村民与负担-1.docx
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1、村民与负担内容 提要:农民负担过重是当前 农村 的焦点 问题 之一。在村级层面上,从村民的角度来看,负担是怎样重起来的,是探讨农村政策执行的重要内容。本文运用近百篇大学生假期调查的个案资料,尝试 分析 农民怎样感受、认识、特别是怎样对待负担过重的问题。进入90年代以来,特别是近几年来,中央更加重视减轻农民负担问题,发出若干重要文件。通观这些文件,措施力度越来越大,规定要求越来越细。但是,似乎问题并没有根本好转,相反,在一些地方似乎更加严重。1999年寒假期间,我们动员了首都高校近百名大学生回乡进行实地村级事件调查(本次调查由国务院 发展研究 中心农村部“农民与基层组织”课题组组织。清华大学、北
2、京大学、北京师范大学、 中国 农业大学、中央民族大学、中国地质大学等高校96名学生具体执行。调查要求是,访谈并记叙发生在本村一个或数个重要的 社会 事实,具体包括土地调整、农民负担、村民选举、村务公开、计划生育、冲突和上访等方面的案例故事,报告的写作强调真实的“记录”,而不是分析。形成个案报告90余篇。本文是依据大学生个案调查材料中“农民负担问题”分析报告,为课题分析报告之一。)。调查主要是关于村庄内部热点事件的访谈记叙,涉及土地承包、农民负担、村务管理、村委会换届选举、干群纠纷等事件过程。在完成的90篇报告中,涉及内容最多的是农民负担问题。通过对于这些报告的分析,我们对于农民怎样感受、认识和
3、对待负担问题有了一定的理解。村民的视野有局限,往往看不到直接向他们要钱要物施加压力以外的社会因素,但是,毫无疑问,他们对于基层干部在这个过程中本身存在的问题是看得最清、体验最深的。更重要的是,农民的感受直接 影响 农民的行动。一、农民的感受:负担愈减愈重对于一些地区的农民来说,负担是进入90年代以后开始加重的。原籍河南中部地区的一个大学生这样描述家乡的农民负担的变化过程:李庄村是一个典型的以农业为主的村子。大多数农户从1992年开始有一种很异常的感觉:自己辛辛苦苦挣来的钱都被乡村干部拿走了。说是改革开放农民收入增多了,而实际上大部分只从事农作的农民倒有一种手头变得愈加窘迫的感觉。村民们说,那几
4、年是一个变动的时期,中原各地正兴建乡镇 企业 ,集资、摊派逐年增多。到了1996年,国家实行粮食保护价,敞开收购粮食时,农民的感觉才稍微好一些。但由于普及九年义务 教育 、修建乡村公路、修建村室等事情要办,近两年村民又感到了很重的压力,开始出现一些集体上访上告的事情。1997年的乡统筹通过公粮一次扣除,农户只收到了一张白条。同年10月,乡党委书记要调到外县任副县长,为了稳定局势,暗示或要求各村缓交村提留款,由此村里各项活动因缺款而耽搁,这就为下一年工作开展埋下了隐患。接着是计划生育大检查和挖河修渠,村提留款一直推到1998年春季。此时乡党委书记已调走。1998年春天,春耕开始,农户正忙着投资、
5、播种,手头很紧,提留款无法收缴,不得已,只能推到秋后和1998年的村提款一并收缴。但终因二者相加每亩地逾百元,导致群众十分反感,加之县里有文件规定:无论如何各村不能有上访事件,违者查处。这样两年的提留款欠款达二十多万元。再说夏季因公粮、种子粮、教育粮等总计每亩超百斤,群众私下联合,只交公粮。后来,村组干部只得挨家挨户去收粮食,之后派人交到乡里。据村支书介绍,为了收交两年来积累的违欠提留款,县政府已向省检察院提出申可否用强制手段,强行加以收缴。这个大学生的记叙很有 历史 感,村民的感受对应了宏观方面的情势变化。基本的负担影响因素是, 经济 过热过程中的开发办厂需要农民出钱,名目繁多的升级达标也给
6、了农民直接的经济压力,而中央政府关于负担工作的力度加大则使得基层领导者在某些特定情况下会推延甚至放弃一些压迫性行动。这个村的问题实际上在较大范围有共性,即一方面农民的负担额在上升,但另一方面,乡村组织的收缴难度在加大,越来越多的农民拖欠了合理或者不合理的负担。矛盾尚未爆发,但基层组织本身的财务压力日益沉重。学堂岗村农民的负担是90年代开始重起来的。80年代农民种一亩田只需交20元钱,相当于上交170斤粮食亩(按1981年国家收购谷价计),现在涨至430斤粮食亩,而且每亩田还要附加各种高额杂税,当然近几年农民上缴的各种摊派相对较稳定,因为这毕竟到了农民承受的极限。面对繁多的农村摊派,很多农民反抗
7、,但结果是越反抗越多缴,该村规定农民逾期不交清摊派的翻一番,村干部每年年终都要清算一次摊派,他们与县司法、公安人员以及社会上的闲杂人员一道挨家挨户强制农民完成上缴各项摊派,对没有缴清的农户,拣值钱的东西搬,有的农家猪、牛抢完了,只能抢生米、熟饭。面对耀武扬威的国家司法人员,面对气势汹汹的社会闲杂人员,农民的确规矩多了。这个村的情况是上一个村情况的发展,基层组织再也不能容忍农民的拖欠,于是采取了一定程度的暴力手段,村民顺从了,一度激化的矛盾被一种激化的方式所解决。二、农民的不满:收入浮夸中央政府关于减轻农民负担的文件规定,不断细致具体,花在这方面的工作投入,也越来越大。但是,规则在许多地方没有发
8、挥预期作用,原因很多,首先收入的漏洞就很大。为了制约农民负担额的任意增加,中央政府明确规定农民的合同内负担不得超过上年人均纯收入的5%。在此基础上,又进一步规定定项限额三年不变。整个90年代,负担问题一直是农村工作的重点领域,但是效果差强人意。主要问题是,地方政府上报的人均收入本身不实。对于基层干部来说,多报收入不仅可以名正言顺地提高农民的负担额,而且更能昭彰自己的政绩,可谓一举两得。在我们的818外出农民的抽样调查中(本次调查由国务院发展研究中心农村部“农村劳动力流动的政策与管理”课题组组织,抽样地点在北京站和北京西客站。调查为非概率抽样,采用持卷访谈方式,15名调查员在6天时间里,共访谈8
9、73名外出农民,形成有效问卷818份。调查样本的限定条件是:以外出就业为目的、年满20岁、1998年和1997年分别在村里生活两个月以上的农村人口。818个样本来自22个省,434个县、436乡的779个村。问卷内容以政策态度为主,包括人口流动、土地承包、农民负担、村务管理、计划生育等多项问题。),知道村里上报人均收入数字的只有%,不知道的高达%,且不说数字本身是否客观,如果连村民本身都不知道上报人均收入数字,那么来自村民的监督就是无力的。与此同时的问题是,这些数字是否属实,农民怎样看待。在知道上报收入数字的受访者中,%认为数字过高,%认为过低,%认为与实际数字相符,%表示“说不清”。这几年农
10、民的收入真是一笔糊涂帐。就1998年而言,天云镇农民的纯收入,起码就有三个不同的数据:一是往上报的2400元,二是镇党委书记在党代会上公布的2252元,三是镇长在镇人大会议上公布的1673元。安宁村4组的水田也有三个数据:一是镇政府的46亩,这是下达粮食任务(包括农税征实等)的依据;二是村和4组在联产承包制以前记载的35亩;三是联产承包责任制以后的29亩。这第三个数据来源于联产承包制土地丈量时的量杆,以丈当作1丈的做法。这其实是各地都存在的老百姓的自欺欺人的做法。镇政府一直按46亩征收农税粮。从1994年开始,除2户村民(村干部)外,全组村民开始拒交多征的农税粮,更有部分村民连正常的粮、税、双
11、提款也拒绝交纳,镇政府也无可奈何。值得注意的事,案例中的村民人均收入数字,都是村干部向调查者们介绍的,村干部非常坦率地承认数字明显高于实际水平,指出是乡镇干部们作假,或者说不实事求是的责任在于乡镇领导。地方政府向上虚报谎报农民收入,比如该镇干部鼓吹人均收入2500元,而实际农民人均收入不超过1500元,这样无形中加重了农民的负担。在场的村干部们当时给我列了以下几个数据:1个中等之家,5口人,人均土地2亩左右,没有什么经济作物,粮食作物两年三茬,再加上一头牛2000元,一头猪1000多元,人均最多收入才2000元左右;但扣除肥料、农药、机耕种、喷灌等生产费用,1年人均纯收入不超过1500元,有的
12、困难些的人家人均不足600元。而今年地方大旱,浇灌的费用更高,每亩作物估计没250元拿不下来。关于人均收入,镇政府的对外口径是人均1800余元,但村里的陶支书及村民叫苦不迭。他们说村里人的年收入高低不等,高的有数万元,但低的仅三四百元,但大部分人家的收入都不足1000元。村支书认为一方面是上级部门为了吹捧自己的政绩,更主要的是要从中加重对农民负担。本村的收入来源主要为两方面:(1)外来打工人员的汇款、做小本生意赚上一些钱,这些在全村收入中处于次要地位。(2)从事农业生产的收入,如卖粮食、喂猪、喂鸭、出卖集体林木等;至于非农产业收入,如乡镇企业收入、第三产业收入基本上为零。接下来的问题是,在政府
13、工作程序上,农民的收入数字是由下而上上报的,任何乡镇要确认一个村的收入数据,形式上必须以村的上报文书为原始依据,也就是说,村干部不报上来,乡镇的主管部门不能凭空编造,或者说,反映在文字上,虚报的第一步必须从村级开始。那么,村干部为什么明知是浮夸、明知村民抱怨而依然上报呢,或者说乡镇领导人是怎样使村级干部听命于浮夸呢。个案显示,村干部与乡镇政府之间存在在一种依附关系,乡镇领导对于村干部的控制是通过一种利益的交换实现的。从我们的抽样调查看,中央政府关于5%规定的传播效果比较理想,有受访回答知道,可以说,除了土地30年承包起步不变外,这是一个基本上深入人心的政策,但是,农民对于这个规定的执行效果评价
14、不高。在知道这项政策的农民中,当问到这个规定对于减轻农民负担的作用时,%回答作用很大,%回答作用很小,%回答没有作用,3%说不清楚。三、农民的困惑:负担是一笔糊涂帐在中央政府的文件规定中,农民负担的几个部分是很清晰的,如国家法定的税收,合同内的三提五统,其他有关的集资摊派等,有明确的 计算方法 、收缴形式,包括审批的程序。但是,在基层组织的实际操作中,这几个部分却浑然一体,农户无从辨别,也难以抵制。五爹把记帐的本子拿出来逐页翻,他说:现在的税收名义上是分门别类,如农业税按种地人口收,屠宰税按屠宰的牲畜收,牧业税按养的牲畜收等。但是由于那样统计难度大,又因为县里大包干,包金额,不包数量,所以具体
15、实施时是按人头分地,再按地收税,这样实际上都是摊到人头上了。不论老人,还是刚出生的娃娃,分下田,就要交各种各样的税。上面先定好今年应该收多少税,再给乡里下任务,乡里按任务向农民收。在许多情况下,负担的计算是一个自上而下的过程,甚至连村干部也不清楚是怎样算出来的。这就更让村民感到疑惑。据村干部介绍,农民每年上缴的任务是由镇里规定的。因此,村干部也不明白到底农业税和农林特产税是怎么算出来的。尽管村干部和农民知道三提五统是通过上年人均年纯收入的5%算出来的。但实际的操作是先由镇里定收入任务指标,再来定农民的年纯收入,而不是由农民的年纯收入来算需要上缴的三提五统。1998年该村的三提五统以及农林特产税
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