详细规定了城市国营企业职工所享有的公费医疗、公费修养与疗养，职工退休(职)养老金，女职工产假及独子保健，伤残救济以及死后丧葬、抚恤等劳保待遇。甚至规定了职工供养直系亲属享受半费医疗及死亡丧葬补助等。城市集体企业参照国营企业的办法实行令农民羡慕不已的“劳保”制度。这几年城市社会保障事业又有了新的发展，城市社会保障体系基本形成。农民享受不到与市民平等的社会保障权，只能发展“自保”事业。到目前为止，农民生活保障仍然以家庭自保为主，亲友互助为辅，政府、社区给予适当扶持。农村社会保障水平极低，失业、疾病、养老，已经成为农民最为头痛的大事。相当一部分农民因为失业、疾病、衰老，对生活丧失信心。农民不仅没有生活最低保障、医疗费用由家庭承担，养老依靠子女、亲戚、朋友，而且要承担“五保户”、烈军属等社会救济、救助费和抚恤费。现在，有一种论点认为政府财力不足，不可能建立面向全社会的保障制度，也就是说农民要得到平等的社会保障权还不现实。有人甚至煞有介事地把这种状况称为“中国特色的社会保障”。试问，我们的政府是全体中国人民的政府，为何不可以用有限的财力为贫困的农民先建立起“保障”来。难道农民对社会保障没有迫切要求吗？面对人口众多的贫困农民，我们是否应该具有起码的社会良知和道德责任感。
农村真穷，农民真苦，农业真危险。这是对目前“三农”现状的权威描述。不少怀仁之人为解决“三农”问题进行大量探索，依本文看，解决“三农”问题，也许并不复杂。站在社会正义的角度，甚至连更多的道理都不讲。不公平的制度必须废除，不正义的秩序必须打破，这是当代世界各国政治发展的历史潮流。江泽民总书记向全党提出了“三个代表”的重要思想。我认为，占人口大多数的农民利益是中国最广大人民的根本利益的最主要组成部分；废除制度歧视，使全体公民平等地享有宪法规定的基本权利，无疑是当今中国的先进文化；通过制度变革，解放农民，解放生产力，是当代中国先进生产力的必然要求。解决“三农”问题，必须解放农民，废除歧视农民的制度，还农民的公民权利。只有这样，才能为中国经济长期繁荣、社会长治久安奠定制度基础。
邱晓华：中国城乡收入相差六倍，中宏网
2、杜润生：给农民国民待遇，农友网
2、毛磊：户籍制度改革不可阻挡，中宏网
4、张孝直：农民负担根源探析，农友网
5、温铁军：农村劳动力转移中的产权问题，农友网
6、吴忠民：公正视野中的农民问题，农友网
7、党双忍：探寻市场经济条件下领导农民创造财富的方法，中国农网，2002/8/6
8、周其仁：农民收入是一连串事件，中宏网
9、林毅夫：“三农”问题与我国农村的未来，中宏网
10、陈锡文、韩俊：如何促进农村剩余劳动力有序转移，农友网
11、张晓山等：关键是调整国民收入分配格局，农业经济问题，2001年第6期
12、党国英：以市场化为目标改造农村社会经济制度，中国农村观察，
13、董和平等：宪法学，法律出版社，1999年
14、左敏等：社会保障学，经济科学出版社，2001年