法律成本效益分析导论.docx
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1、法律成本效益分析导论一、引言法律至上是法治社会的根本特征,现代人们获取正义主要是通过法律来解决的。当事人的合法权益遭受侵害或者出现纠纷时,都不约而同地要寻求实现公正的捷径,诉讼由此成为现代社会的首选解纷方式。从1993年至1997年10月,全国法院共审结各类一审案件2019万件,年均递增%.其中审结一审民事、经济、海事、行政案件18665529件,诉讼标的总金额达8528亿元。虽然近几年来,我国法院的审案量均以年增长百分之十几的速度迅猛上升,仅1996年全国3500所法院的15万名法官审理的各类案件就达80万件,但相比更为庞大的纠纷数量,仍显得杯水车薪,不足敷用。即便如此,法律救济也并非无偿劳
2、动,提起诉讼总是要支付成本的。从时间角度看,打官司一般要经过起诉、立案、调查或侦查、庭审、判决、上诉、履行以及执行等阶段,总和法定时间短则数月,长则经年,即便使用简易程序,最短也得持续数十天。从钱财角度看,除了要考虑案件受理费、勘验公告费等直接支出外,证人、鉴定人、翻译人出庭的各种费用,也要由当事人担负。尽管这些直接诉讼费用的法定数额并不高,但是如果考虑到我国目前还很低的国民收入指数,则不可谓不高。此外,其它各项间接诉讼成本也是当事人需要预先考虑的:当今时代诉讼业已成为一门复杂的专业性很强的社会技术,因此,按照部颁标准或名气和案值大小支出高昂的律师代理费成为大多数人的唯一选择;因案件审理错误使
3、当事人付出许多不必要代价也是人们望法却步的重要因素;加之以往人民法院审判的目的主要在于维护国家利益,而不在于将当事人应得之权赋予权利人,当事人往往“赢了官司输了钱”或者用钱换来一张一文不值的判决书;至于碰上有些“吃了原告吃被告”的法官,则更是倾囊诉讼自认倒霉了。再从人际关系的得失角度看,打完一场官司,当事人可能就会失去旧有的很多社会关系,失去原来可期待的利益,在法律传统尚未完全形成的中国,“健讼”实际上成为了劳民伤财和无事生非的代名词。客观地分析我国的司法诉讼,建设社会主义法治国家的决心不可谓不大,司法机构和人员的资源配置不可谓不多,在诉讼过程中支付的总和成本更是日见高涨,但通过长期而复杂的诉
4、讼诸环节的依次展开,人们得到的司法公正却并不多。换言之,我们支付的诉讼成本高,并不意味着我们得到的社会正义就多。其直接后果就是人们合乎理性地回避司法解纷,而选择私了和权威调解的自力救济方式。二、法律成本效益分析的动机结构截止1997年底,改革开放19年间,国家最高权力机关制定法律和有关法律问题的决定310多件,国务院制定了750多件行政法规,有立法权的地方人大制定地方性法规5300多件,国家部委制定了8000多件规章,省、自治区、直辖市制定了17000多件政府规章。通过这些调整经济关系的各类经济法律的贯彻落实,基本结束了中国社会经济生活无法可依的局面,推动了中国市场经济体制的建立。然而,在市场
5、经济立法呈现快速发展态势的同时,也出现了下述一些阻碍法制建设的问题。一是法律供求失衡,法律总体上的供不应求和行政法规供过于求同时存在。一则市场经济急需的法律迟迟难以出台,表现为法律供给不足,民商法规范在质量、数量和体系化等方面不能满足社会的需要,市民社会中的私人平等和意思自治原则尚未真正确立;二则各级政府部门的“立法万能主义”倾向严重,一遇到问题就采取制定法律和行政法规的办法,认为法律一立,万事大吉。从而导致行政法规超量供给,超出了立法、司法、执法机关和社会公众的承载力和支付力,造成经济行政法规相对过剩,基本法律与行政法规、行政规范与监督行政规范在数量上严重失衡。据统计,自1979年至1994
6、年上半年,全国人大及其常委会制定了270个法律和有关法律问题的决议,而同期由国务院制定的具有经济内容的行政法规却多达1500个。.经济管理方面的法律法规,占全部已制定的经济法律法规的80%以上,而监督政府经济管理权力的法律法规仅占其中的%,其结果是加重了法律适用对政府行政权力的依赖。二是法律的实施效果与立法预期严重偏离。以强制性规范为主的经济行政法规范并没有带来令行禁止的预期效果,有法不依、执法不严、法不责众的问题在经济法制领域普遍存在。例如,虽然年年进行财税执法大检查,但是违反税法的的各类案件一年比一年增多,仅1995年度中国财税大检查共查出的违法纪金额亿元中,偷、漏、骗税额达亿元,比199
7、4年增加了5个百分点;其中在重点检查的41万个国有企业中,竟有50%的企业有违法行为。据不完全统计,许多经济执法部门的各类经济案件的结案率不足40%,违法行为的究责率仅为35%.另外,针对近年来犯罪数量大幅度上升,危及政权稳固的严峻形势,依法“从严从重从快”打击各种严重犯罪分子,已经成为我国改革开放时期与经济建设紧密联系的重要刑事政策。但纵观我国“严打”斗争历经的组织战役、专项斗争和综合整治三个阶段和数十次“百日严打”,耗费成本很高,刑罚集中过量供给,社会影响很大,但实施效果却并不十分理想。我国犯罪总量经过1984年短期下降之后,持续上升,1991年已达起,近于1984年的5倍,其中立案侦查的
8、68437个经济犯罪案件中,大案、要案为17024件,出现了犯罪量、刑罚量等成本与实际犯罪数量同时增加的局面。三是市场经济的法律推动和法制改革需要支付巨大成本,法律运行与社会财力支持相对不足的矛盾十分突出。90年代以来,我国的经济体制改革已经进入体制转轨阶段,公司法、破产法等法律也进入了实质性操作过程。但是,据推算,剥离企业富余人员、退休人员和解决企业办社会问题需要支付经济成本6000亿元,加上调控物价、调整产业结构和转移支付资金等,共计需要18000亿元的改革费用。而在90年代初期国家为全国100家建立现代企业制度试点工作每年才能拿出200-300亿元的银行坏帐冲销准备金。另据不完全统计,自
9、1987年至1996年,国家和地方财政预算内、预算外司法、行政办案经费支出年递增率在25%以上。而实践中因执法力量不足、办案经费短缺而导致的执法不到位现象仍十分普遍,审判案件“执行难”已成为制约司法公正的重要“瓶颈”。显然,能否支付一笔巨大的法律改革费用已经成为市场经济法制能否真正发挥作用的关键性因素。四是现行法律系统结构不尽合理,未建立有效的激励-约束机制和分配机制,国家和社会的大量经济收益无法在现有法律和执法体制下归入正当渠道。据国家国有资产管理局初步统计,自1982年至1992年间,全国国有资产每年流失1亿元,大体有5000亿元国有资产流失。其中有3300亿元是因为管理不善造成的,其余相
10、当一部分是由于执行合同制度不严格造成的。到1993年5月,仅由于企业改制中国有股不上市所造成的资产流失就达250亿元以上,对7000家中外合资企业缺乏资产评估而造成的帐面净损失流失更达646亿元之巨。每年全国私营企业非法截留税款达260亿元,70%-80%的私营企业存在偷漏税问题。五是在现阶段改革中,法学研究和法制建设主要是经济建设和改革的配套角色,不具有独立和主导地位。现实中的法律被冠之以正义、秩序、理性和规则的保护神,但它更多地体现彰显法律的政治色彩和规范功能,法律对经济的作用仅仅表现为对既存的各种经济利益关系及其行为的调整、规范和保护,法律在社会生活中的角色始终是第二位的,仅是对现实经济
11、生活消极、被动的反映。由于长期处于思想封闭和禁锢、僵化状态,无论是法学界还是法律实践部门都无力在短期内拿出成熟的法制建设思路和改革方案。二十年多年改革开放的制度创新和经济发展,往往都是“在法律的真空地带”,进行大胆地政策突破后取得的。与经济学界紧紧围绕国有企业股份制改组改造、发展民营经济、关联公司、土地使用权转让、住房制度改革甚至民主法制建设与社会道德建设的热烈讨论形成鲜明对比的是,注释法学和纸面法学占据了法学研究的主流。因此,如果说“法学幼稚”的提法比较生动地描述了法学界的基本状态,那么,“法制落后”也可以说是对同一时期内法律实践部门总体水平的一个更准确的评价。而后者可能是更根本其且更加致命
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