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审查起诉阶段退回补充侦查制度的改革与完善

　　摘要退回补充侦查制度对保障检察机关行使公诉权具有非常重要的意义,但该制度本身存在着一些缺陷,本文剖析了这些制度缺陷,并提出了相应得改革和完善方案。
　　关键词补充侦查公诉权公诉质量
　　退回补充侦查制度对保障检察机关公诉权的行使有着非常重要的意义:一是提高和保障公诉案件质量。通过退回补充侦查,将侦查的遗漏予以弥补,及时发现证据和合法性上的问题并将其解决在庭审之前,避免审判阶段的起诉失败,最终提高公诉质量。二是弥补公诉不能引导侦查的不足。可以整合检察机关和侦查机关的权力和资源优势,共同提高侦查以及公诉质量、促进侦查效益。三是有利于查清案件事实和充实证据。有助于检察机关后续的公诉工作,也给审判阶段的审判甚至辩护带来便利,收集和调取的证据越充分、对侦查、公诉、审判和辩护就越有利。四是增加检察机关的证据材料调取权,有利于提高效率、行使对侦查的监督。《刑事诉讼法》第140条既规定了检察机关退回补充侦查的权力,也增加了“可以要求公安机关提供法庭审判所必需的证据材料”的权力,使得检察机关发现缺少应当由侦查机关调取或出具证据时,无须一律退回补充侦查,可以在自己的办案期限内完成证据调查和补充侦查,有利于提高效率和缩短办案时间。另外,这种证据材料的调取在客观上也在督促和监督着职权行使,可以发现侦查活动中的违法内容。
　　一、退回补充侦查制度的缺陷
　　(一)法律条文无约束性规定,造成退回补充侦查过多,利用退补借时间
　　退回补充侦查本应只适用于原侦查工作没有做好导致部分事实和情节不清和证据不足的案件,应当是刑事诉讼的非常规手段,但实践中,相当一部分案件都要退回补充侦查。在司法实践中,发现证据不足时,检察机关有两种方法:一是退回补充侦查;二是自行补充侦查。但检察机关往往优先选择退回补充侦查,理由是:相对于检察机关来说,公安机关侦查的专业化和技术化程度较高,退补更有利于侦查,同时可以使检察机关将精力更多地集中到审查起诉工作上。但事实上接受退补的侦查机关时常会退而不补,有时甚至仅仅以一纸工作说明交差了事,并不能以此解决原有证据不足的问题,即使经过两次退补也意义不大。
　　侦查机关、检察机关和审判机关可以利用退回补充侦查来互借时间。侦查机关侦查期限己到而案件尚未侦查终结时,会主动向检察院要求“补充侦查”,向检察机关借时间以延长办案期限;检察机关由于案件积压过多,审查起诉期限不足,则不论案件是否满足补充侦查的条件,利用种种借口,向侦查机关下发“补充侦查通知书”,向侦查机关借时间;法庭审理阶段,审判机关在审理期限届满前,审判机关建议检察机关补充侦查,检察机关为了体谅法院的工作繁忙,也往往会同意。这样,每作出一次补充侦查的决定实际上是作出了一个继续羁押犯罪嫌疑人或被告人的决定。
　　(二)法律文书不规范,影响补充侦查质量
　　实践中,退回补充侦查涉及的法律文书主要存在两种不规范的情况:1.检察机关的退查提纲过于概括、笼统。检察机关对于退回补充侦查的案件,往往对于补充侦查的事项写得不够明确、不具体,造成公安机关无法具体操作,影响了补充侦查的质量;2.公安机关补充侦查完毕后,重新移送时缺乏规范的法律文书,一般是将补查的材料随卷移送,检察机关难以掌握补查的经过和结果,影响审查起诉工作。
　　退回补充侦查侦提纲的不规范也是导致退补质量不高的原因之一。在现在法律没有明确赋予检察机关侦查指挥、引导权的情况下,补充侦查提纲是检察机关指挥、引导侦查人员侦查的重要途径。但是,由于部分审查起诉人员对审查起诉的具体内容上的理解差异,对案件的退补条件、有无退补必要认识不一,导致了补充侦查提纲存在条理不清、目的不明确、未予以说明具体需补侦事项、退补理由不当等问题,造成补侦工作理解和操作上的困难。
　　(三)法律条文缺少权利性规定,导致无法保障诉讼参与人的合法权利
　　《人民检察院刑事诉讼规则》明确规定了公诉部门受理了案件后对诉讼参与人的权利有告知义务。但是对除此之外的其他审查起诉的环节没有规定告知义务,这可能导致对诉讼参与人权利的侵犯。如退回补充侦查的决定就没有规定要告知嫌疑人和被害人,也没有规定,在退回补充侦查决定做出后要告知这些诉讼参与人享有哪些权利,怎样行使,权力被侵犯后怎样救济。特别是对犯罪嫌疑人及其律师来说,在退补阶段的知情权和会见权等重要权益得不到保障。这些权利受到的限制比移送前的侦查阶段要多的多。有部分检察院以案件处于退补阶段,公安负责为由,决绝为嫌疑人的辩护人开具会见通知书;而公安机关又以案件处在审查起诉阶段为由,即便案件已经退补,也应当由检察机关批准会见为由拒绝让辩护人会见。这就导致在退回补充侦查阶段,诉讼参与人的权利得不到有效保护。
　　二、退回补充侦查制度之改革与完善
　　(一)限定退回补充侦查的条件,增加检察机关自行补充侦查力度,提高诉讼效率
　　《人民检察院刑事诉讼规则》第269条规定:人民检察院在审查起诉中决定自行侦查的,应当在审查起诉期限内侦查完毕。如果对此加以明确适用性的规定,将大大减少退回补充侦查的适用,缩减诉讼时间,提高诉讼效率,促进司法公正。考虑到职权上的分工和司法资源的实际配置,检察机关自行补充侦查的范围可以界定为:1.案件整体事实大致清楚,证明案件事实的大部分证据确实、充分,只有个别案件事实、情节尚需查明,或有个别证据不足,有矛盾,或不具有可采性,为保证公诉质量,可以自行补充侦查;2.需要补充侦查的事项简单,补充调取的证据易取的;3、案件经过一次退补后,公安机关补侦的事项未达补侦目的,或未进行补充侦查,而检察机关审查起诉工作人员认为可以自行补充侦查的;4.公安机关和检察机关在案件定性、有关事实、情节的认定上产生严重的分歧,难以统一的;5.在审查起诉的发现侦查人员认定案情、收集证据过程中有倾向性,退回补充侦查难以保证案件补充侦查质量的;6.在审查起诉中发现侦查人员在案件的侦查中违反诉讼程序的行为,或有违法违纪的行为,影响案件公正审查的,认为有自行补充侦查必要的;7.其他认为需要自行补充侦查的。
　　与此相应,有必要进一步明确退回补充侦查的条件。结合《人民检察院刑事诉讼规则》第266条和267条以及司法实践中出现的问题,退回补充侦查应当适用于以下几种情形:1.主要犯罪事实不清或者主要证据之间存在矛盾的;2.犯罪构成要件事实欠缺的;3.与量刑有关的自首、立功等重要事实未查清的;4.主要证据收集严重违法,导致证据证明能力存在缺陷,难以采信,如以威胁、欺骗等方法向有关证人收集取证;5.违反回避制度要求;6.侦查人员在侦查中贪污受贿、徇私舞弊,影响公正审判的。
　　(二)规范检察机关的补充侦查提纲及侦查机关补充侦查报告书等诉讼文书
　　在现在法律没有明确赋予检察机关以侦查指挥、引导权的情况下,补充侦查提纲是检察机关指挥、引导侦查人员侦查的有效途径。因此建议对补充侦查提纲进行规范,达到格式化标准,以实现对侦查的引导。补充侦查提纲可以明确为:1.案件事实和证据存在的缺陷、需要补充的证据;2.补充证据的要求及所要达到的目标;3.补充侦查的方向;4.其他需要明确的事项。如果案件全案事实清楚,证据确实充分,只是欠缺出庭所需的某些证据材料,或对犯罪嫌疑人采取强制措施不当,或没有依法对赃证物采取相应措施,没有依法移送的,则可以采取不退卷用书面的《移送或提供法庭审判所需证据材料的通知书》、《建议采取或变更强制措施通知书》、《建议对财产或赃证物进行查封、扣压、没收、冻结的通知书》等,要求侦查机关补送或采取相应的措施。
　　侦查机关的《补充侦查报告书》也应格式规范,侦查机关应该将检察机关所要求的补侦事项、补侦要求予以列明。补充侦查的报告重点在补充侦查结果。在补充侦查结果的陈述中,要全面、详细的围绕补侦事项、补侦要求展开,要全面反映补充侦查的手段、方式;补充侦查的对象、补充侦查的结果;整个补充侦查期限为多长;是第一次还是第二次补充侦查。对于无法查清的补侦事项,应该具体予以说明。补充侦查所获得的证据,侦查机关应该与原侦查的证据材料,予以分立。侦查机关在补充侦查报告中还应说明附案卷材料、名目、数量及随案移送物证等情况。这既可以作为案件重新进入审查起诉程序的正式法律文书,也可以实现检察机关对侦查机关补充侦查的监督。
　　(三)建立对内对外综合性的监督制约机制,保障退回补充侦查制度的实际效果
　　对外,退回补充侦查后要定期与侦查机关进行联系,了解补查的进展情况,及时进行沟通,共同探讨补查方案和方法;对搁置不办或者补查不力的应当进行口头纠正或督促;对因处置不当致使主要证据灭失,造成案件处理受到重大影响或者补查严重超期等违法现象的,检察机关应当及时发出纠正违法通知书。同时为切实提高退补工作的质量和效率,有必要建立对侦查人员懈怠补充侦查的责任追究制度。除了考虑改革侦查人员考核评价体系,将补充侦查作为衡量业绩的重要标准之外,检察机关可以构建对侦查人员的惩戒建议权制度。虽然根据我国现行立法和诉讼理论,除非构成犯罪,检察机关法律监督的对象只能是侦查机关,无权对侦查人员进行监督和制裁。但是检察机关可以对懈怠补充侦查的侦查人员提出惩戒建议权。在构建这种权力的时候,应该明确的是:这种权力是建议性的,不具备强制性;惩戒建议权的指向对象只是侦查人员。惩戒建议权的行使必须要有相关制度配套,应积极与侦查机关协商建立协调机制。
　　对内,制定内部规章,完善对退回补充侦查的限制:1.完善检务督察督办内容,落实执法业绩档案,加强对退回补充侦查过程的抽查、监督和考核;2.明确奖惩措施,对滥用退回补充侦查权、推卸责任、造成嫌疑人和被害人权益受损的检察官予以处分,对审查起诉工作绩效好,及时审结案件的检察官予以奖励;3.严格执行办案期限的要求,对一般或复杂案件要在7天内或者14天内做出退回补充侦查的决定,对特殊情况适用30天的审查起诉期限后又做出退补决定的要严格限制,并责成其说明理由。
　　(四)增加检察机关和侦查机关的义务性规定,切实保护诉讼参与人的权益
　　退回补充侦查制度实际上更多的具有追诉主义倾向,因此为了保护诉讼参与人的合法权益,就应当加强检察机关和侦查机关的义务性规定:1.强调通知义务。检察机关公诉部门做出退回补充侦查决定的三日内,就应当书面告知犯罪嫌疑人或者其律师、被害人或者其家属。通知应当包括做出退回补充侦查决定的时间和理由、此间享有的权利等,该通知材料应当由被通知人签字并留存或备案;2.落实换押程序。如果检察机关将案件退回补充侦查后而不履行换押程序,实际上就相当于审查起诉期限的无限延长。侦查机关再次移送案件时,也应再次换押;3.规定救济方式。可以在检察机关公诉环节增加复议渠道,嫌疑人或者被害人一方对退回补充侦查有异议的,向检察机关的检务督察部门提出复议请求。该部门通过调取和查阅案卷,如果认为退回补充侦查确有问题,可以提请主管检察长撤销退查决定,决定自行补充侦查或者直接提起公诉。