国企改革中的人治现象之克服与法人治理机制目标的实现.docx
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1、国企改革中的人治现象之克服与法人治理机制目标的实现一、国企改革中的人治现象与改革目标的差距国企改革的目标是建立现代企业制度。现代企业制度的基本特征是产权明晰、权责分明、政企分开、管理科学。科学完善的法人治理机制是现代企业制度的重要标志。法人治理机制,即公司治理结构是现代企业的基本组织形式-公司制企业所特有的运行机制。其特点是:权力的分立与制衡、决策的科学与民主。这是社会化大生产的客观要求,是建立现代企业制度的关键。“现代公司以现代国家为缩影”,分立制衡的法人治理机制反映了现代法治社会的要求。我国原有的国有企业、并非真正意义上的企业。在长期高度集中的计划经济体制下,政企不分、权责不明,国有企业无
2、独立的财产权,不能独立承担民事责任,国企作为政府的附庸;无独立自主权,更谈不上企业法人治理机制问题。在国企改革经历了“扩权让利”、“利改税”、“经营承包制”、“转换经营机制”等阶段后,企业的自主权虽得到一定程度的落实,但国企仍非独立的法人。由于在企业领导管理体制上长期实行“一长制”,即厂长负责制,因此未意识到法人治理机制在企业管理中的相应作用,法人治理机制受到了忽视。党的十四届三中全会提出,国企改革的方向是建立现代企业制度,国企改革步入了企业制度创新的阶段。建立现代企业制度是将国有大中型企业改组为股份公司和有限责任公司,确立公司的企业法人财产权,使公司成为独立承担民事责任的法人,同时彻底转变企
3、业经营机制,建立与现代公司运行机制相适应的法人治理机制,实现公司的科学民主管理。但国企公司化改造的实践表明,国企改革的成效并不理想,国企改革离现代企业制度的建立仍有很大的差距,集中体现在企业并未建立分立制衡的法人治理机制,在企业的治理上仍有一定程度的人治现象。其表现为:企业的法人治理结构形同虚设,未能发挥应有的作用,企业兴衰成败的命运取决于经营者个人;国有企业成也萧何、败也萧何。于志安事件就是一个典型的例子。早在80年代初,他通过大刀阔斧的改革,使原来濒于倒闭并在全行业被称为“亏损冠军”的武汉汽轮发电机厂,在短短的几年时间里一跃成为盈利冠军。于志安本人先后获得了全国劳动模范、全国优秀企业家、国
4、家有突出贡献专家、湖北省人大代表、武汉市政协常委、全国工商联执委会常委等一系列耀眼的称号。但在1995年4月,他携5000万美元巨款出逃到菲律宾。经调查发现, 过去一直被誉为“超常规发展”典型的长江动力集团,其所属的200 余家企业绝大多数亏损,负债总额达8000万元。一夜之间“红色企业家”成为“黑色企业家”,“改革的功臣”成为“侵吞国有资产的罪犯”,加在于志安身上的各种荣誉被各方如数收回。于志安事件虽然典型,但并不少见。据不完全统计, 曾经为包头市经济发展创下辉煌并荣获市级、省级、国家级荣誉的优秀企业家,在该市几乎全军覆没,曾经辉煌的企业也大都破产或濒临破产。着名的全国第一个磁化杯生产厂家包
5、头市磁性材料厂厂长兼党委书记陈维润已被依法判刑,该厂累计亏损达1491万元。包头市64家国企领导中有34人受到党纪政纪处分,其中法定代表人14人。有19人移送司法机关,其中法定代表人7人。“人存政举、 人亡政息”的惨痛教训表明:建立科学的法人治理机制,实现现代企业制度仍然任重道远。如何克服国企改革中的人治现象,依然是国企改革的重要任务。二、国企改革中人治现象的产生原因旧体制对公司人事任免的影响。国有企业进行公司化改制是在我国从计划经济体制转变为市场经济体制,在原有的国有企业管理体制上进行的。长期以来,国有企业的厂长经理由上级组织部门任免,这是传统;体现了党管干部的原则。在国家所有权下,按“条条
6、块块”即中央各部门和地方来确定企业的隶属关系。政府主管部门代表国家来行使对企业厂长、经理的任免权。全民所有制工业企业法明确规定,厂长经理由政府主管部门任免或由职工代表大会选举,主管部门批准,最终决定权在主管部门。这一党管干部的原则一直延用到国有企业的公司化改制中。依公司法的规定,由股东大会选举产生董事会与监事会,由董事会聘任经理人员。而改制中的实际情况是,公司的董事、监事、经理仍由上级组织部门任命。“企业的法人代表在国家工商行政管理局注册前,必须得到党组织部门的任命和证明,甚至在股份有限公司也必须如此”, 类似这样的制度设计在全国相当部分的地方法规中均有体现。在厦门市即将出台的厦门市国有独资公
7、司、国有控股公司董事会工作暂行办法及厦门市国有独资公司、国有控股公司经理工作暂行办法中,都规定了公司的董事长必须经市委组织部考察提出;报市委审批后向董事会推荐。这种公司人事由上级主管部门统一任命的作法是与现代公司制度根本不相容的,同时不可避免在公司人事关系之间形成庇护网络和个人“效忠”行为,使企业经营者的任命和选拔带上了浓厚的“长官意识”色彩。它从根本上打破了董事会与股东会、经理人员与董事会之同的信托关系及委托代理关系,打破了公司机构之间层层产生、层层制衡负责的机制,在法人治理结构产生之初就切断了分立制衡的源头。现行公司法律制度上存在的缺陷。根据1986年颁布的民法通则第38条的规定,“依照法
8、律或者法人组织章程规定,代表法人行使职权的负责人,是法人的法定代表人”。民法通则明确规定法定代表人制,但无法人机关的规定。自80年代以来,我国重新实行了厂长负责制,并进入了系统化和规范化的时期。依1988年颁布的全民所有制工业企业法的规定,除国家保留的对国有企业的某些决定权外,企业的经营决策权、业务执行权、生产指挥权和对外代表权,均集中于厂长一身。法人代表制及厂长负责制的实行, 其实质就是“一长制”,因而它不可避免地具有个人决策的局限性及弊病,无法从制度上避免个人专断、官僚主义的出现。“一长制”就是国有企业“人治”的制度化。“一切权力合而为一,虽然没有专制君主的外观,但人们时时感到君主专制的存
9、在”。1993年颁布的公司法延续民法通则、全民所有制工业企业法公司代表的法定制、单一制及厂长负责制的作法。依该法规定,“董事长为公司的法定代表人”。 若从公司法对董事长职权的规定上看,董事长只有主持、召集股东大会和董事会议、监督股东会议实施情况的权力,但无论是公司法关于董事会、经理的制度设计还是在实际运作中,董事长仍然是公司中的“家长”,行使着比传统“一长制”下厂长更大的权力,主要表现在:继受全民所有制工业企业法强化厂长职权的作法,公司法对经理职权的规定采用法定主义且涵盖了经营管理的内容。经理的法定权力过大必然架空董事会权力。我国公司法在规范国有独资公司和股份有限公司组织机构时, 规定“经国家
10、授权投资的机构或者国家授权的部门同意,董事会成员可以兼任经理”、“公司董事会可以决定,由董事会成员兼任经理”; 在规范有限责任公司时亦未有董事长兼任经理的禁止性规定。现实中董事长兼任经理“一肩挑”的普遍作法否定了董事会对经理的监督,忽视了两者在任职程序及地位上的重大差别,使生产决策权与经管管理权、对外代表权再次集中于一人。董事会内部成员之间的制约机制弱化。我国公司法规定“公司可设副董事长一至两人”、“副董事长辅助董事长工作,董事长不能履行职权时,由董事长指定的副董事长代行其职权”。从公司法条文看, 其他董事似乎仅有得到会议通知和参加会议进行表决的权利。公司法所表征的其他董事的被动性和非独立性显
11、示出其他董事行使职权缺乏法定程序的保障,董事长较其他董事而言更加“大权在握”了。我国公司立法对董事任职资格、 董事义务和责任的规定显得粗糙和欠缺,无以强化董事对公司和股东的法律义务。公司法缺少对董事善管义务的规定,对董事忠实义务的规定则显得模糊不清。公司法虽然对董事违反职权和义务的某些行为作出了“责令退还”、“没收非法所得”、“责令取消担保”和“承担赔偿责任”的处罚措施,但未对如何追究刑事责任和如何落实处罚措施作出规定。事实上使董事的各种违法和违规行为处于一种实际上无法追究的状态。许多经营无方的董事或经理在企业关闭或停产后,仍能易地为官者并不鲜见,很少有对企业和投资者承担责任。更不用说,经营者
12、滥用职权、谋取一己之私而不被依法追究责任的现象。对“穷庙”里走出的“富方丈”不痛不痒,轻描淡写的处理无疑又加重了“穷庙富方丈”现象。权力集中于一人,权力的滥用就难以避免。由于公司已在公司法人治理结构权力分立制衡的制度设计上,存在明显的漏洞,从而使法人治理结构无法制约和抗衡董事长在公司化改制后权力的膨胀。就股东大会而言,我国公司法缺乏对股东会权力运作的保障。在程序上我国公司法没有规定股东大会有效召开的法定人数,对于普遍决议和特别决议所需的股东表决数均以“出席会议的股东所持表决权数”,而无需受代表一定比例股份的限制。其二我国公司法规定了临时股东大会召开的五种情形,但对违法不召开临时股东大会的相应责
13、任没有作出规定。其三我国公司法缺乏对股东提起撤销股东大会决议这一权利的程序保障。在实体上,我国公司法没有赋予股东个体代位诉讼的权利。因此,在实践运作中股东会普遍流于形式。董事长完全凭借自己的意愿决定是否召开股东大会,何时召开股东大会,董事会凌驾于股东大会之上。就监事会而言,现有的监事会权限显得单薄无依,缺乏应有的程序保障。我国公司法缺乏监事任职资格积极条件和外部监事的规定。对监事怠于行使监督权应如何追究、监事执行职务时的费用列支等均存在立法的空缺。这样就造成实践中监事虽可列席董事会,出席股东大会,但绝大多数监事不监事,甚至不知该监何事,相当一部份公司的董事长或经理是由原来企业的厂长或党委书记担
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