教育系统利用外资的回顾与展望.docx
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1、教育系统利用外资的回顾与展望摘 要 本文全面回顾了教育系统利用世界银行贷款和日本开发援助贷款的情况,分析了新时期教育系统利用国际金融组织和外国政府贷款面临的挑战,探讨了新时期教育系统利用外资的必要性与可行性,并对新时期教育系统利用外资提出了政策建议。关键词 教育 利用外资 回顾 展望一、教育系统利用外资的回顾国际投资作为国际间的一种资本流动,一般分为直接投资和间接投资两种。国际直接投资(FDI),从投资国的角度,是指本国的投资者将生产要素如资金、技术、原材料和零部件、管理经验等,投放到东道国,从事生产经营活动的经济行为。从东道国角度,则是吸引外国投资者到本国投资建厂。目前在我国主要有中外合资、
2、合作,国外独资企业等形式。而国际间接投资则主要指一国的投资者或机构,通过资金市场购买外国企业股票、债券或通过银行发放贷款,依靠股息、债券利益或银行利息作为回报的投资。作为东道国来说,则是借外债。笔者认为,教育系统利用外资也包括两个方面,即直接利用外资和间接利用外资。教育系统直接利用外资的主要形式为中外合作办学,教育系统间接利用外资,主要是利用国际金融组织和外国政府的优惠贷款。本文主要研究教育系统间接利用外资情况。教育系统利用国际金融组织和外国政府优惠贷款主要为世界银行贷款和日本开发援助贷款,下面分别予以介绍。教育系统利用世界银行贷款情况教育系统是最早利用世界银行贷款的项目单位。1980年春天,
3、中国恢复了在世界银行的合法席位,第一个利用世界银行贷款的项目是教育项目。1981年11月,中国政府与世行正式签署第一个大学发展项目的开发信贷和贷款协定,成为中国与世界银行长期友好合作的奠基礼。据不完全统计,继第一个大学发展项目实施至2004年止,我国的世界银行贷款教育项目累计达16个,共吸收资金亿美元,其中世界银行贷款为亿美元,国内各级政府提供的配套资金总计亿元人民币,受益领域遍及高等教育、基础教育、师范教育、职业技术教育、广播电视教育、教材建设等多个方面,受益的高等学校463所,中等职业学校156所,中等师范学校21所,中小学10万余所,教材印刷厂57家教育系统利用日本政府开发援助(ODA)
4、贷款情况从2002年开始,为缩小中西部地区与沿海地区的差距,推进中西部地区市场化进程,我国政府决定利用日本政府开发援助(ODA)中的有偿资金协助,实施以提高我国中西部地区的高等教育水平、增进中日两国间相互理解为目标的日元贷款人才培养项目。该项目主要是利用日元贷款资金,投资改善学校的硬件设施和软件条件,其中包括修建校舍、购买教学设备和器材,派遣中国的大学教师到日本进修,邀请日本专家来华讲学等,这是我国教育系统利用外国政府优惠贷款的一个比较大的项目。截止到2005年6月底,全国已有19个省、市、自治区的170所大学列入贷款计划,协议贷款金额88781亿日元。而迄今为止,世界银行向我国提供的近百亿美
5、元的无息贷款主要用于农业、扶贫、教育、卫生和环保等社会发展领域。无息贷款中止后,中国教育继续使用世界银行资金的能力受到严重制约。2.利率和汇率的变化,使融资风险加大。世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织目前均实行浮动利率,而目前美元处于持续加息的周期,美元利率的上升使教育系统融资风险加大。另外,美元对日元、人民币汇率的变化,也使项目的执行更困难,也加大了融资的风险。3.融资渠道减少,融资能力受到制约。日本政府决定从2005年度起,分阶段削减在对华政府开发援助中占大部分的日元贷款,到2008年为止,原则上终止新的日元贷款项目。由于日元贷款是教育系统利用外资的一个重要渠道,日本政府正式停止向中国发
6、放日元贷款后,中国教育继续利用外资的能力将进一步受到制约。4.面临国内银行的贷款压力。由于外资贷款项目论证周期长、手续繁琐、某些管理制度不适合中国国情、部分外方项目官员官僚主义严重,隐形成本高,随着无息贷款的取消,外资贷款的吸引力减弱,而对于像高等学校这类资金需求量较大,且还本付息能力陵强的单位,越来越受到国内银行的青睐,并且国内混行已成为高校贷款的主要来源。5.项目单位还贷意识差,使主管部门争取项目的积极性下降。虽然外资贷款属主权外债,最终还本付息的责任在中国财政部。但随着管理的规范,财政部门将还本付息的责任层层分解,如果下级财政部门或主管单位所属的项目学校不能还本付息,则上级财政部门将扣减
7、下级财政部门或主管单位的预算用于还款。由于有些项目实施时未明确项目单位还本付息的责任,加之还本付息的期限长,因而导致即使具有还本付息能力的项目单位也普遍存在还本付息的责任不力,影响了主管部门争取项目的积极性。6.项目管理人才缺乏,管理不规范,部分项目的效益不高。国外贷款实行的是项目管理,并且在许多方面如招标采购、提款报帐等方面与中国的管理方式不同,需要重新学习与适应,而目前我国缺乏熟悉外资项目管理的人才,教育系统情况更加严重。另外,在项目的管理程序上重中间,轻两头,即只重视中间的采购和提款报帐,而对前期的可行性研究和项目关闭后的后续管理缺乏应有的重视。由于不重视可行性研究导致一些采购内容的变更
8、,不重视项目的后续管理导致今后还本付息的困难,这些都增加了管理的难度和成本,同时也影响了项目实施的效益。三、新时期教育系统利用外资的必要性和可行性1.教育投入不足仍将是制约我国教育发展的重要因素,利用外资仍然是多渠道筹措教育经费的重要渠道。近年来,虽然政府不断加大对教育的投入,教育投入持续增长,但远未达到国家对教育投入“两个比例三个增长”的法定要求,教育投入不足的矛盾仍十分突出。教育属于社会公益事业,从公共教育财政理论的观点看,政府财政投入应为教育投入的主渠道,但长期以来,教育财政投入不足一直是困扰教育改革与发展的难题。从反映政府对教育投入努力程度的两个重要指标即国家财政性教育经费占GDP的比
9、例和财政支出中教育经费所占的比例来看,结果都不尽如人意。1993年和1994年国家颁布的中国教育改革与发展纲要及实施意见提出“20世纪末国家财政性教育经费占国民生产总值的比例应达到4”;根据财政部的有关文件,省、市、县各级预算内教育经费占财政支出比例应达到20以上。但从对教育经费实施监测来看,这两项指标均未达到要求,见表3。资料来源:教育部、国家统计局、财政部关于全国教育经费执行情况统计公告(1998-2004)。在当前教育经费严重不足特别是财政预算资金严重不足的情况下,对于从本质上说属于财政转移支付的外资贷款仍然是多渠道筹措教育经费的重要渠道。2.外资贷款和国内银行贷款相比仍具有较大的优势。
10、国际金融组织和外国政府贷款与国内银行贷款相比,目前从贷款条件相比较,在贷款利率上已没有多少优势,但是由于外资贷款的期限一般大于20年,与国内银行贷款相比在贷款期限上仍有较大的优势;从贷款风险比较,外资贷款与内资贷款均有利率风险,但由于外资利率浮动的幅度较大,外资贷款的利率风险要大于内资贷款的利率风险。但是从汇率的角度分析,由于当前人民币升值的趋势和空间很大,今后还本付息时,外资贷款项目可以相对少还人民币,因而外资贷款有汇率的收益,但内资贷款没有。笔者认为,目前外资贷款与国内贷款相比最大的优势是外资贷款具有“溢出”效应,即外资贷款能带来“打包的资本、管理技术和生产技术”。如我国利用世行借款在引进
11、国际发展经验,推动我国制度创新、技术创新等方面发挥了明显作用。通过世行贷款引进的竞争性招标机制、工程师管理制度、业主负责制已成为我国重大工程项目的标准作法。通过世行项目引进的供水、污水收费制度已在全国推行,为我国水资源的可持续管理提供了基础。同时,世行的资金回补制原则已经体现在国内公益投资的财务管理之中。这也是为什么我国在目前资金和外汇缺口不断缩小的情况下,我国政府仍坚定不移地实行积极有效利用外资政策的重要原因。3.利用外资具有良好的经济效益和社会效益。在世界银行业务评价局2004年对中国所做的国别援助评价报告中指出“在世界银行的借款大国中,中国项目的绩效是最好的”。而如果说中国是世界银行借款
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