行政审批制度推动经济发展.docx

行政审批制度推动经济发展2007年10月11日、12日，以“深化行政审批制度改革，提高行政服务质量，推动经济社会和谐发展”为主题的“第二届全国行政服务创新论坛”在天津市举办。全国政协副主席、中国行政管理学会名誉会长李贵鲜为此次论坛发来贺信。中国行政管理学会会长郭济，国家监察部原副部长、中国监察学会副会长左连璧，原中共中央国家机关工委副书记、全国政协委员周敬东，中共天津市委常委、市纪检委书记臧献甫出席会议。来自全国18个省市45个地区98个单位和国家有关部委、全国各高等院校、189位代表出席会议。各区县行政许可服务中心领导应邀参加会议。此次论坛由中国行政管理学会，天津市行政管理学会，天津市南开区政府联合主办，据悉，此次论坛的举办受到了全国行政许可服务机构和行政管理学界专家学者的广泛响应，组委会共收到全国各高等院校和研究机构专家学者的论文120篇、经验材料50篇，经专家评审，共选出论文49篇，经验材料29篇参加大会交流。论坛期间，与会代表围绕行政许可服务中心取得的成绩、存在的问题、改革创新措施以及发展完善的对策等问题展开了深入研讨，提出了许多建设性意见。论坛还对论文和经验材料进行了评选，有20篇论文和10篇经验材料分别获得了一、二、三等奖。现将本次论坛提出的主要问题和观点综述如下：一、行政许可服务中心取得的成绩行政许可法正式实施已经3年，行政许可中心也由个别地区试点发展到全国范围的广泛建立，形成了多级互动的局面，在实践中取得了显著成绩。社会各界对行政许可服务中心这种形式普遍反映良好。应当说，在塑造公共服务精神、促进政府职能转变方面起到了十分积极的作用。对此，与会代表给予了高度评价。一是基层政府行政许可服务中心普遍建立，理论研究成果丰硕自行政许可法正式实施以来，我国行政审批制度改革逐步推向深入，尤其是经过了三次大面积的清理行政审批，各级政府的行政审批事项大幅度减少，行政服务质量明显提高。随着行政许可法的逐步落实，随着行政审批制度改革的逐步深入，在全国范围内，尤其是在地市级以下基层政府中催生出了大量的行政许可服务中心。据不完全统计，目前全国地市级以下政府建立的行政许可服务中心由2005年的3300多家增至4500多家。有1002个行政服务中心的独立网站，其内容相关的网页达到了11590205页。随着这些中心的建立和运营，广大的基层行政许可服务工作者以极大的改革热情，对行政许可服务从体制、机制、流程、监督等各个领域进行了大胆的探索与创新，积累了许多鲜活的经验，摸索了许多具有实际操作和推广意义的好做法。各高等院校和研究机构的专家学者，也对改革行政审批工作进行了深入研究，取得了大量的有借鉴意义的优秀科研成果，据不完全统计，自2004年行政许可法实施以来，全国各高等院校和研究机构已公开发表的专门研究行政许可服务的论文和研究报告已近2000篇，本次论坛就征集到170篇。二是提高了行政审批的执行效率。行政许可中心采用“一站式”服务方式，公开办事程序，简化办事流程，加强了各部门之间行政审批事项的互动性，提高了进入中心的各种审批项目的执行效率。三是提高了政府审批服务的质量。行政许可中心以提供优质服务为宗旨，追求服务的方便、快捷、优质、高效，提高了政府审批服务的质量。四是改善了各级政府的形象。由于行政许可中心的高效、便捷，工作人员态度的改善，政府机关“事难办、脸难看”的情况得到大大改观，塑造了亲民、为民的政府形象，改善了政府与社会和公众的关系，树立了良好的政府服务形象。五是加强了对行政机关的监督。行政许可中心实行政务公开，进入中心的各项事务的办事过程都要公开，诸如办事规则、流程、时限、条件、结果等。这就使得行政机关的行政行为处于透明状态，改变了过去暗箱操作行政审批的状况，是建设阳光政府的重要举措。六是优化了各地社会经济发展环境。行政许可中心发挥了提高行政效率和服务质量的作用，增强了招商引资工作的公开性，一定程度上减少了招商引资过程中的低效率和暗箱操作，为企业提供了比较好的发展环境，有利于加快招商引资的步伐。二、行政许可服务中心在实践中的改革创新措施在本次论坛上，来自行政许可服务一线的与会代表同专家学者就各地行政许可中心建设的成功经验进行了交流，并对各地的改革创新措施进行了实践总结与理论探讨，比较典型的有：1、来自天津市南开区的与会代表介绍了“超时默许”行政审批新机制。天津市南开区行政许可服务中心从创新理念入手，于2002年在全国首创了“超时默许”新机制，先后几十次获得了国家和市、区级奖项，并于2006年荣获第三届“中国地方政府创新奖”。“超时默许”新机制的实质是：行政许可审批部门受理申请后，在公开承诺的时限内，如果既不批准也不批驳，又无法定事由准许延长时限，则由事先授权的微机网络系统自动生成并印发不危及安全、健康的许可决定，而后，按规定追究相关部门和人员的责任，依法补齐相关手续。“超时默许”机制明确了行政审批责任，避免了传统行政审批中的人为拖延因素，提高了行政审批的效率，提高了行政审批的透明化，有效地优化了经济发展软环境，是提高行政效率，建设服务型政府的大胆探索，2、来自北京市怀柔区的与会代表介绍了推进政府管理模式创新的实践与探索。2003年，怀柔区在全区范围内全面推行了全程办事代理制，其特点是：政府工作部门一个窗口对外办公，统一受理办事人申办的事项，并由工作人员依法全过程代替申办人办理在本单位所要办理的全部事项，并在承诺的时限内办完，通过受理窗口向申办人反馈办理结果。全程办事代理制的实施，有效地规范了行政行为，简化了办事程序，提高了政府工作效率，极大地方便了企业和公众，受到社会各界的广泛好评。2004年，怀柔区又确定了“组建一个中心、实施四项整合、推进两项延伸”的深化行政管理体制改革思路，继续推进政府管理创新。3、来自海南省海口市的与会代表介绍了海口市政务服务中心的电子政务建设经验。海口市政府服务中心坚持把政务公开与电子政务建设有机结合起来，充分运用现代信息技术创新政务公开的手段。提供“透明、可控”的政务服务平台，做到“便民、利民”；加强对网上审批行为的跟踪监督，做到“廉洁、高效”；推进网上协同审批，提高审批效率，节省群众办事成本和行政成本。4、来自农业部的与会代表介绍了农业部实行行政审批综合办公的经验。2003年11月，农业部设立综合办公大厅，统一受理和回复行政许可申请，做到行政许可“一个窗口对外”。农业部的基本做法有：采取“两统一分”的许可方式，即统一受理、统一回复、分别办理；强化许可监督，建立了办公厅、政法司和驻部监察局共同参与的行政许可监督机制，办公厅负责行政许可事项的督办，政法司负责行政许可执行的监督，驻部监察局负责违法违规行为的追究；完善便民措施，公开办事指南，提供网络申请服务，改进收费方式。三、行政许可服务中心存在的问题行政许可服务中心目前正在建设过程中，还存在着许多需要进一步解决和完善的问题。与会代表从不同的角度提出了亟待解决的突出问题，这些问题主要有：一是有些行政许可服务中心成了“收发室”，没有发挥其应有的作用。“中心”仅仅是将拥有行政审批权力的机关集中到一起实行“一站式办公”的一个场所，实质性的审批权仍然由原有的各个审批机关行使。因而，在行政审批服务中甚至出现了“开倒车”的现象，“一站式”服务变成了“多此一站”，相对人跑了窗口又跑部门，中心成了徒有其名的“收发室”。二是行政许可中心体制不顺。与会代表普遍认为，目前阻碍中心发展的瓶颈是管理体制不顺，机构不正规。目前，大部分行政许可中心都核批了正式机构与编制，但有的是行政编制，有的是事业编制，有的是两种编制混合。而进驻窗口办事的工作人员则来自各执法部门，他们在人事机构编制上要归原单位管理，而日常工作要归中心负责人管理。这样，管人的似乎不再管事，管事的不能真正管人。有的中心出现了“事业管行政”，“无权管有权”，“无法管有法”的现象。三是行政许可中心职能定位不明确。目前全国各地行政许可中心的名称不一，有的叫行政审批中心，有的叫政务中心，有的叫市民大厅。名称的不一致反映了行政许可中心的职能定位不明确。各地行政许可中心的功能主要是依据编制管理部门批准的“三定方案”，有的负责行政审批事项，有的除行政审批事项外，还有政府采购、工程招标、政务公开、行政效能投诉等功能。同时，行政许可中心与政府之间，行政许可中心与窗口部门之间，行政许可中心与监察部门之间也存在着职责不清的问题，问责机制很难建立，行政许可中心的各项功能很难落实。四是进驻行政许可中心的部门不到位。这是各地行政许可中心遇到的一个共性问题。有些部门在选择进驻事项上往往“避重就轻”，或者把有些行政审批环节下放给其下属的事业和企业单位，逃避监督。究其原因是审批项目背后一般都有或多或少的收费，权力寻租使得审批权力和部门利益密切相关。这种不正当的部门利益甚至个人化的利益，是各类审批项目和审批环节进驻中心的阻力所在。五是行政许可中心监督协调难度大。尽管中心在名义上拥有“监督、管理、协调、服务”的职能，但实际上，中心和窗口单位由于不是上下级领导与被领导关系，这些职能在实际工作中往往流于形式，缺乏保障。遇到不同部门意见相左时，如互不让步又没有上级领导出面，中心常常举步维艰。尤其是实行垂直领导的机构的许可审批事项直接牵涉到上级机关的审批，中心很难协调。六是法律制度不完善。行政许可中心作为一个机构，其存在和发展缺乏有效的法律依据和制度保障。许多地方的行政许可中心之所以能够在很短时间内建立并运行，实际上主要是通过地方政府的强制命令和行政干预，具有很强的人治色彩。在没有法律依据和制度保障的情况下，行政许可中心能否继续生存下去，能否真正发挥作用，有着太多的疑问。七是电子政务建设相对滞后。目前，很多行政许可中心都开始重视电子政务建设，但由于办公条件不同，各中心在有关行政许可内容的电子政务建设方面很不平衡，一些单位的电子政务建设难以满足群众需要，大多数行政许可事项还不能实现网上办理，而且政务公开程度不高，信息更新不及时，不能适应当前信息化社会发展的要求。八是各级基层政府领导尤其是政府部门领导的观念还不能适应发展的需要。尽管行政许可中心广泛建立起来了，但是有些政府领导尤其是部门领导的思想观念并没有随之真正转变，还是用过去分散、封闭、串联审批时期的思想认识、管理方法来认识和管理今天的行政许可。四、推进行政许可服务中心建设的对策建议针对行政许可服务中心面临的诸多问题，与会代表们从不同的角度提出了建议和对策，主要有：一是规范行政许可中心管理职能。与会代表们普遍认为，目前急需从法律、制度上明确行政许可中心的法律地位和职能权限，理顺行政许可中心的组织机构。应该将行政许可中心定位为一个具有一定行政级别，享有行政许可法律主体资格，具有实质性行政许可权力的行政机关，这样才能避免成为一个“收发室”。关于行政许可中心的发展趋向，有些与会代表提出，应当在现在的行政许可中心的基础上建立“执行局”，执行局的建立将从根本上提高执行的效率与质量，推动政府职能的转变；有些与会代表提出，应当按照行政许可法第25条的规定，创建“行政许可局”，彻底整合目前存在的多头、重叠、分散、低效的行政审批制度格局，打造统一、精简、优质、高效的行政审批制度；有些与会代表提出，行政许可中心应当拓展服务项目，将政府采购、工程招投标、公共信息发布与咨询、行政效能投诉、行政事业性收费等与公众密切相关的公共服务项目纳入行政许可中心，使之成为综合性的公共服务平台，成为真正意义上的“市民大厅”；还有些与会代表提出了相对集中行政许可权的制度设计，对其必要性和可行性进行了充分论证，认为相对集中行政许可权建设应当分为三个阶段，并就这三个阶段的制度设计进行了探讨。针对相对集中行政许可权的观点，有些与会代表也提出了不同看法。认为从行政审批的现实情况来看，我国的行政审批既有本级政府部门的审批，也有垂直管理部门的审批，既有技术性较强的审批，也有不具有技术性的审批。在这种情况下，将为数众多的行政审批事项集中于一个行政组织行使是不可能做到的。二是完善行政许可中心的法律保障体系。为了确保行政许可中心依法发挥功能，有必要以立法的形式对行政许可中心的职能设置、机构编制、管理体制、窗口单位的权力与义务等进行明确的界定，尤其要对行政许可中心与政府之间，行政许可中心与窗口部门之间，行政许可中心与监察部门之间权力与责任的边界进行明确界定，以避免责任不清，相互推诿。三是优化行政许可中心办事流程。行政许可中心建设必须与行政审批制度改革相结合，把能够集中办理的行政许可项目纳入行政许可中心统一办理，简化办事程序。要解决好行政许可中心与职能部门的审批职能交叉问题，该进入中心的审批权力最好与职能部门脱钩。要克服各职能部门办事流程重复交叉设置问题，通过界定各部门职能权限，压缩办事环节，缩短审批时限，形成统一规范的行政审批流程。有些与会代表认为我国行政许可中心建设应当坚持以公民为中心的核心理念，不能搞“政绩工程”，要从公民的视角和需要出发来设定服务流程，而不是让公民根据政府的流程办事。有些与会代表提出了应将社会评议纳入行政许可中心的绩效考核。四是加强电子政务建设，提高行政许可中心效率。中心建设与发展电子政务相结合是未来发展的趋势，要加强行政许可中心网络平台建设，大力推进网上行政审批工作，将传统的审批方式与网上审批相结合，构建起“网上收件、限时办结、在线监督”的网络化审批模式，实现行政审批“一表通、一网审、一次结”。要大力推进政务公开进程，依托政务中心平台建立重大公共事务公示、听证等制度，提高政府运作的透明度，保障公民对公共事务管理的知情权、参与权和监督权。五是提高行政许可中心管理水平。行政许可中心是由各窗口单位构成的松散型机构，必须根据“一站式”集中办公模式的特点，摒弃传统指令式管理方式，将制度管理、机制管理向文化管理转移，以中心文化建设为载体，积极摸索以人为本的管理新方法。六是完善监督机制。建立有效的监督机制是行政许可中心能够健康有序地开展工作的保证。完善监督机制，一是要建立起有效的内部监督机制，规范工作人员的行为；二是要采取积极有效的措施，扩大公民参与监督的空间；三是加强人大和公共舆论对许可中心的监督；四是加大监督处罚的力度。行政审批制度推动经济发展