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教育行政审批制度改革的回顾与思考

　　一、教育行政审批制度改革的背景与进程
　　教育领域行政审批制度改革是伴随着教育事业不断深化改革和加快发展的进程而提出并不断加大力度的，是与教育管理体制改革与制度创新紧密相连的。这一改革基本上是按照适应社会主义市场经济发展需要、构建教育公共管理体制和建设教育法治的角度展开的。
　　纵观近年来教育行政审批制度改革的进程，可以分为三个阶段：
　　第一阶段，从1993年到2000年，教育行政审批制度改革的主要特点是下放审批权。教育体制改革的重点是分权，即合理划分中央和地方政府管理教育事业的职权。党的十四大提出建立社会主义市场经济体制以后，加快行政管理体制改革同时提上了重要议程。1993年中共中央国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》提出，建立适应社会主义市场经济体制和政治、科技体制改革需要的教育体制。要求深化高等教育体制改革，中央进一步简政放权，扩大省的教育决策权和包括对中央部门所属学校的统筹权；进一步扩大高等学校的办学自主权；要转变政府职能，由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理。这些规定实际上对教育行政部门提出了抓紧进行行政审批制度改革的要求。党的十五大对经济体制改革和政治体制改革提出了新的要求，客观上要求深化教育体制改革，推进行政审批制度改革。
　　这一阶段教育行政审批制度改革的主要成果体现在：一是高等职业学校审批权的下放。根据1998年国务院批准的教育部“三定”方案，经国务院授权的省级人民政府，可以审批设立实施专科学历教育的普通高等学校。同年通过的《高等教育法》进一步予以明确。2000年国务院办公厅发文将师范、医药类之外的高等职业学校的审批权下放给省级人民政府。二是将省属本专科院校的本专科专业设置审批权，下放给各省级教育行政管理部门。三是将省属本科院校学士学位授予单位的审批权和已定为硕士学位授予单位的省属高等学校的硕士学位授予点的审批权，下放给经国务院学位委员会批准授权的省、自治区、直辖市学位委员会。
　　第二阶段，从2001年到2003年，教育行政审批制度改革的主要特点是取消审批事项。教育体制改革的重点是放权或者还权，即按照政事分开、依法治校的原则依法落实学校的办学自主权。2001年1月国务院转发了监察部、国务院法制办、国务院体改办、中央编办制定的《关于行政审批制度改革工作的实施意见》，全面启动了国务院各部门和地方政府的行政审批制度改革工作。2001年10月24日，国务院召开行政审批制度改革工作电视电话会议，就加快推进行政审批制度改革工作进行部署。实施意见和电视电话会议强调，行政审批制度改革的主要目标是，建立与社会主义市场经济体制相适应的行政审批制度。行政审批制度改革的效果如何，不仅要看减少了多少审批项目，更重要的是看是否通过改革实现了制度创新。按照国务院统一部署，教育部加大了行政审批项目的清理力度。
　　这一阶段教育行政审批制度改革的主要成果体现在：一是取消了一批针对学校的行政审批。2002年底和2003年初，国务院两次发文决定取消一批行政审批项目。在国务院两个文件中，第一批取消教育行政审批项目10项，第二批取消教育行政审批项目15项。25个被取消的行政审批项目中，有20项与各级各类学校有关。其中，最重要的两个项目是“高等学校在本科专业目录内设置、调整核定的学科门类范围内的本科专业审批”和“部分特殊专业及特殊需要的人员以外高等学校应届毕业生就业计划核准”。二是在行政审批制度改革中更加重视行业组织和中介机构的作用。在国务院国发[2003]5号文件中，决定将5项教育行政审批项目由审批改变为移交行业组织和中介机构的管理。其中包括高等教育规划教材建设审批与优秀教材的推荐、中等职业教育国家规划教材的立项与审定、对外汉语教师资格审查等。
　　第三阶段，从2004年至今，教育行政审批制度改革的主要特点是规范审批权。2003年8月十届全国人大常委会第四次会议审议通过了《中华人民共和国行政许可法》，并于2004年7月1日正式实施。《行政许可法》是在总结行政审批制度改革的基础上起草的，是对现行行政审批制度的重大改革和创新。《行政许可法》对行政许可的设定、实施、监督都做出了具体规定。2004年3月，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出要用十年左右的时间基本实现建设法治政府的目标。行政许可法和全面推进依法行政实施纲要颁布和实施后，教育行政审批制度改革进入了一个全新的时期。
　　这一阶段的教育行政审批制度改革的主要成果体现在：一是《行政许可法》得到了全面贯彻实施，2005年教育部制定了规章《实施教育行政许可若干规定》，全面规范了教育行政许可的设定、实施程序和监督。二是取消了不符合《行政许可法》设定的行政审批15项。其中最重要的有4项，即实施高等教育学历文凭考试试点学校的资格审批、普通高等学校毕业生就业调整改派计划审批、学校招收外籍学生和港澳台学生资格审批、中外合作办学机构颁发外国学历、学位证书的资格审批。三是对一批确需保留的教育行政审批项目，以国务院决定形式设定行政许可予以保留。其中最重要的有：利用互联网实施远程学历教育的教育网校审批、自费出国留学中介服务机构资格认定。
　　二、教育行政审批制度改革的重大意义
　　第一，有利于合理界定中央与地方教育行政管理职责，发挥地方政府办学的积极性。通过下放高等职业学校的审批权和省属高校有关管理权等审批事项，进一步加大了地方政府对高等教育的统筹权，改变了长期以来的中央承担过多管理权的局面，极大地推动了地方政府办学积极性，对推进高等教育实现大众化产生了重要影响。
　　第二，有利于依法理顺教育行政部门与学校的关系，进一步推进教育行政管理体制改革。政府与学校的关系问题，一直以来都是教育体制改革的重要内容。从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》到1993年《中国教育改革和发展纲要》，再到1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》均指出，政府有关部门对学校主要是对高等学校统得过死、包得过多的问题。要求必须改革管理体制，在加强宏观管理的同时，进一步依法扩大学校的办学自主权。通过深化行政审批制度改革，特别是实施行政许可法，在规范政府管理与公民、法人或者其他组织自主决定的关系上，确立了公民、法人或者其他组织自主决定优先的原则，对于依法理顺教育行政部门与学校的关系，是一个重要的指导原则。根据这一原则，取消了一大批审批项目，先后依法落实高等学校招生权、专业设置权、对外交流与合作办学权等诸多方面权利，改革了长期以来实行的与计划体制相适应、权力高度集中的教育行政管理体制，进一步理顺了教育行政部门作为代行举办者职权与行政管理职权的两种不同职能。实践证明，加大行政审批制度改革力度，进一步落实了高等学校办学自主权，得到了高等学校的积极拥护，激发了高等学校依法办学的积极性，对于形成政府宏观管理、学校依法自主办学，自主办学权与行政管理权的相互协调、相互制约的新体制产生了深远的影响。
　　第三，有利于形成社会各界支持教育，促进公办学校与民办学校共同发展。长期以来，囿于传统的教育观念，对社会资金举办教育事业的审批和管理比较严。党的十六届三中全会决议指出，要“完善和规范以政府投入为主、多渠道筹措经费的教育投入体制，形成公办学校与民办学校共同发展的格局”。行政许可法进一步明确了市场竞争有效调节优先的原则。通过行政审批制度改革，取消和改变了一些不必要的审批项目，简化了审批程序，比如将民办学校发布招生简章和广告审批改为备案，将民办学校的登记时间减少为5个工作日等。这些规定，有利于加大鼓励民办教育发展的力度。各级教育行政部门根据行政许可法的原则和精神，逐步改变单纯的行政手段，而改为主要运用法制、规划、政策指导和信息发布等方式管理民办教育，从而吸引社会资金投入到教育事业，形成公办学校与民办学校共同发展的格局。
　　第四，有利于实施教育“引进来”和“走出去”战略，推进教育对外开放上水平。我国加入世界贸易组织以后，特别是党的十六大提出了要实施“引进来”和“走出去”战略，对教育的对外开放提出了全新的要求。为适应这一新形势，教育行政审批制度改革注意借鉴教育发达国家的经验和做法，取消了那些阻碍教育对外交流和合作的审批事项，一方面有利于吸引外国优质教育资源进入中国，实现“不出国门”的留学，为国家培养大量的急需的人才，为广大学生节约大量费用；另一方面有利于国内高水平大学“走出去”，到境外办学，促进中国优秀文化向世界其他国家传播，不断提高中国的世界影响力，从而全面推进教育对外开放水平。
　　三、实施教育行政许可需要注意的几个问题
　　行政许可法颁布和实施后，教育行政审批制度改革工作的重点任务就是贯彻实施《行政许可法》。2005年4月21日，教育部颁布了《实施教育行政许可若干规定》，对规范实施教育行政许可、推进依法治教起到了积极的推动作用。但是在实施教育行政许可的实践工作中，还有一些问题值得进一步思考。
　　关于教育行政许可的范围。《行政许可法》第二条规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。第三条第二款又规定内部行政审批不适用行政许可法。目前大部分教育行政审批项目均能按照以上定义予以界定。从法律角度看，《行政许可法》实施以后，鉴别教育行政许可的依据，主要看是否具有法定设立依据，即是否依据法律、法规、国务院决定和省级政府规章予以设立。但在实践中，有一些教育管理工作是否属于行政许可项目，还存在争议。如教育成果奖的评定；国家级或部级教育研究基地的确定等，这些项目从形式上符合行政许可的基本特征，但这些一般都是由专家评审予以确定，行政部门的工作一般只是负责组织并将专家评审的结果予以发布。从长远角度讲，宜将此类评比和认定工作移交行业组织或中介机构负责。还有个别项目，如学校异地办学、高等学校招生计划的核准等事项是否要进行审批管理，理解上更是存在不同意见。可见，实践中除了行政许可项目和内部行政审批项目外，还有相当一部分带有行政审批特征的管理事项，急需从法律角度进行解释。
　　关于实施教育行政许可的内部程序。《行政许可法》对行政机关实施行政许可的外部程序规定得比较详细，但是对行政机关内部程序没有做具体规定。就行政管理而言，科学规范实施行政许可的内部程序，对于实施行政执法责任制、提高行政许可的效率很有意义。实践中，以下问题值得重视：一是要根据行政许可法和《实施教育行政许可若干规定》的原则和要求，合理划分受理、初审、复审、审定、送达等环节的职责，科学安排人员岗位，明确有关办理时限，保证教育行政许可的依法、及时办理。二是关于初审问题。《行政许可法》对初审是规定了明确的时限。一些地方在清理行政许可项目，对法律、行政法规和国务院决定确定的初审项目定为行政许可项目。但是，目前由于立法技术等不同原因，一些法律和行政法规设定的教育行政许可项目，没有对初审机关的规定，导致一些地方对部门规章设定的初审一般不予承认，使初审工作难以落实。笔者认为，初审只是行政许可的一个环节，《行政许可法》第43条中“依法”不宜简单地理解为法律、法规。对于规章规定的初审，有关依法行使初审、审查职责的教育行政部门，应当切实履行行政许可职责，依法提出审查意见，不宜把初审作为独立的许可项目。
　　关于备案。备案是否属于行政许可，一直以来争议很大。有人将备案分为程序性备案和实质性备案，认为后者就是一种行政许可；还有人将备案区分为事前备案和事后备案，认为前者带有行政许可性质。笔者认为，就教育行政管理而言，备案只是一种行政管理方式，不具有行政许可性质。备案一般不涉及对行政许可结果的变更，不影响当事人所取得的许可权益。只有在一些特定情况下如下级机关越权行使审批权或者审批中明显出现违法现象，才会出现变更和撤消的情形。这种情况在法律性质上，属于上级行政机关依法履行层级监督职责所产生的法律后果，并不是另一种行政许可行为。因此，不宜把备案作为一种行政许可或行政审批形式。
　　关于下放行政许可权。随着教育行政管理体制改革的加快，管理重心将会继续下移，需要根据改革形势下放部分项目的审批权限。《行政许可法》对此没有做出规定，如果都需要通过修改法律、法规或者以国务院决定形式下放，程序比较复杂。为此，需要研究一种与现行法律不冲突的简易程序下放审批权。
　　四、关于深化教育行政审批制度改革的建议
　　按照教育行政审批制度改革的原则、精神和行政许可法的要求，进一步转变观念，推进教育管理方式创新。温家宝总理在国务院主持学习《行政许可法》讲座时指出，我们的“管理理念、管理职能、管理体制、管理机制、管理方式和政府工作人员的行为，必须有一个大的转变。”加大教育行政审批改革力度，当前的重点是进一步转变观念，树立教育法治意识，彻底改变过去在一些干部身上存在的政府本位、管理本位和权力本位的思想，切实转变政府职能，加大制度创新力度，使各项工作都符合行政许可法和依法行政的要求。
　　加强行政审批改革的配套制度建设。要通过立法和有关制度建设，完善取消项目的后续监管办法和保留行政许可项目的规范工作。在配套制度建设过程中，应当重点研究有关标准、条件等，从而改变过去人为色彩较浓的管理方式的局面。
　　加强对抽象行政行为的监督。各级教育行政部门要加强对抽象行政行为的法律审查，完善备案制度和定期评估制度，不断提高抽象行政行为的质量。对于违法设定行政审批的规范性文件，要坚决依法废止，从而从源头上杜绝违法设定行政审批的现象。
　　加强政务公开制度建设。要按照阳关政府和透明行政的要求，进一步规范教育行政许可公示制度，依法完善教育行政许可听证制度，维护当事人的合法权益。有条件的教育行政部门，要积极推进建立行政许可“服务大厅”，实行“一站式服务”。
　　加强对教育行政许可的监督。要进一步完善对实施行政许可工作人员的监督措施，明确行政许可监督机构和举报方式。要根据行政许可的特点，依法建立检查、备案、档案管理、公众查阅等制度，加强对被许可人从事行政许可事项活动的监督，改变一些教育行政部门存在的“重审批、轻监管”的现象。
　　重视并加强教育行业组织和中介机构的培育和管理。行政审批制度改革的根本目的之一就是正确规范政府、社会和管理相对人的关系。当前要特别重视并加强对教育行业组织和中介机构的培育和管理，充分发挥行业组织和中介机构的作用，这是深化教育行政审批制度改革急需解决的一个重要课题。