建立服务型政府与管理流程再造若干问题探讨.docx

建立服务型政府与管理流程再造若干问题探讨

　　摘要：建立服务型政府是目前深化行政体制改革的新课题，如何建立服务型政府既涉及到理论上的创新，更需要制度和管理流程的创新。在市场条件下，政府所具有的服务型功能只能内生于有限权利的公共政府。按照建立服务型政府的内在要求，面临着从制度创新的高度进行政府管理流程再造的改革。围绕对权利资源的有效、合理的配置，需要进行权利还原与多元权利的社会结构再造；权利制衡与权利的自动监督机制再造；权利下移与扁平化的组织结构再造；权利规范与公开、透明的权利运行程序再造，以及政府文化创新与政府形象的重塑

　　关键词：服务型政府管理流程再造权利制衡结构扁平
　　一、建立服务型政府改革的紧迫性：一马当道，万马不可前行
十六大以来，在对政府管理改革的认识有两大明显的突破：一是政府管理体制改革的目标定位越来越明确。按照全面履行十六大确定政府管理职能，在改革目标定位上，面临着从计划经济时代权利高度集中的计划控制型政府，向市场经济条件下的有限权利的服务型政府转变。二是对政府管理改革的重要性和紧迫性的认识越来越清楚。目前中国经济体制的改革已进入到改革改革者的时期。行政管理体制改革不仅是整个经济体制改革进程遇到的迫在眉睫的改革，也是牵动全局的关键性改革。温家宝总理在国家行政学院举办的省部级干部管理创新和电子政务专题研讨班上的讲话，谈到政府改革的重要性时，指出“如果政府管理体制不改革，就如同“一马当道，万马不可前行一样”。
1、政府改革是否到位，能否建立一个适应市场经济需要的现代服务型政府，已成为关系到中国经济系统安全的重大问题。
进入21世纪以来，以中国加入世贸组织为标志，中国市场经济进程发生了一个根本性的变化，就是中国市场经济在与世界接轨的过程中开始踏上的经济增长的快车道。特别是随着中国经济总规模的不断增大和市场自组织机制的初步形成，中国经济系统已从原来的结构简单的系统变成一个越来越复杂的系统。如果说在80年代，中国经济还是一个在河流中行驶的小舟，那么，现在中国经济则成为一艘行驶在大海中的万吨航船。在河流行使的小舟，可以摸者石头过河，在大海中行驶的航船，如果继续摸着石头行驶，那就会面临巨大的风险。从这个角度看，目前中国经济系统存在的最大风险，既不是金融风险，也不是就业问题引发的不稳定风险，而是由于政府改革严重滞后导致的系统风险。
中国经济改革进入攻坚阶段以来，所遇到的金融体制、国有企业、社会保障、建立高效的调控体系等一系列改革都与政府改革密切相关。深化政府管理体制改革，再造政府管理流程，重塑政府形象，改变政府改革严重滞后的问题，在目前不仅是关系到其它改革深化关键环节，更是关系中国经济安全的重大问题。
2、政府改革滞后是中国经济成长进入新循环、实现新增长方式升级的瓶颈。

目前中国市场系统的自组织机制已经形成，中国的市场化率已达到60%以上，除一些生产要素外，属于市场定价的商品已达到90%以上。市场调节自组织机制的形成，意味由中国政府导入和培育的市场经济调节体系开始显灵，面对显灵的市场经济，政府则面临和从市场经济调节系统退位问题。
另一方面，随着市场调节作用的显灵，市场调节领域与其无法涉及的领域开始明显地分离出来，市场经济开始向高级阶段发展的过程中，对其发展所需要的环境和服务的系统提出了新的要求。由于市场经济从低级阶段向高级阶段发展的过程，是一个螺旋式循环成长的过程。目前被市场经济分离出的所不能调节的领域，虽然是市场调节本身不能解决的问题，但却是市场经济在循环中进入高级成长阶段所必须领域。市场经济循环成长中提出的这些新需求，正是需要政府解决的问题，从这个方面看，政府又面临着一个如何到位的问题。党的十六届三中全会提出的以人本的经济、社会、文化与自然的协调发展观，不仅仅是完善社会主义市场经济的目标，也是社会主义市场经济循环成长所必须的条件。目前中国市场经济向高级阶段的发展的过程，需要与此相对称高层次的政治、文化、人的素质的发展。

总之，适应中国市场经济发展的需要，一方面适应市场经济显灵的要求，面临着从市场经济“退位”的改革，另一方面，适应市场经济循环成长要求，又面临着从高位进入的问题。“退位”与“到位”成为政府改革的两大任务。而目前的现实是，严重滞后的政府改革，处在错位和缺位的状态。如果政府管理体制的改革，不能在退位与到位上有重大突破性进展，将会从整体上影响中国市场经济循环性成长。
3、政府改革严重滞后，是造成大批干部落水的制度原因，制度缺陷腐败已成为抑制干部队伍健康成长和执政为民的重大隐患和障碍。
不少人人将中国政府腐败归结为高端政治体制改革的不到位，或者归结为吏治的腐败。这些问题自然是造成腐败的原因，但从造成腐败的直接原因和系统的原因来考察时，诱致政府腐败最直接原因是行政管理体制本身有重大的制度缺陷。这个缺陷不仅仅是由高端的政治体制改革不到位留下，从计划时代遗留下的权利高度集中行政管理体制是主要的原因。计划经济留下的拥有无限权利和缺乏权利制约的行政管理体制，造成了公共权利部门化，部门权利私有化倾向是现行管理体制的最大缺陷所在。公共权利私有的结果是权利成为诱致腐败的原因。公共权利私有倾向不仅仅单独存在于人事管理部门，而是普遍存在于行政管理系统的人、财、物、事的所有部门。如果不从整体的管理制度上进行改革，单纯的吏治改革也无法解决其他部门因公共权利私有的问题。
公共权利私有化倾向的制度缺陷，形成的权利寻租条件，使暗箱操作的非正式制度成为左右行政管理运行潜在的制度障碍。正式制度与非正式并存的双轨制，加大行政管理体制的成本，扭曲了干部管理行为。制度缺陷形成的不良的政府文化环境成为严重遏制着执政为民，公证廉洁新文化的生成主要原因。制度缺陷与不良的文化环境相互作用，增加了诱致权利犯罪概率，形成了干事越多风险越大，越平庸越易生存的恶性循环。这种恶性循环严重抑制了干部创新的积极性。使干部队伍中大量精英人才，将大的精力消耗在非正式制度的对应上，制度疲劳导致的干部队伍精神状态不佳，成为行政管理效率低下的微观原因和文化原因。
进行以权利资源的重新配置和建立保障公共权安全行使的新型管理体制，营造新的政府文化环境，大力遏止非正式制度的副作用，是深化行政管理体制改革的核心所在，也是目前通过制度建设来救干部，调动干部积极性的重大举措。
　　二、服务型政府的内涵：有限权利的公共政府
在建立服务型政府上，并不存在价值上障碍，从毛泽东时代提出的为人民服务的宗旨，到在新的历史条件下“三个代表”的提出，如何提高政府的人民性和为人民、为社会服务的功能，始终是我党追求目标。但是如果我们在价值追求上的目标，不能内化为一种稳定的制度功能时，那么建立的服务型政府就会成为一种外在的东西。所以，我们在建立服务型政府的过程中，需要解决难题是如何将三个代表提出的“立党为公，执政为民”的指导思想如何内化为现代行政管理制度的功能。在理论无论对服务型政府的理解有何差异，但对服务型政府内涵的理解必须从这个前提出发，这就是在市场条件下，政府所具有的服务型，应当是内生的，而不是从外部加入的。从内生的观点来理解现代服务型政府的内涵时，服务型政府应当具有以下特征。
1、确定政府的功能边界，使政府真正成为一个有限权利的公共政府，是建立服务型政府的前提。
现代市场经济之所以是一个由服务链构成的经济，这是由市场经济特有资源或权利的配置规律决定的。在市场竞争中的企业之所以必须在不断为客户服务中求生存，就是因为在一个高度分工的市场中，参与竞争主体都是一个拥有有限权利或有限资源的主体。从生产者和消费者的关系看，生产者拥有产品支配权，消费者拥有货币支配权。生产者要获得消费者的货币，就必须为消费者提供服务。从生产者之间的关系看，不同生产者之间之所以必须在提供服务上展开竞争，就是因为任何一个生产者都不是某种产品提供的垄断者，只要他拥有的只是某种产品的所有权，他就必须在不断的提供产服务质量中求生存。使每一个参与市场竞争者成为有限权利和有限资源的所有者，遏制垄断出现，是保证市场竞争充分展开和交换中的服务前提，也是市场资源有效配置的内在规律。
市场经济特有有限权利或资源配置规律看，一个拥有无限权利的政府不可能成为一个服务型的政府，只能是一个依靠特权进行控制管理的政府。要使服务成为现代政府的内生需求，在建立服务型政府的改革中，要解决的首要问题，就是要按照市场经济要求的权利有限配置规律，实现从无限政府向有限政府的转变。
在现代市场条件下，虽然政府不是参与市场经济竞争的主体，但政府作为现代市场经济体系的重要组成部分，作为市场调节失灵的服务者，要使政府提供的这种服务真正成为内生的服务，也必须按照市场经济条件下有限权利配置的规律来对政府的权利资源进行配置。从这个角度来认识从无限政府向有限政府转变的权利资源重新配置的改革，就不单纯是政府支配权利量的变化，而是政府权利的内容和结构的变化，按照权利在市场与政府之间的配置要求，则面临着在还权与市场的前提下，使政府成为有限的公共权利的拥有者。
在市场经济条件下，由于公共权利是根据市场经济发展和社会发展的需求形成，由此决定了政府在行使公共权利时，就必须按照市场的需求和公众的需求来进行。所以，公共权利的这种性质，决定了政府的角色和管理行为只能是一种服务的行为。
2、重新确立政府与市场、社会的关系，使政府在一种平等的契约关系中，履行政府的公共服务职能是建立服务型政府的关键所在。
要使从公共政府中内生的服务功能变成一种持续的受到法律保护的功能，仅仅从政府一方来界定政府功能还不够，还应当从政府与社会的关系的重构中进行。计划经济时代遗留下的政府与社会的关系是一种自上而下的控制关系，每一级政府对社会资源配置不仅拥有物质赋予的经济权利，同时还拥有国家赋予的绝对权威的政治权利。可以说政府与社会的关系不是一种不均等的关系。社会和民众与代表国家权威和拥有无限权利的政府面前没有谈判力。既然没有谈判力，建立平等基础上的契约关系也不可能形成。建立缺乏平等关系基础的服务，在本质上不是服务，而是恩赐。
在新市场经济条件下，要确立政府与社会之间平等的契约关系，不论在观念，还是行政管理体制的设计上，都面临着一个民族国家管理与公共政府管理的相对分分离问题。在我国传统的管理体制中，由于民族国家管理与公共管理混在一起，严重存在着国家权威在各级政府的泛化导致国家权威的滥用问题。自上而下的国家权威的滥用形成政府强势，使政府与社会之间平等的制衡关系无法形成。在现代社会结构中，体现民族国家意志和权威管理应主要体现在中央政府的功能中，应局限在国家安全的管理上。特别是地方政府，不应当滥用国家权威来进行日常公共事物管理，将公共服务的机构变成国家机器来使用。我国各级政府是由当地的人民代表大会选举产生的，各级政府的公共职能和权利是自下而上的社会赋予的。

古代的集权制社会，是一种泛国家的管理体制，各级地方政府官员全部由国家任命的，从县到中央的所有官员都吃的是皇粮，所以他们是代表国家，不是代表各级政府的人民管理国家。而现代社会的国家权利结构是自下而上选举产生。自中华人民共和国成立之后，我们就建立起了社会主义的民主制国家，但由于这种民主制国家与自上而下的计划经济管理体制相结合，而削弱了和限制了自下而上的民主制功能的发挥。经过20多年的改革，随着社会主义市场经济的建立，我们则面临着一个社会主义民主制与市场经济相结合的问题。面临着一个民主政府与公共政府相结合的问题。在民主政府与公共政府结合中，有一个抑制国家权威滥用，扩大公共政府，还权于人民的问题。如果说古代的政府是依靠自上而下的国家权威来管理社会，那么现代公共政府则是依靠其信用的力量来管理社会。现代政府的信用只有在廉洁高效的服务中产生。
总之只有使公共政府成为受社会制约和监督的政府时，公共服务才有制度上的保证，这是建立服务型的政府的关键所在。
3、强化自下而上激励机制和考核机制，是建立服务型政府必须的内在机制。
应当说在目前的行政管理中，不是没有服务意识，而是服务链的传导方向有问题。无论是考评体系和监督体系，还是人事干部管理制度中，存在的激励机制是一种自上而下的激励传导机制，由此决定的政府管理是一种唯上的服务行为。由于缺乏足够的自下而上的激励机制和监督机制，也就缺乏了政府正真为社会服务的动力。在建立服务政府的过程中，如果不能够建立一个制度化的自下而上的激励机制，在现行的激励、监督管理下形成的政府服务，可能会成为一种运动式服务。即随着上级领导的偏好而变动。所以，在建立服务型政府过程中，面临的不仅是一个审批制度的改革的问题，还面临着与此配套的激励机制与监督机制的重建任务。
总之，服务型政府，不仅仅是服务态度的改变和服务项目的增加，而是适应市场经济发展需求，以服务为目标导向的建立现代政府管理体制或新管理模式的探索，具体讲是在重新界定政府功能边界的前提下，按照有限权利的公共政府内在要求，在确立政府与市场、政府与社会新型关系基础上，导入自上而下的激励、监督机制中，内生而成的全新的服务理念、服务行为和服务管理系统。
三、建立服务型政府的系统工程：制度创新与流程再造
按照上述服务型政府内涵要求，从制度创新和管理机制的高度来进行建立服务型政府的探索时，在具体操作上则面临着一个政府管理流程再造和政府形象重塑的问题。

1、管理流程设计指导思想：从政府导向市场向市场引导政府转变。
进入21世纪以来，以审批制度改革为突破口开始的新一轮行政管理体制，一个重大的变化，就是转向了以制度创新为目标的“结构与流程再造”的新思路。我认为在这个改革的新思路中，还蕴涵着另一个重大的突破，就是这些改革不是按照从自上而下的政府需求来进行，而是直接面对市场和社会的需求中进行改革。从长期以来的政府引导市场，向以市场为导向来改革政府，这个重大的转变，非常符合是建立服务型政府的内涵和目标定位要求。按照这个思路，在进行政府流程再造的设计中，在界定政府的服务内容时，应当考虑以下需求：
——企业发展的需求。从企业发展的需求中，确定政府对企业的管理和服务内容。企业作为现代财富创造的主体，是政府首先服务和重点服务的对象，而目前存在的大量现象，企业恰恰是政府管理部门重点控制和权利寻租的对象。在对企业发展的服务上，面临着一系列重大的改革和转变。
——市场发展的需求。围绕市场调节局限性和市场发展衍生出的新要求，是确定政府如何调节经济，如何提供公共产品服务的前提。
——社会发展的需求。围绕社会发展需求是确定政府社会服务功能的前提。提供高质量的公共服务，是目前中国走向市场经济发展过程中缺位的服务。
——成长性发展的需求。所谓成长性发展的需求，就是一个城市和地区未来发展的需求，或者说是一个城市和地区的可持续发展的需求。
2、管理流程设计理念：从盈利中心向受成本约束的服务管理中心转变
要使政府的管理实现从对社会的控制向对社会服务的转变，在管理观念和思路上，必须完成从盈利中心向受成本约束的服务管理转变。在传统的计划经济体制中，政府直接配置社会资源，政府既是社会资源的配置中心，也是一个追求产值最大化的盈利中心。随着市场配置社会资源方面的作用逐步加大，市场成为盈利中心的同时，行政管理管理则面临着从计划经济时期的追求产值最大化的盈利中心，向在成本管理约束下的服务中心转变。由于公共财政改革和税制改革滞后，严重存在着政府与民争利，政府侵蚀和干扰市场盈利规则的问题。这个问题不解决，政府服务功能很难生成。从建立公共财政入手，建立规范的刚性的成本约束是建立现代政府服务管理的前提。
3、政府服务管理流程再造主要内容
如果说调节市场的无形之手是价格，那么政府调控经济和管理社会的有形之手则是权利，从这个意义上，政府拥有的最大的资源就是权利。由此决定了政府管理体制和流程再造的核心也应围绕如何对权利这个资源进行有效、合理的配置进行。

——权利还原与多元权利的社会结构再造。权利还原改革是建立有限权利公共政府的主要内容。目前进行的审批制度改革可以说一次适应现代市场经济社会权利结构的改革。现代社会的权利结构是一个多元化的相互依赖、也相互制衡的权利结构。从大方面看，现代社会的权利主要有三部分组成：以财产权为核心的法人产权；以人权为核心的自然人的私权，以公共事务为核心公共权。构成现代社会的这三类权利，分属于三不同主体，即企业、个人与政府。法人产权是建立现代市场经济体系和市场秩序的前提。党的十六届三中全会决定，首次提出的建立健全覆盖全社会的现代产权制度，就是要解决市场经济发展所需要的归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的各类法人产权。建立完善的自然人的私权保护制度，是建立以人为本的现代民主、文明社会的前提。建立公正、高效、廉洁的公共权利运行制度，是建立现代政治文明、法制社会的前提。构成现代社会的这三类权利，分属于三不同主体，即企业、个人与政府。
经过20多年的改革开放，随着市场经济的不断完善和社会进步的加速，各类权利的主体意识已经觉醒，自我保护意识已初步形成的前提下，中国社会面临着由一元权利的人治社会，向多元权利的法制社会转变。在现代社会权利结构再构的过程中，政府改革处在问题的中心。按照现代权利结构的要求，要使政府正真成为拥有公共权利的公共政府，面临的最大改革就是权利还原，将被政府控制的非公共权利还原给企业和个人。

——权利下移与扁平化的组织结构再造。经过权利还原改革，形成的公共政府之后，面临着另一个改革，就是政府系统内部的权利组织结构的再造。现行的政府体制存在着三大弊端：一是权利高度集中，导致了权利的垄断，这既是产生权利腐败的原因，也是效率低下的原因。二是自上而下的管理层次过多，造成了信息传递的低效和失真。三是自上而下的管理结构和职能高度雷同，抑制中下层管理创新的积极性，使整个管理结构缺乏对不同管理对象的适应性。要解决政府系统权利结构上的三大弊端，必须进行以权利下移为核心的权利资源重新配置的扁平化组织结构再造。
针对三大弊端，其改革的内容也需要从三个方面展开：一是要顺着市场导向的需要，进行自上而下的权利下移改革，提高地方管理的自主权，增加地方和社区政府的管理自治性；二是在权利下移的基础上，进行减少管理层级的改革，建立有利于信息保真传递、高效管理的扁平化组织结构。三是要打破从中央到地方上下一般粗的高度统一的管理结构。在权利充分下移的基础上，根据不同层级政府的不同功能，针对性地建立不同的管理结构。强化自下而上的面向市场与社会的服务机制，弱化自上而下的泛政治化的控制机制，形成不同层级之间既相对独立，也相互补充、协调的新的管理体制。
——权利制衡与权利的自动监督机制再造。如果说权利下移主要解决纵向的权利资源的再配置，那么建立权利制衡的机制，则主要解决同一权利在同一系统中的配置问题。权利在现行的行政管理体制中的高度集中有两大表现，一是权利在管理链高端的高度集中；二是权利在某些部门和一把手中高度集中。权利在某些部门和领导高度集中的主要表现是权利行使过程中决策权、执行权、监督权缺乏相对分离，形成三权在同一部门和领导者集中，这样一种权利配置结构，无法形成三权之间的自动制衡。这是导致权利部门化、私人化的根源。此外即使在已经形成三权分离的结构中，也存在着权利的权重在三权之间分布不均的问题，特别是监督权利的弱化是难以形成权利之间的制衡机制原因所在。对行政管理支配的人、财、物、事的管理权利，按照权利制衡原理进行权利制衡流程的再造，在权利对权利的制约中形成自动监督机制，是从制度和机制上遏止权利腐败的根本途径。

——权利规范与公开、透明的权利运行程序再造。在权利结构配置合理的前提下，要保证权利在睁个流程中安全、有效行使，还必须按照公开、公正、透明的原则进行权利运行流程规范的改革。特别是在权利运行终端上，权利运行的程序化和规范权利，是目前我国行政管理中最薄弱的一个环节。
四、建立服务型政府配套工程：文化建设与知识供给
1、政府文化创新与政府形象的重塑
以制度、结构创新为内容的行政管理流程再造，随着新管理模式和管理方式的形成，必然会产生一种维系新体制的新政府文化。由于传统的行政管理体制是一种权利集中、泛国家和泛政治化管理体制，由此形成了维系这种体制的政府文化的核心价值理念是：权威、忠诚、安民。
由于传统的管理体制是以国家名义占有权利，所以追求管理上的权威性，则成为传统管理体制的文化要素之一。在传统的管理体制中从国家衍生出的权威成为一个国家或一个地区是否有领导力的重要标志。对于一个民族国家而言，权威是必须的，但权威过度使用也是有风险的。如果权威滥用容易产生对权利的崇拜和迷信，以及特权阶层的产生。

其次，由于传统的行政管理体制是一个自上而下的以提高控制力为目标的管理系统，为了维系下级服从上级等级管理秩序，对官员的忠诚要求成为传统管理体制另一个文化价值理念和用人的重要价值标准。
此外，安民之所以成为传统行政管理体制的重要价值理念之一，其原因就在于权利高度集中管理体制是一个控制力大于创新力、对稳定、安全的追求大于对发展追求的管理体制。在稳定、有序中实现国泰民安这是中国历史上国家治理者追求的理想目标。也是现代国家的管理者追求的重要目标之一。但是在一个控制力大于创新力的管理体制下达到的稳定是低层次上的稳定，是以遏止社会创新力为代价的稳定，或者说是生存层次上的稳定，而不是发展层次上的稳定。
在新管理流程再造基础上形成的新文化价值理念应当是：诚信、公正与亲民。在现代市场经济条件下，国家的权威的作用将局限在一定范围内。政府管理能力将不再主要来自国家赋予的权威，而是社会对政府认可中形成的诚信度。政府的信用度越高，越具有领导力。而政府诚信的积累，又取决于政府所提供社会服务质量的高低。十六届三中全会提出的关于建立社会信用体系的问题，其中也包括了如何建立政府信用的问题。决定中明确提出，“政府、企事业单位和个人都要把诚实守信作为基本的行为准则”。
由于服务型政府的管理体制，是一个以法律为基础，以制度为保障的，以服务市场为导向的管理体制，所以维系体制有效运行的力量，不是自上而下的人对人的制约，而超越所有管理者之上的法律和组织制度的约束。所以在服务型政府管理体制中对管理者最需要的价值理念不是“忠诚”，而是“公正”。忠诚是在一个封闭体制内，上级对下级要求具备的价值理念，而公正，是在开放的社会中，社会公众对政府官员要求必须具备的价值理念。
在现代社会结构中，具有自组织功能的市场经济体系，为社会公民追求自身的发展开拓了一个相对对立的空间。具有优胜劣汰机制的市场经济是一个有利于强者、精英发展的经济，所以因种种原因被市场经济暂时过滤出来的社会的弱势群体恰恰是需要政府关心的群体。所以在市场条件下，社会对政府所提供的公共服务和公共管理，所要求的稳定和安全，是在参与竞争中，在整个社会追求发展中市场所不能解决的稳定与安全，而“亲民”正是适应这种新时期社会对政府的要求而形成的新文化要素。在一定时期内，当市场远离他们时，则需要政府亲近他们，当市场所解决不了的诸多公共问题时，同样需要亲民的服务。新一届中央领导身体力行，形成的亲民形象，是非常符合新时期服务政府的新形象和新价值。
2、、管理工具的创新与管理观念、管理方式的现代化
按照上述对服务型政府的理解，建立服务型政府是一个在全新观念指导下的按照现代市场经济发展要求的系统工程。既然是一项现代系统过程，就要按照工程建设的程序进行。要完成一个现代工程，不仅需要设计理念上的创新，同时还需要工具上的创新。从西方发达国家20世纪70年代以来走过建立现代政府的经验看，从现代企业管理的理、方法中汲取营养，将企业家精神与绩效管理导入政府管理是一条可以借鉴的成功之路。结合目前中国行政管理体制改革的实际，需要在行政管理体制改革中导入以下现代管理工具：
——战略管理：战略管理是解决一个组织的长远和宏观管理决策的管理。
——制度设计：制度是现代社会以规则管理组织、管理人的重要手段。科学的制度管理可以降低组织运行成本，提高运行效率。可以说是否懂得制度管理和制度设计原理，是一个现代领导干部必备的能力。制度管理也是落实法制的具体管理，是现代法制社会管理的基础。如果一项法律、法规，变不成具体可实施的制度，法制就始终是纸上谈兵。
——文化管理：文化管理是现代组织将人的价值、精神资源变成组织持续发展原动力的管理工具。文化管理在现代企业中的运用形成的显着效果，被企业管理者所重视。自中国共产党成立以来，我们积累了丰富的文化管理的经验，但在新的历史条件下，如何建立现代的政府文化，则是一个新课题。
——人力资源管理：是现代社会将人看成组织发展不可缺少的人力资本的前提下，如何提高人力资本，实现人力资本增殖的管理方法。在传统的政府人事管理中导入现代的人力资源管理，是现代人事制度改革的方向。
——电子化手段：是现代领导必备的技能和必须驾驭的高科技管理工具。

3、行政管理创新资源供给：知识更新与学习型组织
在一个大变革和知识经济时代的创新，是在足够的知识准备和知识不断更新基础上的创新，只有这样的创新才具有科学性和先进性。但是在我国市场经济改革发展的初期，真正推动我们创新的主要是观念上的创新，在当时条件下，我们面临着许多事情不是能不能做，而是敢不敢做，只要敢做，成功率就非常高。所以在当时支撑这种创新活动对知识积累的要求很低，但对观念创新的强度要求很高。可以说这是80年代到90年代创新的特点。由此可以理解，在80年代曾经出现过，知识大幅度贬值与民间的创新活动十分活跃并存的局面。当时走在改革开放第一线的，并不是知识拥有者的群体，而是知识缺乏的，但不缺乏敢干精神和创新冲动的群体。
进入21世纪以来，随着中国市场经济体系的不断完善，市场竞争的层次越来越高的背景下，创新活动对知识的要求则越来越高，在整个社会对知识需求越来大推动下，出现了知识升值和教育热。在中国进入知识升值阶段以来，最先感受到这种冲击并调整对策的是处在市场竞争中企业，特别民营企业。政府与企业相比则显得迟钝。
改革开放以来，中国走的是一条政府主导型市场改革之路。在中国开放程度还很低，学习和引进西方发达先进经验和理念渠道有限的情况下，政府在学习和接受国外新知识和新观念上占有相对优势。这种相对优势与在中国共产党领导下的改革决心，以及正确的指导思想相结合，由此形成了在改革开放的整个过程中，政府的观念创新始终走在改革的最前沿。在整个改革过程中政府始终充当者改革新观念、新理论的倡导者和创新者的角色。
但是在中国加入世贸组织后，随着中国开放程度的提高，特别是随着中国市场经济自我发展动力机制形成的前提下，推动中国观念创新和知识创新的活动发生了三个方面的变化：一是在高度开放的背景下，形成全社会新信息同步共享的结果，使政府失去优先独享新信息的优势。二是推动中国观念创新活动信息渠道，已不是单一的对外开放，中国市场经济自我发展机制形成的同时，也形成了自我创新的激励机制。在这样背景下，出现了政府引导市场创新向市场引导政府创新的重大转变。目前进行的以建立服务型政府为目标的行政管理体制改革，就是迫于市场创新的压力下进行的。三是创新的难度在加大，目前的创新不仅需要观念的创新，更需要知识更新的配套。更确切的讲，现代的创新活动正在成为以知识为资源的创新。
在这样一种背景下，政府不仅面临着创新难度提高的挑战，而且面临着创新方式重大变化的挑战。适应从单纯的观念性创新向知识性创新的转变，在推进行政管理体制改革的过程中，则面临着一个知识更新的问题。就目前我国干部队伍现状而言，知识供给短缺、学习动力不足是影响目前行政管理体制到位改革的重大障碍之一。从表面上看，各级政府对学习抓的比较紧，场面轰轰烈烈，这种表面化、运动化的学习方式是一种消耗大，收获低的学习。适应时代发展的需要，也面临着一个学习制度变革的问题。要使学习真正成为一种有效的创新资源和广大干部自觉的行为，有一个将学习制度内化到行政管理组织中的问题，学习制度内化为管理组织一部分改革过程，在具体的制度设计上，就是一个如何建立学习型组织、学习性政府的问题。