2024新型城镇化五年行动计划研究- 新提法、新抓手和新理念.pdf
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1、新型新型城镇化五年行动计划研究城镇化五年行动计划研究 2 2024024 年年 8 8 月月 3030 日日 新提法、新抓手和新新提法、新抓手和新理念理念 市场政策市场政策 1 目 录 一、新提法:释放城镇化潜力.2 1、搭建“潜力-内需”的框架.2 2、明确潜力区域和工作重点.2 二、新抓手:新型工业化城镇化.3 1、强化工业化和城镇化的融合.3 2、加快城乡的融合发展.4 三、新理念:“城产业人”的统一.4 1、城:要发挥推动经济的功能.4 2、产:促进产业升级.5 3、业:从稳就业到转移就业.5 4、人:明确“服务随人走”的新模式.5 附录:政策原文.7 2 新型新型城镇化五年行动计划研
2、究城镇化五年行动计划研究 2024 年 07 月 31 日,国务院发布深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划。该政策为“十五五”新型城镇化方案的前瞻版,积极响应了二十届三中全会的精神,也和当前复杂的社会经济形势高度吻合。本报告对比国家新型城镇化规划(20212035 年)、“十四五”新型城镇化实施方案等内容,从新提法、新抓手和新理念三个层面进行系统分析。一、一、新提法新提法:释放释放城镇化城镇化潜力潜力 1 1、搭建“潜力搭建“潜力-内需”的框架内需”的框架 此次五年行动计划,高频词为“潜力”,其至少出现了 15 次。比如政策明确,充分释放新型城镇化蕴藏的巨大内需潜力。我们认为此次政策搭
3、建了“潜力-内需”的新框架,具有非常好的启发意义。该词高频率出现,和城镇化的功能定位略有变化有关。此次政策明确,城镇化是现代化的必由之路,是解决农业、农村、农民问题的重要途径,是推动区域协调发展的有力支撑,是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。此处明确城镇化的三大功能,即解决三农问题、推动区域协调发展、扩大内需和促进产业升级。相比“十四五”新型城镇化实施方案表述,“扩大内需”是最新表述。其也将城镇化发展目标由过去的“城镇化高质量发展”转变为“城镇化带动市场潜力挖掘”的新内容。把握该变化,有助于我们深入把握和理解政策精髓。很重要的原因在于,城镇化工作和今年深入挖掘内需潜力的政策导向高度吻合。以房地
4、产为例,在挖掘内需潜力方面,除降低购房成本和提振购房信心外,各地也在改善型住房消费需求方面持续发力。而后续在新型城镇化五年行动计划框架下,城市房地产发展也将寻找到新的市场机会,对于房地产业平稳健康发展也有积极的作用。2 2、明确明确潜力潜力区域和区域和工作重点工作重点 相比“十四五”新型城镇化实施方案表述,当时对“潜力”的表述仅有1 处,即关于小城市的潜力,而深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划的表述明显更加关注该词。此次政策的重要变化是,单列一章描述了潜力 3 地区,尤其包括了冀中南、皖北、鲁西南、豫东南、湘西南、粤西、川东等区域。本部分列表对“潜力”相关表述进行说明。表表 1 1:
5、城镇化城镇化五年行动计划“潜力”五年行动计划“潜力”的的表述表述 类别 相关表述 总体要求 充分释放新型城镇化蕴藏的巨大内需潜力 协调推进潜力地区新型工业化城镇化明显加快 章节标题 实施潜力地区城镇化水平提升行动 工作方案 以冀中南、皖北、鲁西南、豫东南、湘西南、粤西、川东等城镇化潜力较大的集中片区为重点 引导重大产业项目在潜力地区集群布局 加大潜力地区职业院校(含技工院校)、实训基地建设力度 推动潜力地区与发达地区加强产业对接协调 加强考核引导,支持国有企业向潜力地区倾斜布局 支持在潜力地区依据国土空间规划综合运用增减挂钩等政策工具,提高土地节约集约利用水平 鼓励将潜力地区建设项目按程序纳入
6、省级重大项目清单,探索对产业链关联项目涉及的多宗土地实行整体供应 中央财政性建设资金支持潜力地区园区设施、职业教育、市政设施等建设 省级财政可统筹相关资金支持潜力地区发展建设 加大对潜力地区的制造业中长期贷款投放力度 充分发挥各类金融机构作用,支持潜力地区新型工业化城镇化项目建设 研究综合运用财政、土地、金融、产业等政策,支持潜力地区提升城镇化发展水平 资料来源:政府文件、易居研究院 二二、新新抓手:新型工业化城镇化抓手:新型工业化城镇化 1 1、强化工业化和强化工业化和城镇化的融合城镇化的融合 此次政策明确新词,即“新型工业化城镇化”。这是挖掘潜力、有效挖掘新型城镇化内需的重要抓手。其和当前
7、大力发展制造业的导向高度吻合。我们将“新型工业化城镇化”的表述进行系统梳理。表表 2 2:“新型工业化城镇化”相关表述“新型工业化城镇化”相关表述 类别 政策表述 总体要求 统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴 协调推进潜力地区新型工业化城镇化明显加快 产业支持 在协调推进新型工业化城镇化方面加快突破,构建产业梯度布局、人口就近就业、大中小城市协调发展的良性互动格局 4 土地支持 支持在潜力地区依据国土空间规划综合运用增减挂钩等政策工具,提高土地节约集约利用水平,支持新型工业化城镇化重点项目建设 金融支持 充分发挥各类金融机构作用,支持潜力地区新型工业化城镇化项目建设 资料来源:政府文件、
8、易居研究院 2 2、加快城乡的融合发展加快城乡的融合发展 此次五年行动计划中,工业化排在城镇化前面,同时工业化和城镇化紧密融合,其对于高质量推进城乡融合发展具有积极的意义。首先,该结合考虑了最近两年城镇化发展的新情况。工业化是经济发展的核心动力,为城镇化提供了坚实的物质基础和经济支撑。缺乏工业化的支持,会使得“以人为本”泛泛而谈。而城镇化通过人口集聚和市场需求扩大,为工业化提供了广阔发展空间和市场潜力。两者有机结合非常关键,互相支持健康发展。其次,此次提及的工业化,本身也是在绿色健康发展、传统产业和新兴产业融合的角度上进行的。其通过优化产业布局和结构,提高了各类资源的利用效率,也减少了环境污染
9、。其本身就是对新型城镇化的大力支持,有助于新型城镇化的经济、社会和环境的协调发展。三三、新新理念:理念:“城产业人城产业人”的”的统一统一 和房地产发展的“人房地钱”概念相似,此次新型城镇化发展提出了“城产业人”的发展理念,即“促进城镇发展与产业支撑、就业转移、人口集聚相统一”。这对于我们理顺发展要素、梳理要素关系、科学有序统筹等都有积极的作用。1 1、城城:要发挥推动经济的功能要发挥推动经济的功能 此次政策明确,深入实施以人为本的新型城镇化战略。该表述和 “十四五”新型城镇化实施方案“推进以人为核心的新型城镇化战略”高度吻合,具有传承性和延续性。但与此同时,对于城市的发展也赋予了新的功能和责
10、任,即:稳步提高城镇化质量和水平,充分释放新型城镇化蕴藏的巨大内需潜力,持续推动经济实现质的有效提升和量的合理增长,为中国式现代化提供强劲动力和坚实支撑。这说明,本轮新型城镇化发展,是落实二十届三中全会精神、为中国式现代化提供动力的重要一轮发展,其超出了传统的“城镇化高质量发展”、“城乡要素 5 融合”的传统目标体系和功能,既强调对经济增长的贡献,也强调对高水平安全能力的提升。2 2、产:产:促进产业升级促进产业升级 促进产业升级是此次新型城镇化发展的重要功能,也进一步体现“新型工业化城镇化”的工作新方向。此处对相关产业的政策表述进行系统梳理。表表 3 3:新型城镇化新型城镇化“产”的政策“产
11、”的政策表述表述 类别 政策表述 产业牵引 培育引进具有生态主导力和核心竞争力的产业链“链主”和龙头企业,带动上下游专精特新企业集聚 优势标准 引导劳动力丰富和区位便利地区发挥要素成本优势,实施消费品工业“增品种、提品质、创品牌”专项行动,优化升级食品加工、轻工纺织等就业容量大的传统产业集群 用地支持 推动同质低效产业园区整合升级,构建高水平专业化产业服务支撑平台 跨区融合 创新飞地经济、托管运营等产业合作模式便利企业跨区域流动 资料来源:政府文件、易居研究院 3 3、业:业:从稳就业到转移就业从稳就业到转移就业 此次对于就业或“业”的表述,从传统的“稳就业”的静态表述,转向了“转移就业”的新
12、表述。这体现了基于人口流动规律做出的科学部署。这里对此次政策支持“业”的表述进行系统说明。表表 4 4:新型城镇化新型城镇化对对“业”的“业”的政策保障政策保障 类别 政策保障 体系建设 完善农民工等重点群体就业支持体系 职业教育 实施职业教育产教融合赋能提升行动 权益保障 促进就业服务常住人口全覆盖,加强农民工劳动权益保障 资料来源:政府文件、易居研究院 4 4、人:人:明确“服务随人走”的新模式明确“服务随人走”的新模式 过去新型城镇化的发展,是从静态的角度强调公共服务配套的供给。而此次政策则从动态的角度进行,尤其是强调了“服务随人走”的新模式。这里对相关政策支持进行列表说明。6 表表 5
13、 5:新型城镇化新型城镇化对对“人”的“人”的政策支持政策支持 类别 政策表述 总体原则 坚持以人为本。把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化首要任务 基本工作 以进城农民工及其随迁家属为重点、兼顾城市间流动人口,进一步拓宽城镇落户渠道,努力缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距 城镇化率 常住人口城镇化率提升至接近 70%公共服务 把握人口流动客观规律,推动相关公共服务随人走 转型发展 引导人口持续减少的县(市、区)转型发展,促进人口和公共服务资源适度集中 资料来源:政府文件、易居研究院 7 附录:政策原文附录:政策原文 深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划深入实施以人为本的新型
14、城镇化战略五年行动计划 城镇化是现代化的必由之路,是解决农业、农村、农民问题的重要途径,是推动区域协调发展的有力支撑,是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。为深入实施以人为本的新型城镇化战略,依据 国家新型城镇化规划(20212035年),制定本行动计划。一、总体要求一、总体要求 深入实施以人为本的新型城镇化战略,要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神,坚持以人民为中心的发展思想,坚持稳中求进工作总基调,完整准确全面贯彻新发展理念,加快构建新发展格局,着力推动高质量发展,以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的,以体制机制改革为动力,因势利
15、导、顺势而为,因地制宜、分类施策,稳步提高城镇化质量和水平,充分释放新型城镇化蕴藏的巨大内需潜力,持续推动经济实现质的有效提升和量的合理增长,为中国式现代化提供强劲动力和坚实支撑。坚持以人为本。把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化首要任务,坚持人民城市人民建、人民城市为人民,充分尊重人的意愿,调动和发挥好人的积极性主动性创造性,促进人的全面发展和社会公平正义,使全体居民共享现代化发展成果。坚持遵循规律。立足我国国情,遵循自然规律、经济规律特别是城市发展规律,统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,提高资源配置效率。坚持分类施策。统筹各
16、地区资源环境承载能力、功能定位、城镇化发展水平和人口规模,因地制宜确定城镇化建设重点方向,积极稳妥、扎实推进,不搞齐步走、“一刀切”,形成各具特色的发展路径。坚持集约高效。在全国“三区三线”划定成果基础上,有效集聚各类要 8 素,促进城镇发展与产业支撑、就业转移、人口集聚相统一,构建科学合理的城镇化格局,推动城乡融合、区域协调发展。经过 5 年的努力,农业转移人口落户城市渠道进一步畅通,常住地提供基本公共服务制度进一步健全,协调推进潜力地区新型工业化城镇化明显加快,培育形成一批辐射带动力强的现代化都市圈,城市安全韧性短板得到有效补齐,常住人口城镇化率提升至接近 70%,更好支撑经济社会高质量发
17、展。二、实施二、实施新一轮新一轮农业转移人口市民化行动农业转移人口市民化行动 (一)发展方向 以进城农民工及其随迁家属为重点、兼顾城市间流动人口,进一步拓宽城镇落户渠道,努力缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距,推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度,推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利,逐步使未落户常住人口享有均等化城镇基本公共服务,促进农业转移人口加快融入城市。(二)重点任务 1.进一步深化户籍制度改革。放开放宽除个别超大城市外的落户限制,推行以经常居住地登记户口制度。全面落实城区常住人口 300 万以下城市取消落户限制要求,
18、全面放宽城区常住人口 300 万至 500 万城市落户条件。完善城区常住人口 500 万以上超大特大城市积分落户政策,鼓励取消年度落户名额限制。各城市要因地制宜制定具体落户办法,促进在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户,并与城镇居民享有同等权利、履行同等义务。完善全国公开统一的户籍管理政务服务平台,提高户籍登记、迁移便利度。2.健全常住地提供基本公共服务制度。把握人口流动客观规律,推动相关公共服务随人走。各地区在动态调整基本公共服务配套标准时,要增加常住人口可享有的基本公共服务项目,按照常住人口规模优化基本公共服务设施布局。推进居住证与身份证功能衔接,健全以公民身份号码为标识、与居住
19、年限相挂钩的非户籍人口基本公共服务提供机制,稳步实现基本公共服务由常住地供给、覆盖全部常住人口。9 3.促进农业转移人口在城镇稳定就业。完善农民工等重点群体就业支持体系。实施制造业技能根基工程,重点支持制造业龙头企业、职业院校(含技工院校)面向社会提供培训服务。稳定职业院校面向农业转移人口招生规模,以智能制造等新兴产业和家政服务等用工紧缺行业需求为牵引,实施职业教育产教融合赋能提升行动。完善职业技能等级认定机制,提高技能人才待遇。推进就业服务常住人口全覆盖,加强农民工劳动权益保障。4.保障随迁子女在流入地受教育权利。以公办学校为主将随迁子女纳入流入地义务教育保障范围,加大公办学校学位供给力度,
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