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企业战略国企产权制度改革问题

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2020年6月23日
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　【摘要】本文特别强调在现代市场经济条件下"产权流转"的必要性与重要性。任何资产, 无论多么庞大, 都是能够流转的, 经过股票市场就是主要的流转方式。因此, 将产权固定在什么"制"上, 并不是很恰当的。国有制经济只适合于计划经济, 但不适合于市场经济。如果以"所有权与经营权相分离"的办法让国有企业获得市场经济所需要的独立的经营管理权, 则又容易产生"内部人控制"现象, 因此想以"所有权与经营权相分离"的办法在保持企业产权的国有属性的情况下, 让企业适应市场经济而生存与发展, 也不是很恰当的办法。出路只有一条: 经过股份制而将所有非公益性的国企产权转制出去, 变成民有民营的企业。
　　【关键词】国有企业, 民有民营, 股份制, 产权改制, 产权流转, 公正的平台, 所有权与经营权相分离, 国民经济命脉,
一
中国国有企业的产权制度改革, 是当前争论得最多的问题, 特别是郎咸平"炮轰"格林柯尔的顾稚军及顾稚军因相关问题被拘之后, 更加热闹非常。以"产权制度改革"为基本取向的国企"改制", 是中央的决策, 并非单纯是某些经济学家的主张所为, 因此, 所出现的问题并不能完全算在所谓"主流经济学家"的头上。中央决定对国企"抓大放小"已经充分说明: 除了少数大型国有企业外, 所有国企全部都要改制, 由国有转为民有, 变成民有民营经济成分。而到现在, 中央甚至连大型国企也想进行产权改制了, 经过资产上市、 股份出让的方式, 银行、 石化、 电信等等几乎所有领域的大型企业转制为社会化所有、 社会化经营, 已经不是什么难事, 只要将股权占有量升上滑下则可。比如如果中国银行上市, 而政府又愿意将自己对中国银行的股分占有量降低到50%或更低的程度, 则中国银行就不再是中国政府属下的企业, 已经不再是"国有企业"了; 但情况也能够反过来, 政府在股市上收购中国银行股分达到50%以上, 则企业重新回到政府手上而重新变成国有企业。一个典型的事例是: 日本小泉政府提出议案要将被称之为世界"巨无霸"的"日本邮政公社"股分化, 首先由政府持有100%的股分, 然后打算在 间将这些股分全部出售, 最终使原属于日本政府经营的纯公益性的"日本邮政公社"完全民有民营化。这个事例无论本身是否合理, 是对是错, 至少告诉我们一个道理: 任何资产, 无论多么庞大, 都是能够流转的, 经过股票市场就是主要的流转方式。因此, 将产权固定在什么"制"上, 并不是很恰当的。
　　有人甚至对国家( 政府) 主办与拥有公司企业提出质疑。如中共中央党校《学习时报》最近刊登题为《当前改革的聚焦点: 政府的双重身份与双重功能》的文章, 指出政府所具有的双重身份与双重功能问题: "我们这个社会主义国家与西方国家不同, 政府不但只是政治实体, 而且还受国家委托履行经济实体的职能, 拥有大批国有企业。国家所有制企业, 实际是政府所有制企业。政府一身兼有’政治实体’、 和’经济实体’的两重身份, 同时履行两种不同职能, 使得政府既不能成为真正的’公共服务’者, 也不能成为国有资产的有效的’所有者’。"而且进一步指出, 国企改革的"重点应是政府本身的定位与职能问题, 关键在于解决政府一身兼有双重身份与双重职能。只有把作为’经济实体’的身份与职能从政府身上分离出去, 政府才能充分履行’政治实体’的身份与职能, 成为’公共服务型’政府。"问题在于, 如果政府不能再以"经济实体"的身份与职能, 去经营管理国有企业, 完全放开让国企自行经营又担心"内部人控制"问题, 那么这些国企到底何去何从? 出路只有一条: 经过股份制而将所有非公益性的国企产权转制出去, 变成民有民营的企业。政府只办那些被介定为公益性的非盈利性企业, 这些企业不能赚取利润, 必要时要牺牲自身利益而维护公益产品的低价格。比如如果石化行业的企业( 如中石油公司、 中石化公司) 被介定为政府所有, 那么它不能再经过出售石油类产品而赚取利润, 它存在的目的是要维护石油产品的低价格, 由此引起的亏损由政府补贴( 对于当今世界石油价格迅速上涨的局面, 这个问题显得非常重大) 。这才体现出企业的公益性质, 否则, 如果它变成以盈利为目的, 那么它就不应再由政府主办, 应由民间经过市场竞争来主办。
产权经过股权形式的这些动作, 使我们意识到一个问题, "生产资料所有制"并非是一个很确切真实的问题, 因为我们并不能将生产资料局限于某个"制"之下, 从而形成公有制( 实际上是国有制) 与私有制之分。复杂社会之中生产资料的各种混合体制, 已经是最常见的事实, 因为它最适合于社会经济的运动发展。一个企业的厂房、 机器设备、 原材料积累等等有形无形的资产, 它们并非只局限于某种所有制之下, 比如只局限于国有制、 集体所有制、 个人所有制等; 而是充分流转的。我们知道, 市场经济并不但仅是消费品市场的经济形态, 而且包括生产要素的市场经济如资本市场、 劳动力市场、 技术市场等等。这些市场形态的存在已经告诉我们, 任何一个公司企业中的生产资料的所有权都是不固定的, 都是充分流转的; 这种按经营优势原则经过等价交换流转于各个所有人之手的"所有权充分流转", 是市场经济所必然产生的现实。市场经济经过竞争而不断优化资源配置, 其中最重要的就是公司企业产权的充分流转, 因为只有这样, 才能使资源得到最优配置。比如甲人有一企业但她却对之经营不善, 另外, 乙人善于经营这个企业, 于是, 乙人想收购甲人的企业, 以使企业得到更好的发展。这样, 就不应受原先框定的所有制的约束, 而实现产权流转。
因此, 中国国企改制的核心问题并非所有制之争, 并非公有制、 私有制之争, 而是国有产权改制过程中的"公正性"问题, 因为, 产权流转需要一个公正的平台。国有产权原属于全民所有, 但由于法制不健全, 导致改制过程中腐败现象严重, 国有资产流失严重, 使国企改制出售过程中全体公民感受到严重的利益丧失, 从而引起对改制的不满, 引起对"郎咸平炮轰顾稚军"事件的高度关注, 再加上意识形态上的"私有化情结", 否定改制的呼声日高。因此, 政府必须创造一个"公正的平台", 以让国企产权改制得以公正实施; 更普遍地说, 让所有社会资产都得以充分流转, 使所有资产都被配置于最优位置、 最有效用的经济环节上。这是政府必须向全社会提供的一个基本的制度化的经济服务。这种"公正的平台"首先要使国企产权改制、 国有企业出售获得等价交换的条件, 否则, 国企将会被贱卖, 全体公民就会感受到利益丧失, 就会反对对国有经济进行彻底改革。郎咸平对国企改制的"炮轰"就是反映这种存在于民意之中的意识形态的一个事件, 因此很容易得到众多民众( 包括许多左倾学者) 的响应。但问题并不在于郎咸平所指责的"国企改制", 而在于改制过程中的不公正, 政府未能提供"公正的平台"以让国有产权出售过程中得到等价交换。当然经过"郎顾事件"及其它问题的研究后, 政府已经大大加强了建立"公正的平台"的工作, 比如暂时不容许国企管理层收购原国企, 就是一个公正平台还未建立起来时的杜绝非公正行为( 自卖自买行为) 的措施。二
当今, 公有制的主要体现形式依然是"国有制", 也就是国有制经济。虽然新出现的观点主张"股份制"是公有制的主要形式, 但这只是一个发展方向, 它仍没有达到对"国有制"取而代之的程度。回顾国有经济的历史我们并不难发现, 国有经济是一种只适应计划经济条件, 但却难适应市场经济条件下生存发展的经济形态。市场经济条件下的国有经济, 已经使政府( 及政府的银行) 背负沉重的债务而且再也难以承担, 所谓"吃光财政吃银行, 吃光银行吃股市"正是这种债务问题的真实写照, 现在股市也已吃光, 因此不得不转制了。因此, 一方面, 市场经济取向的改革使国有经济陷于困境, 国企纷纷破产, 只有哪些对市场具有垄断特权的国企才能生存( 今年出炉的中国500强企业中, 前15名绝大多数是垄断型国企, 其利润占到了这500强企业的50％以上) 。另一方面, 国有经济的存在使计划经济残余难以清除, 市场经济体制难以完全建立。我们知道, 一个企业( 无论国企还是私企) 内部并不采取市场的办法来运行, 而是采取行政指令的办法来调动其中的各个生产要素, 使企业运行下去。如何运行? 直接由企业产权所有人指挥, 或者授权于她的经理人指挥。而在计划经济时期, 全国所有国企实际上就是一个庞大企业的各个车间, 这个庞大企业由政府部门( 它代表全体公民行使公有制资产的所有权与经营权) 经过指令性计划加以指挥运行, 这种情况与今天每个企业内部经过行政指令而运作并没有什么实质性差别, 因此按其所有制来说是合理的。但这种将企业内部的指令性管理方式升级到一个巨大国家层面上, 使国家所有经济都按一个企业内部的方式运行, 就存在着巨大的缺陷, 这种缺陷主要有两个方面: 一是资源的行政指令性配置的失效, 二是经济缺乏活力。为了既保持经济的国有地位, 又使经济获得更好资源配置与更有效的活力, 人们就想出了"所有权与经营权相分离"的办法, 满以为这个办法能够让国有经济能够适应市场经济的运行体制。但从理论上并不难预料, 让国有经济的经营权游离于其所有权之外, 必定很容易产生经营管理者对国有经济的腐败性侵蚀, 因为, 按所有权与经营权相分离的办法, 国企经营者( 那怕她们是政府委任的人员) 在她们的具体工作中具有难以监督制约的权力, 从而使她们非常容易出现随便浪费、 容易侵吞国有资产的行为。实际上也出现了这样的问题, 如所谓"审计风暴"正是因此而出。国家审计局每年对国有大型企业甚至国家部委进行审计, 都程度不同地出现经营者不负责任、 失职问题, 甚至腐败犯罪问题。因此, 所谓所有权与经营权相分离, 并非科学的可取的办法, 政企分离所带来的问题, 比如所谓"内部人控制"及由此所引起的贪污腐败、 国有资产流失等问题, 与政企合一所产生的问题同样令人烦恼。
相反, 如果是民有企业, 则企业产权所有者会时刻对其授权的经理人进行具体监察, 必要时自己亲自经营管理企业, 亲自作出经营管理的具体决策, 决不会让企业出现任何背离产权所有人意志的事情。因此, 在单一产权的民有企业中, 所谓"所有权与经营权相分离"是毫无意义的, 在此, 所有权随时授权于任何人对企业的经营权, 也随时将权力收回; 这并非这两个权力的"分离", 而是同一个权力的一个延伸出来的方面。经营权是所有权的一个体现形式, 它并非能够游离于所有权之外而自行其是。比如, 某公司老板将公司的具体经营管理事务交由某个人代理; 这种情况不应理解成是这个代理人有经营管理权, 相反, 应该理解成是老板对自己公司进行经营管理的一个方式, 即"老板设置一个经理人"这件事情只是公司产权人对自己公司的经营管理方式的体现, 而不是什么所有权与经营权相分离。正象《公司法》中所说: "公司股东作为出资者按投入公司的资本额享有所有者的资产受益、 重大决策和选择管理者等权利。"股东的"重大决策和选择管理者"权所体现的正是她们对自己公司企业的经营管理权, 尽管这个权利是经过某些经理层而实施与实现的。
因此, 既然是国有资产, 国家部门就完全有权进行经营管理, 完全有权实施"国有国营", 而不是什么"国有民营"。如果国家部门未能经营好国有资产, 分离出所谓的经营权于"民营"又容易出现不负责任、 贪污腐败、 化公为私的问题, 那么, 国家只好放弃对国企生产资料的所有权了。实际上我们已经看到了这种情况, 这就是当今政府致力要做的"国企产权改制"的事情。在此应该指出的是, 国家放弃对企业的生产资料所有权, 并不等于国有资产的流失, 只要产权流转过程是公正的, 等价交换的, 那么, 经过这种产权转制, 国家仍掌握着相等价值的国有资产, 对这些资产, 国家能够用于资助贫困地区的经济发展, 能够用于清偿历史欠债( 如安置国企老职工的欠债) , 能够用于形成更大的社会保障体系, 等等。
三
有一个观点是: 国家将大部分国有企业产权转制出去, 但仍需掌握关键行业的关键国企, 因为国家要"掌控国民经济命脉"。实际上, 国家掌控国民经济命脉, 仍有很多问题需要考究。因为, 以什么方式"掌控国民经济命脉", 会对国民经济产生不同结果。一般来说, 国家掌控国民经济命脉就是政府对国民经济要害部门与基础性行业进行垄断专营( 独资或控股) 。比如银行、 石化、 电力、 电信、 交通、 重要矿产资源、 重要设备制造行业等是国家需要掌控的国民经济要害部门与基础行业, 因为掌握它们就等于掌握了整个国民经济; 而国家掌控国民经济命脉, 在形式上就是由政府对这些部门与行业进行行政垄断性的经营, 不容许民间资本、 境外资本进入相关行业。但这种国家掌控国民经济命脉的方式就存在很大问题, 因为对基础行业与关键部门进行行政垄断性经营, 从而使这些行业有效供给减少, 对整个国民经济的不利影响非常之大。比如近期汽油、 柴油等缺乏, 就有许多人指责是政府对石化行业垄断经营的结果, 因为垄断经营尽管价格可能受到控制, 但供给积极性会比竞争经营差很多, 从而在市场需求增大时容易造成短缺。银行业也是一个典型的"国民经济命脉"行业, 而且负有政府对国民经济进行宏观调控所交付的重任。国家严格控制银行业不容许民间资本进入, 消灭了所有"个人钱庄", 于是造成金融有效供给不足, 融资困难, 民营经济很难得到银行资金支持。不过由于有需求, 许多民营企业也能够从社会上获得一定的融资, 从而使民营经济在如此艰难困境中顽强生存与发展。
从这一点来看, 国家掌控国民经济命脉并不有利于国民经济, 相反, 开放这些命脉性行业与部门, 让不同所有制资本参与经营, 能够促进整个国民经济的发展。
但政府垄断经营重要行业并非一无是处, 比如我们经常听说, 现在中国市场上石化产品的价格是倒挂的, 购进价比最终产品价要高。因为汽油、 柴油等石化类最终产品的价格受到政府的严格控制。那么, 为了维持产品的低价格, 政府只好花钱补贴在这些受政府高度垄断的行业产品上。反过来说, 正因为政府高度垄断了石化市场, 才使得政府有效地对之进行亏损补贴, 从而使石化产品的价格上涨不至于过高到严重损害国民经济的地步。
不过, 一切垄断经营, 特别是对基础行业的垄断经营, 无论来自政府还是来自私人, 对国民经济的健康发展都带来不良影响。因此, 如果没有更适当的方式, 更合理的目的, 国家没有必要去掌控国民经济命脉。应该更大胆地解放思想, 更大胆地开放市场, 因为只有这样, 国民经济才能发展至新的程度, 否则, 国民经济会因为"瓶颈"的制约而难以再上新的台阶。

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过程。所有制改革论者的股份制改造本身, 忽视了从以国有股份为主向以私有股份为主的转化过程需要一个长期过渡的过程。这一过程中政府部门又没有放弃”提拔制”, 而这一过程中机构投资者的建立更需要时间。就使得中国国有企业和国有股份公司无法建立有效的治理机制问题雪上加霜。因此, 用股份制改造国企的改革方法在中国就注定了它不会有成功的结局。所有制改革论者还把国有企业改革长期无法成功的原因归咎于”产权不清”和”所用者缺位”的所谓产权问题, 认为是改革难以过关的根源。但从本文的分析很容易能够看出, ”提拔制”才是产生国企改革种种严重弊端的根源, 而不是所谓产权问题。
所谓产权问题的观点在日本和德国治理模式经验面前也不攻自破。日本公司在董事会实际不发生制约作用的情况下, 靠雇员治理就非常有效。日本公司的董事会传统上只起向股东报告企业经营状况的中间媒介, 对管理层没有制约和约束作用, 董事会只是管理层的”影子”。按照所有制改革论者的逻辑, 这也应是所谓的”所用者缺位”。但日本公司靠雇员治理却非常有效, 治理着世界第二大经济体。德国也在私有制公司中引入高达1/2和2/3的雇员选举监督治理机制, 德国的公司治理也特别有效, 战后建立并管理者世界第三大经济体。按着所有制改革论者的逻辑, 德国的雇员治理对应于私人股东同样也能够说是所谓的”所用者缺位”。但日本和德国在创造世界经济奇迹的同时, 都避免了美国式的总执行长年薪天文数字似的高于雇员平均年薪的现象。由日本和德国的经验证明, ”所用者缺位”的所谓产权问题是无稽之谈, 根本不成为问题。
中国国有企业改革的正确方法, 首先是要在国有企业内部建立起以追求最大利润为目标的现代公司治理的民主治理结构。这种治理结构的建立, 从上面的分析和对比看, 因为中国国有企业缺少美国和英国公司起初的私有股东合伙的经营过程, 股份制改造方法就有实行二十年仍无法利用股东建立起有效治理结构的不彰结果; 政府管理部门的”提拔制”又是产生所有问题的症结根源; 显然只剩下依靠职工来建立选举监督机制这条应该走而始终没走的路了。而日本和德国却提供了靠雇员治理的非常成功经验。显然中国走依靠职工为主建立起有效的选举监督机制才是最容易实现的国企改革方式, 也应该是最捷径的方法。所有其它方法都是舍近求远的方法。国有企业改革至今因为没有采用这种方法, 也就一直没有取得成功。
所有制改革论者的股份制改造方法和近年实行的改制方法, 显然是本末倒置的方法, 其结果当然有如隔靴搔痒, 文不对题, 对国企改革没能起到积极作用。其结果是更加快了国有资产的流失和产生大量的犯罪, 如贾春旺在十届全国人大三次会议上的报告中数据所列。
(七) 建议
建议完善公司法和相关法律法规, 使在国有企业和国有股份公司内部, 对应于国有资产比例部分, 由企业的职工经过选举产生职工监事组成职工监事会。再由职工监事会选举对应于国有资产部分的董事会成员。同时尊重私人股东和机构股东权益, 由她们组成私人机构股东大会, 选举其有效代表比例的监事会成员, 其监事会选举她们有效代表比例的董事会成员。因为持有股票的私人股东比较分散, 实际参加股东大会的代表股份比例一般较低, 低于10%, 更有甚者一些公司股东大会流通股股东参与率接近零(9)。她们比例对应的监事会成员应由职工选举来补缺, 理由是为了建立起有效的选举机制, 防止因私人股东缺位其对应比例的监事会成员无法选出, 使得监事会和董事会法定人数出现空缺。即用职工代替选举来弥补散户股东不积极参与股东大会选举所造成的机制欠缺。
这种制度类似于德国的”二元制”制度。形式上也类似于中国的职工代表大会制度的”二元制”制度。但中国职工代表大会制度受制于”提拔”制, 故成为了管理层的傀儡, 不应采用。
这种制度要能使由若干比例职工签名自发地组建选举委员会, 由选举委员会负责选举事宜。特别强调的是制度上要使职工能依法自发的组建选举委员会, 这样就可避免上级主管政府部门的权力干预, 才有可能真正地实现政企分开。董事要设立资格条件, 譬如什么学历, 什么经历, 财务董事, 人事董事, 审计董事等。选举监事会组成各种监事委员会等。董事能够有一定比例是独立董事。董事不同时兼任监事职责等。
类似这里建议的制度适合中国国情。因为国有企业是中国原来的基础, 职工以主人翁地位参与企业管理和技术革新是中国经济历史的渊源和历史背景。职工为国家建设曾经忘我的工作过, 曾经涌现出一大批五十年代到七十年代的著名劳模。职工治理机制的建立也顺应这样的一个历史渊源。中国国有企业的历史结构与美国式的私人合伙有限公司的历史背景是完全不同的两种历史背景。所有制改革论者的股份制改造企业和改制措施在企业没有建立起职工选举监督的治理机制之前应该彻底抛弃。建立起职工选举监督的治理机制之后, 一个企业才可实行股份制改造或所谓改制。这样的改造或改制都会在公平的市场上发行股票或招标买者。不但能够解决公平问题, 也可达到融资效果最佳化的境界。
这种制度能实现真正的政企分开。政府减轻了负担, 得以集中精力研究如何调整产业结构, 组建国有企业联合集团等较宏观的事宜及对策。比如多个中小型国有企业能够合并组建一个联合公司, 董事会和监事会成员由各企业职工分别选举委派董事。政府和企业各司其职。企业服从政府法令和宏观措施。
这种制度能够形成企业内部的激励行为, 中国市场环境已经具备, 有效的选举机制能够把经营人才悬赏企业的领导位子。监事会和董事会并掌握对经营者奖励惩罚的规定和实施。职工的收益也与企业的经营好坏紧密相联, 其选举监督也是以经营为导向的。因此就能够把企业导向到追求实现最大利润的行为方向上去。中国的基础公司治理结构也就能够与日本, 德国, 及美国的制度相比美了。日本有企业和雇员是”生命共同体”的说法。中国国有企业若能赋予职工有效的管理监督权力, 能够成为真正的生命共同体。因国有资产归全民所用, 每一个职工都有管理监督的权力和责任。改革以来, 职工一直没有实际参与选举监督和管理国有企业的权力, 职工的监督权力和积极性受到抑制, 无法发挥。
不但国有企业和国有控股公司应该建立职工选举监督的公司治理结构制度, 以日本和德国等国的经验, 即使国有股份少于一半的企业, 和一定人数规模的私人企业中其实也应借鉴仿照德国的制度保证一半数量的董事和监事由职工选举产生。这样做有利于私人企业对对国家法律的遵守, 有利用于建立和谐稳定的社会, 也有利于带动人民走向共同富裕。
国有企业和国有控股公司建立了真正的职工选举监督激励和专家民主决策制度, 再辅之规定一定企业解决冗员政府政策, 规定一定的雇员周转率使企业能够吐故纳新提高职工素质。由企业职工自己具体决策解决冗员问题会使下岗职工更容易接受, 从而减少下岗职工与政府的矛盾, 利于社会稳定。
以上分析得出结论, 建立由职工选举产生监事会董事会, 建立主要源于职工的选举监督激励机制的治理结构是中国国有企业和国有股份公司改革成功的唯一可靠途径