电大行政管理专业毕业论文-浅谈乡镇行政管理.doc

行政管理专业毕业论文
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浅谈乡镇行政管理
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目 录
摘要1
浅谈乡镇行政管理1
一乡镇行政管理体的背景2
一农村税费改革2
二社会主义新农村建设2
二乡镇行政管理体制存在的主要弊端2
一职能界定不够明晰3
二法定职权缺失3
三职能行使偏差4
四公共产品供给短缺4
五财政危机的普遍性和严重性5
三乡镇行政管理体制改革的具体措施7
一 更新乡镇政府管理理念7
二规范乡镇政府的职责7
三整合乡镇范围内的公共资源7
四合理划分乡镇政府事权8
五理顺乡镇财税管理体制8
六探索乡镇深化改革的目标9
参考文献 11
浅谈乡镇行政管理
摘要随着我国社会经济市场化农村工业化和城市化进程的发展农村农业税全面取消大量的农民工进城务工使得农村经济社会文化生活发生了深刻变化作为我国最基层的政权乡镇行政管理体制改革成功与否关系到我国新农村建设能否取得最后的胜利本文通过对我国乡镇行政体制改革进行分析探索乡镇深化改革的目标文章首先分析了我国当前乡镇行政管理体制改革背景接着分析了现行体制存在的弊端 然后纵观我国乡镇行政管理体制的总体演变针对我国乡镇行政管理体制改革出现的问题总结出基本的经验和教训 在此基础上文章提出了我国乡镇行政管理体制改革的总体思路
关键词乡镇行政管理体制改革
乡镇政府是我国行政体制设置中最低层次的一级地方政权组织与其它地方政府相比更多地行使管理基层地方公共事务的职能但乡镇政府在我国整个行政管理体制改革中占有重要地位它与广大农民群众有着广泛直接密切的联系因而成为联系和沟通群众与国家政权机关的纽带和桥梁农业农村和农民问题始终是关系我国经济和社会发展全局的重大问题它对乡镇政府的行政能力提出了新的要求如何适应形势发展的需要提高乡镇政府的公共管理水平推动社会主义新农村建设便成为当前迫切需要解决的问题
我国是一个农业大国农业农村和农民的三农问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题党的十六届五中全会明确提出了建设社会主义新农村的伟大历史任务体现了新形势下农村政治经济文化和社会发展的要求为解决三农问题指明了方向建设社会主义新农村是一项综合配套的系统工程需要各级政府的推动和支持作为我国最基层政权的乡镇政府无疑扮演着重要角色它身处新农村建设的第一线它将是新农村建设中政府这一主体不可替代的重要力量而目前党和国家建设新农村的决策是在税费改革取消农业税后这一背景下做出的取消农业税使乡镇政府财政更加困难以致一些乡镇政府几乎不能正常运转作为一名乡镇工作者对此深有体会乡镇行政管理作为最基层的行政管理具有执行性直接性和不完整性等特点这些特点和我国实行市场经济
体制的新形势不太适应暴露了当前乡镇行政管理中存在的突出问题主要表现在职能界定不够明晰法定职权缺失职能行使偏差公共产品供给短缺财政危机的普遍性和严重性等等这些问题存在的原因比较复杂主要是传统体制行政环境的影响和队伍素质法制建设的不适应等
一乡镇行政管理体制改革的背景
我国农业税费的全面免除与新农村建设的逐步深入使得农村工作的内容发生了很大变化对乡镇政府也提出了一系列新的挑战
一农村税费改革
新农村建设中乡镇行政管理创新研究改革的基本目的是减轻农民负担农业税费取消以后乡镇政府从下乡催收税费这一项工作中得以解脱但由于旧体制机制的惯性作用彻底暴露了农村许多深层次问题和矛盾政府管理职能没有从根本上摆脱计划经济的影子政府无所不包无所不管乡镇机构设置庞杂权利重叠职能交叉办事效率不高随之而来的是乡镇财政的短缺乡镇债务无力偿还农村公共设施建设资金匾乏乡镇政府除了配合税费改革的需要进行乡镇综合配套改革之外必须应对处理农村公共设施建设偿还乡镇债务等一系列问题
二社会主义新农村建设
改革开放以来我国农业生产和农村经济获得了巨大发展农民的温饱问题已经基本解决我国总体上已经进入到以工促农以城带乡的发展阶段初步具备了加大对农业和农村支持保护的条件和能力但农村社会事业精神文明和民主政治建设等方面却相对滞后这已经明显制约着农村经济社会的全面进步制约着全面建设小康社会的进程因此党中央在十六届五中全会上做出了建设社会主义新农村的重大战略举措乡镇政府系统有效的实质性改革将对统筹城乡发展建设社会主义新农村的前景产生重大影响所以我们有必要在反思已有实践与理论的基础上探讨新时期乡镇政府改革的方向问题
二乡镇行政管理体制存在的主要弊端
现行的乡镇行政管理体制为我国农村的发展做出了重要贡献但是随着我国农村税费改革以及新农村建设工程的实施我国现行乡镇行政管理也存在着许多弊端这些弊端严重的影响了我国乡镇职能的发展阻碍了我国新农村建设工程的实施
一 职能界定不够明晰
《地方组织法》规定乡镇政府必须执行上级国家行政机关的决定和命令办理上级人民政府交办的其他事项这种行政管理体制有其组织性强政令渠道畅通贯彻落实迅捷的优越性但在实施管理过程中由于以上法律对乡镇政府的职能范围只是原则规定并未规定具体的职责范围内容和各级政府之间的事权划分更未规定具体的职责权限而实际工作中乡镇政府的工作千头万绪实施公共管理过程中遇到的问题多种多样上级政府均按属地管理守土有责的原则要求乡镇政府抓好落实有的工作要与上级部门相对应上面分系统下面当总统甚至可以说只要有事发生就有乡镇政府的责任乡镇政府成了全能的政府此外县级行政机关针对农村工作作出的有关决定或政策变动较频繁工作弹性大加之县级行政机关经常下派临时性任务使得乡镇政府的公共管理职能具有很大的随机性造成不少乡镇政府职能失范忙于应付
二 法定职权缺失
作为一级政权乡镇的机构设置和法定职权应具备完整性和相应的自主性但乡镇政权在实际运作中其很多职能部门都只是上级政府职能部门在乡镇设立的派出机构据不完全统计各地县级业务部门设在乡镇的派出机构一般都在20个左右这些权力性职能部门被从乡镇政府行政隶属关系中分离出去必然造成乡镇政府职能被分解拥有的行政权力和手段受到限制在乡镇工作中造成部门之间部门与乡镇之间的不协调不配合导致乡镇政府难以统筹安排力量而有效管理本乡镇的社会公共事务同时部门利益对乡镇的扩张还表现为上级主管部门不顾乡镇实际情况大量增加人员导致乡镇冗员过多负担过重这种条条掌权乡镇协调的体制削弱了乡镇政府职能导致其履行公共服务职能水平降低
三 职能行使偏差
按照政府职能的要求乡镇政府对乡镇经济教育文化卫生及各项社会事业的发展负有规划指导协调服务的责任但目前我国乡镇政府还存在着计划经济条件下的管理方式已经超出自身的职责范围行事有的乡镇政府干预过多直接插手生产经营活动用行政手段介入竞争性领域同时在日常具体工作中乡镇政府的主要精力用于应付中心工作达标检查验收乡镇干部多数给上级机关办事依靠上级的指标工作用于农民所盼社会所需的时间就少了未能履行好所应承担的公共职责另外按照法律规定行政执法的主体是县级以上人民政府及其职能部门乡镇政府不具有行政执法主体资格但在涉及农税征收征地拆迁计划生育突出问题整治等方面由于单纯依靠上级政府职能部门无力完成于是上级党委政府便以文件或领导讲话等形式要求乡镇党政一把手负总责并且实行一票否决制在这种压力下乡镇政府为了完成上级党委和政府下达的任务指标不惜使用不规范的公共权力手段结果导致越权执法违法执法的现象发生破坏干群关系影响政府的形象和威信降低政府的公信力出现乡镇政府权力有限和责任无限的现象
四 公共产品供给短缺
乡镇政府本是农村公共产品的主要供给者这也是政府职能的重要体现但由于长期以来以农补工政策等诸多因素的影响已使我国农村社会公共产品供给严重不足主要表现为
1公共基础设施建设不能适应农村经济发展和农民生产生活的需要目前全国有261个乡镇5 4万个村不通公路在全国104 3万公里的砂石土路面及无路面里程中农村公路就有92 3万公里占88 5很多地方农村公路睛通雨阻路况差部分地区人畜饮水困难基本生存条件无法保障同时农田水利基础设施老化失修抵御自然灾害能力减弱过度砍伐和不合理的开采建设导致水土流失引发了许多泥石流洪涝灾害农田被毁等问题
2公共卫生事业停滞不前目前农村人均卫生事业费12元仅为城市人均卫生事业费的27 6这种状况使得农村基本医疗条件严重落后机构凋零设备陈旧卫技人员短缺而且素质偏差服务水平低下乡村两级卫生保健网几乎处于瓦解状态公共卫生和各项预防保健工作难以落实特别是处于弱势地位的农民群体过高的医疗费用远远超出了他们的经济承受力不少农民因病致贫因病返贫已成为突出的问题
3农村教育现状不容乐观长期以来农村基础教育经费主要来自县乡财政和农民集资虽然近几年来特别是农村税费改革试点以来中央和省市加大了投入但仍然只占很小比重尽管在农村贫困地区义务教育阶段试行一费制使当地农民的教育负担有所减轻但目前基础教育费用较高农民无法接受此外农村教师队伍的现状令人担忧不少中小学的骨干教师由于工资住房等原因或离开教学岗位或流向城市师资队伍难以保证教育质量下降
4社会保障处于徘徊不前的境地农村社会保障仍是我国社会保障体系中最薄弱的环节尽管各级政府采取各种各样的社会保障救济制度等措施如农村低保五保户供养教育救助优抚安置等但目前农村低保和医疗保险仅在一些地方起步只占很小一部分的农村人口农村社会保障的覆盖面相对还很低远远解决不了农村现有的贫困状况
5文化设施缺乏文化科技三下乡活动流于形式没有发挥其真正作用民间文化在低谷徘徊
6农村技术支持服务体系处于瘫痪状态农业推广资金投入不足和推广体系不够完善严重制约着推广力度部分地方政府借机构改革卸包袱使一些地方的推广服务部门被推向市场有的甚至撤销造成人员离岗或流失出现线断网破人散的局面此外基层推广队伍中整体知识水平低现代农业新技术的熟悉程度和操作能力不够影响了农业新技术新品种的推广转化无法适应当前现代高效农业发展的需要
五 财政危机的普遍性和严重性
乡镇政府的财政赤字和负债是全国性的普遍问题在不发达地区尤其严重已经出现难以支撑政府机关有效运作的困境有的地方已经影响到基层政权的稳定据统计目前全国乡镇负债总额已达到2000亿元经济落后农民农业农村三农问题突出是造成乡镇政府负债的根本原因
1机构臃肿人员膨胀据2004年中国乡镇发展报告全国乡镇机构平均超编2至3倍平均每个乡镇内设机构16个其人员平均数58人超过正常编制2至3倍平均每个乡镇的下属单位18个其人员达到290余人超编严重乡镇人头费支出约占财政预算的7080再加上几乎所有乡镇都有小汽车电话费等费用导致非生产性支出大大超过财政支撑能力一个乡镇每年仅用于公车的费用都在2040万左右机构设置过杂人员过多导致乡镇政府运行成本过高是造成乡镇财政危机的一个重要原因
2政府预算体系不健全管理混乱乡镇一级政府普遍缺乏预算意识很多乡镇的预算形同虚设同时政府运作的成本意识淡薄缺乏降低成本的激励机制尤其在管理效率和效益上考虑较少不少乡镇不仅多个部门和领导有财务审批权而且有滥购滥补滥奖的现象各种乡镇公务消费如迎来送往的接待费通讯费交通费干部培训等支出较高加上有的乡镇干部在追求个人利益过程中行为的失范势必增大政府的管理成本挤占乡镇财政的公共支出
3升级达标透支建设从20世纪90年代初以来各级政府经常开展名目繁多的达标升级活动实行上级下指标乡镇出资金的方式且多数农业生产性综合项目实行资金配盘制乡镇财政要承担相当比重在乡镇财力有限甚至无力支付的情况下只有透支达标或透支配套此外有的地方领导者的长官意志主观随意性和行为的短期化等行为加重了乡镇财政的负担
4分税不公职责过重1994年实行分税制以来中央财权大幅提高地方财权大幅下降中央和地方的财权事权不对等在地方财政构成中省市财政所占比重较大基层财政所占比重较小目前我国县乡两级财政收入只占全国财政总收入的21而县乡财政供养人口却占全国财政供养人口的71地方的财政能力减弱但地方承担的各种管理事务公共服务并没有相应减少许多本来应该由中央省市承担的公共产品和服务都由基层政府承担了而乡镇一级在财政分成方面又处于最不利地位难免造成乡镇财政困难另外社会救济是带有收入分配性质的职能民兵训练和优抚是为了增强国防属于全国性公共产品本应该都由中央政府承担作为乡镇一级的地方政府要使他们在没有或很小有转移支付的情况下完全依靠自己的财力为农村提供良好的公共产品是根本做不到的
三乡镇行政管理体制改革的具体措施
作为我国的最基层政府乡镇政府既承担着贯彻落实党和国家方针政策的任务又承担着建设新农村的各种任务当前乡镇行政管理存在问题已经制约了新农村建设因此进一步完善明确乡镇行政管理体制具有重要意义
一 更新乡镇政府管理理念
众所周知政府的合法性建立在两个条件的基础之上一是政府决策必须体现大多数人的意志二是人民对政治权威的服从对政府合法性的深入理解有助于政府工作人员树立正确的政府管理理念正确对待手中的公共权力摆正自己与公众的关系也有助于乡镇政府根据自身所处的行政生态环境出现的新变化将计划经济的管制型管理转到适应市场经济的服务型管理由包揽一切的全能管理转变到满足社会公共需要的公共管理由直接管理转变到间接管理确立现代公共管理的思维模式和管理模式从而最大限度地谋求社会公共利益
二 规范乡镇政府的职责
现阶段要加快有关乡镇政府职能法律规范的创制规范乡镇政府的职能为乡镇政府职能转变提供法律依据按照党的十六大提出的依法规范中央和地方的职能和权限正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系的要求结合现有《地方组织法》尽快制定规范乡镇政府的职能部门机构及管理活动的决策执行监督等各环节的地方性法规及实施细则使乡镇政府的职能转变切实做到有法可依有章可循以法治的刚性手段来规范界定乡镇政府的职能
三 整合乡镇范围内的公共资源
乡镇政府公共管理要借鉴无缝隙政府的理念克服各职能部门之间各自为政的状况在确保乡镇政府职权完整性和
相应的自主性框架内对条块体制进行改革从体制上确保乡镇政府的统一性解决乡镇政府有责无权责权分离条块不协调的问题实现乡镇公共资源的整合对于条块体制的改革要继续实行以乡镇管理为主的体制强化乡镇政府统一管理本辖区经济政治和社会发展的功能县级有关部门要进一步下放权力所有驻乡镇的机构在人权事上均按照乡镇管理有关部门配合指导的原则进行改革条条管理权以业务管理为限通过理顺条块关系实现乡镇责权统一人权与事权一致确保乡镇政府公共权力的完整统一
四 合理划分乡镇政府事权
从我国乡镇经济社会发展的实际情况出发乡镇政府必须提供的公共产品和服务主要包括公共安全产品公共生活服务产品公共生产服务产品管理服务产品和社会发展产品等据此现阶段乡镇政府应当承担的主要职能是直接提供公共安全产品中的公共治安防病减灾环境治理等公共生活服务产品中的公共卫生公共生产服务产品中的水利设施公共土地科技信息服务等以及公共管理服务产品社会发展产品这些产品中有的是全国性或跨地域性的公共产品如防病减灾环境治理水利设施公共管理服务产品社会发展产品等中央省市县应通过专项转移支付的政策作保障委托乡镇提供以确保提供的有效性其他产品则可由中央省县政府及职能部门提供或通过市场化民营化的形式提供县级以上政府应强化对农村公共产品的投入切实解决公共服务的城乡失衡问题弥补历史的欠帐
五 理顺乡镇财税管理体制
社会主义市场经济要求政府建立公共财政制度按照一级政府设立一级财政作为乡镇一级的地方政府必须建立健全独立的乡镇一级财政一要完善分税制按照财权和事权相对称的原则进一步规范完善分税制应按照分税分级的原则合理划分五级财政之间的税种收入范围和分成让乡镇财政能够从税收中享有稳定的收入来源并适当扩大地方政府的税权以增强乡镇组织财政收入的能力二要加大财政转移支付的力度就目前我国农村的状况来看除了少数发达地区的农村乡镇在相当长的一段时间内基层还主要是吃饭财政如果没有上级的转移支付要依靠自己的财力为农村提供良好的公共服务是根本做不到的同时现行财力格局决定了不同层级和地区间公共财政的支出能力也决定了现阶段公共财政覆盖农村的支出主要应由中央财政和省一级财政承担要通过理顺财税管理体制使农村公共产品供给由以农民为主转到以政府为主缩小城乡差距统筹城乡协调发展三要调整预算编制方法健全支出监控新机制要实行综合的财政预算把乡镇的各种收入统一纳入财政管理细化支出预算编制强化预算的约束力提高预算的管理水平
六探索乡镇深化改革的措施
强化管理提高效率把转变乡镇政府职能提升服务水平作为乡镇机构改革的出发点和落脚点
乡镇机构改革后工作运转机制需要重新确立需要注重各部门的实用功能和各角色的独立性从而强化乡镇政府社会管理公共服务和维护稳定的职能建立管理规范高效运转的新型运作机制一是建立统一的科学民主决策机制进一步明确党政职责确定乡镇的最高决策机构是乡镇党委会乡镇所有的重大事项均由乡镇党委会决策党委书记在抓全面工作的基础上侧重抓党务计划生育和维护社会稳定的工作乡镇长在主持乡镇政府全面工作的基础上侧重抓发展经济财源建设和社会服务工作二是建立乡镇干部新的工作责任制各岗位定职定责明确职权范围明确工作任务做到事事有人干人人有事干每项工作明确第一责任人体现责权利相一致的原则三是建立重点工作目标管理考核的激励机制年初市里确立十项重点工作分解到各乡镇市委市政府与乡镇政府签订目标管理责任状各乡镇又将其重点工作分解到了每一乡镇干部同时实行职责挂钩的责任追究制度结合乡镇干部的岗位职责和工作目标进行严格考核建立正确的干部导向机制对业绩突出的乡镇干部给予表彰奖励提拨重用从而使乡镇工作思路清晰合力增强效率提高经济和社会事业得到全面发展
深化乡镇行政管理体制改革必须遵循积极稳妥循序渐进务实管用的原则以有利于管理有利于提高行政效率有利于促进经济社会的发展有利于提高服务质量和管理水平为根本目的并结合自身实际来进行根据上述原则和目标应从合理设置乡镇党政机构合理划分乡镇行政职能合理划分乡镇行政区划加强乡镇机构编制管理整合乡镇行政资源推行领导干部交叉任职引入市场机制深化乡镇站所改革建立健全科学民主的管理决策机制压缩乡镇财政供养人员降低行政成本等方面人手推进乡镇行政管理体制改革新时期乡镇行政管理体制的改革要着眼于建设社会主义新农村的进程形成有利于转变经济增长方式促进全面协调可持续发展的机制这是一项政治性和政策性都很强的工作必须从实际出发在实践中大胆探索大胆创新积极稳妥地推进
社会主义新农村建设是一项系统工程具有长期性和复杂性乡镇政府既是新农村建设的组织者和引导者又是新农建设政策的实施者因此乡镇行政管理也是一个较长时期的工程需要多方面的努力相信未来的农村乡镇行政体制改革必将进一步促进实现我国新农村建设目标的实现
参考文献
［1］ 寇凤超 深化乡镇行政管理体制改革的思路与对策 集团经济研究 2006 8 8
[2] 左 然 乡镇行政管理体制需创新 瞭望新闻周刊 2006 4 64
[3］包宗顺徐志明乡镇财政的困境与解困对策［J]农业经济问题 2006 9
[4］徐旭川公共财政体制框架下的乡镇政府职能转变［J］农村财政与财务 2005 12 ·
[5］夏永祥邵华转变乡镇政府职能与机构改革［J］农村经济问题 2006 8
[6］李燕华我国乡镇政府负债的成因［J］统计与决策 2007