中国城市地铁规划论及科学价值决策原则.docx

中国城市地铁规划论及科学价值决策原则内容提要 结合国内有关地铁项目的实例，剖析若干“可行性报告”中存在的问题及理论症结，强调地铁规划必须坚持社会效益和经济效益统一性原则，作出可供城市规划、决策者参考的地铁的科学价值决策程序。关键词 可行性 公共项目 科学决策 价值决策自1990年代起，中国各大城市就不断掀起地铁热。?中央政府多次行政干预，以停止审批方式给地铁热降温。然而，中央降温，地方不降温；地铁项目不上，地铁规划线路却在增长。目前运作地铁项目的城市，尽管一号线长度都在25公里以内，但其规划总长却大都已超出100公里。其中，杭州和南京更分别达到了$&公里和()公里。这种情况不能不使人担忧。地铁属于建设成本巨大、营运成本昂贵的公建设施，其上马需慎之又慎。上世纪末的“机场热”已是前车之鉴：全国已建成的)个支线机场，)&个严重亏损，有的已经停航。而地铁与机场不同：机场停航，土地资源还可利用；地铁停运，埋在地下的资源统统报废，毫无效益可言。这便是对地铁“可行性研究”进行专题研究的重要性所在。笔者因工作关系，自!#年代开始接触地铁项目，从而发现地铁“可行性”研究中存在着忽视或违反社会科学规律及价值原则的现象。为此，笔者结合自己的价值学研究，围绕地铁规划的可行性，以探讨科学认识、价值决策的基本原则及程序，供地铁及其它大项目的规划者和决策者参考。实事求是：地铁可行性研究的科学原则 实事求是，是自然科学也是社会科学认识的基本原则。地铁，建在城市、服务城市，因此，把握客观市情是可行性研究的基础。市情包括许多内容，但对地铁而言，最重要的一是城市经济实力、二是城市人口规模经济落后、人口规模过小的城市，地铁项目通常可免谈。应该说，把握这两条都不难。问题是，如何准确预测城市远期人口，这是地铁规划的科学依据。而在目前的地铁规划中，城市预期人口却几乎是一弹性存在。 1990年代初，由北方某院编制的青岛地铁规划，曾预测2000年青岛地铁一期日均客流76万人次。当时北京42公里地铁日客运量才150万人次，每10公里万人次；青岛地铁每10公里竟达万人次。按比例推算出来，青岛的人口在2000年就该有2004万了！2004年，南方某院编制的青岛交通规划中的轨道规划，总长度为195公里，预测远期日客运量382万人次。按目前北京轨道交通总长114公里日客运量180万人次的比例推算，青岛未来城市人口也将超过2000万。由于国内地铁建设、运营成本大体相同，票价大体接近，因此，凡轨道规划超过100公里的城市，所预设的城市人口也都应超过700万，其中，杭州、南京的人口更应超过2000万！ 人们不禁要问，凡地铁规划，大都是国内权威单位、专家编制的，这些近乎天方夜谭的数据，究竟是怎么得出来的呢？在笔者接触的可行性报告中，大都有一个读不懂的数学模型和繁琐计算过程。问题是，这些数学模型的计算方法是把城市出行人口与经济增长正相关，把客流量按固定增长比率累进计算，然后得出不断线性增长的数据。这种方法显然是违反城市发展规律的。这好比预设年龄与身高正相关，设计的数学模型再精致，结论必然是错误的。 但由于这些错误隐蔽在复杂的数学模型背后，所以，它往往一路绿灯通过各级审查。这就形成一种反常的“规律性现象”：越是重大项目，越易犯低级错误。像粤海铁路、上海磁悬浮严重亏损便是例证。这之中，除去迷信专家之外，还有一个重要原因，就是把“实践检验”错解为“直接经验”。即便有人对某些数据产生怀疑，也无法否证，因为在地铁修成之前，谁能断定这预测数据是错误的呢？这种认识本身就是反科学的。科学之所以不是算命，就在于它有实践的依据。这实践包括当下的、日后的实践，也包括他人的、先前的实践。譬如像吃毒药可死人之类的真理，是不需再拿自己的生命去验证的，否则还要科学干什么？世界上已建成地铁的城市多的是，其客观规律早已存在。譬如，北京、香港地铁的运行数据与城市人口关系，就足可作为我们检验各地地铁规划数据科学性的参照系。如地铁长度超过100公里时，城区人口应过700万，就是笔者参考了香港82公里地铁服务700万人口的实例。笔者曾经考察过世界许多城市的地铁，当城市人口在200-300万时，地铁大多只有30-40公里。在这些客观数据背后，表明地铁长度与城市规模是有一定内在关联的。无视这种内在关联科学性的规划，到头来必然要被实践所证伪。一旦被实践证伪，如锦州机场可行性报告预测年旅客吞吐量为211万人次，实际只有万人次，其巨大损失便无法挽回了。 实事求“善”：地铁可行性研究的科学价值原则 实事求“善”，这是科学的价值评价与价值实践原则。这里的“善”，泛指社会价值、社会效益。价值学告诉我们，社会的“善”是具有两重性的，体现于地铁，一是社会效益、功利价值；二是经济效益、交换价值。城市对地铁社会功利价值的“需要”，离不开城市经济实力即交换价值的“能要”。在地铁的可行性研究中，所谓实事求“善”，就是要在实事求是的基础上，从城市对地铁的客观“需要”及“能要”出发，坚持社会与经济效益的统一性原则，追求以最小的经济成本实现最大化的社会效益目标。 一、关于所谓追求社会效益的“可批性”规划。坦诚地讲，许多城市项目规划中的数据错误，并非是一个科学失误问题，而是一个服务于既定目标的价值抉择问题。或者说，许多所谓的“可行性”数据本身就是服务于“可批性”的；许多看似荒谬的数字，都是“数”出有因的。譬如，地铁客流量预测之所以超出实际，就是为了满足国家对地铁立项的客流要求。 对许多地方来说，之所以支持这种“可批性”规划，就是为了追求地铁的社会效益。由于地铁投资，按常规一般是由中央财政拨款，或从国家银行贷款，即便出现亏损，“负经济效益”由国家背负，地方得“正社会效益”，也未必受什么损失。这是许多地铁项目“可批性”背后的潜在动机。那么，事情是否真是这样呢？如果地铁建成后，地方政府能承受地铁运营亏损的话，这属于国家“白给”地方“能要”的情况，对地方当然是好事了。但如果地铁建成后运营亏损巨大，地方政府无力承受的话，则未必是好事了。好比穷人住别墅，连电费都支付不起，则还不如住旧房。这属于国家“白给”地方也不“能要”的情况。具体地说，地方“白捡”一条2030公里的地铁与“白拣”一条200300公里的地铁，后果是完全不同的。500万人口以下的城市，支持超长地铁运营，每年至少要亏数十亿，足可将城市财政拖垮，这还有什么“社会效益”可言呢？ 因此，略去地铁投资不谈，地方财政能承受多大的地铁运营亏损额、能支持多长的地铁运营线路，这也是可行性研究的题中之义。无限夸大客量的可批性规划，一坑国家、二坑地方，无论对谁，都不是什么好事。这正是地铁不同于其它公建大项目的地方：有时“白捡”也不敢要。而随着国家公共财政问责制的建立和完善，随着国家审计署审计重心的下移，只管投资不问效益的情况将会彻底改变；地方“钓鱼”国家“上钩”的情况也不会继续下去了。无论中央或地方资金，都是纳税人的钱，都应实事求是、实事求“善”，追求投资效益的最大化。 二、正确认识地铁的社会效益与经济效益。效益，是一个价值评价概念。地铁的经济效益、社会效益都是有特定内涵的，是与地铁的公共物品性质、与公共财政投资原则密切相关的。 地铁社会效益主要指地铁所应发挥的服务社会的功能效用。世界上绝大多数城市地铁由于不盈利，所以，大都具有公共物品性质，属于公建设施。而任何公建设施，都要求尽可能地发挥其社会功能，这是公共物品区别于私人物品的性质所在。一座私人豪宅可几人居住，一座城市剧院，却不能仅供几十人享用。因此，“社会效益”概念本身，就包含社会效用的量度标准；低于这种量度标准，表明大量公共服务功能被浪费，便没有社会效益。而对大容量交通工具地铁而言，其量度标准，不是别的，正是国家对地铁可行性规划的基本客流量要求。如果低于这个标准过多，尽管乘客舒适，但地铁并未发挥社会效益。所以，如果地铁“可批性”数据是假的，地铁客流达不到这个指标，地铁本身就不具有社会效益。那种离开地铁客流标准，笼统认为只要修建地铁就具有社会效益的观点是非常错误的；而脱离实际客流需求将规划线路随意拉长的做法更是极为有害的。至于把地铁规划本身作为政绩工程、形象工程大加宣传，似乎地铁规划线路越长越值得骄傲，如称“杭州轨道交通线路之长”国内少见、“深圳轨道交通规划线路比香港还长”等等，这种做法都是不妥的。 至于地铁的经济效益则更是一个复杂的问题。经济效益原是一个对商品生产盈利程度的评价概念。由于地铁投资成本巨大，且采取有偿服务形式，必然产生投资及经营核算的问题，所以，这里的“经济效益”，就是一个对政府投资效益、对地铁经营效益的双重评价概念。在地铁项目中，一些人由于把双重“经济效益”混为一谈，且狭隘地理解为“盈利”，所以，坚持认为不盈利的地铁就不存在经济效益问题了。这种认识当然是错误的。 政府投资为公众提供公共产品，原本就不为盈利。政府投资建广场、整绿地、维护公共设施，哪项工程不是纯粹花钱”？问题的关键，是这些钱“花”的是否“值”，是否换来相应的社会效益。因此，政府在地铁投资中讲经济效益，就是强调投入资金的社会效益最大化；在这一价值目标实现的前提下，即便地铁出现合理亏损，投资依然具有经济效益，属有效投资。而如果地铁规划数据是虚假的，地铁没有实现预期的社会效益，那么，地铁出现的严重亏损便是不合理的，地铁投资便属于“负经济效益”。所谓“负经济效益”，就是指投资是无效的，亏损没有换来相应的社会效益。 即便某些地铁投资具有经济效益，允许出现合理亏损，也并非地铁就可以不讲投资回报率。地铁的规划、建设、运营各个环节都要注重最大化地减少成本支出、增加经营收入；强调地铁的经营效益，就是要追求收益最大化、实现亏损最小化。这就是说，即便地铁投资具有合理性，在实施过程中仍要进行严格的经济效益考核。这种考核与对企业的经营考核性质内容完全一样，只是将最大化盈利变成最小化亏损而已。目前，由于地铁建设中缺少经济效益的约束和考核，原本属于满足城市基本消费需求的地铁，似乎变成了一种炫耀性产品。一些城市的地铁，不仅设备要进口，而且，站内外装修都要高档?，这种不计成本追求豪华的结果，必然无谓地加大地铁的亏损额，使地铁保本或盈利的票价竟高得离谱！这就像出租司机，买劳斯莱斯、宝马、皇冠搞营运。我们强调在地铁规划建设中追求经济效益的最大化，就是为了避免出现这种无端浪费的情况。 三、必须坚持社会效益与经济效益相统一的原则。地铁经济效益、社会效益的相统一，既体现在地铁项目本身，也体现在政府对地铁的宏观决策中。我们分别站在地铁经营和政府投资立场上，讨论地铁的社会效益与经济效益统一性问题。 首先是如何认识地铁的经营效益依存于地铁的社会效益的问题。地铁的客流量大、社会效益大、经济效益大；反之，地铁客流小、社会效益小、经济效益小。同样，地铁的社会效益，也依存于地铁的经营效益：地铁发车频度高，每3分钟一列，地铁经济效益大，乘客便捷，地铁社会效益大；反之，发车频度低，每8分钟一趟，地铁经济效益小，乘客不便捷，地铁社会效益小。以上这种正向效比关系都是以地铁客流达到、超过定量标准为前提的，但当地铁客流小于定量标准，一列地铁仅乘坐100人或50人，远不够单趟运营成本时，地铁的经营效益与社会效益就呈现为反向的效比关系了：发车频度高，尽管少数乘客便捷，相对社会效益大，但经济效益小；发车频度低，尽管少数乘客不便捷，相对社会效益小，但经济效益大。而当地铁发车间隔超过1小时，便丧失公共交通的功能了，其社会效益也就彻底终结了。这就意味着，地铁客流定量指标，也是地铁社会与经济效益统一的前提条件，离开这个条件，所谓不讲经济效益只讲社会效益的地铁是难以持久运营的。 第二是政府投资效益与地铁社会效益如何相统一的问题。一些人习惯于从城市功能完善、城市现代化标志等理由出发，来阐述修建地铁的必要性。其实，一座城市是否应建地铁，其判断标准，绝不是城市的地位、性质或居民的迫切愿望，而是城市出行人口能否满足地铁的客流标准。当一座城市符合这些标准时，大容量快速地铁交通可减轻地面交通压力，缩短居民出行时间，产生巨大的社会效益。这些社会效益会转化为经济效益，增加城市的财政收入，弥补地铁的合理亏损，实现地铁投资效益的最大化。反之，当客流严重不足时，既不能减轻地面交通压力，又产生不了多少经济效益，城市财政不会因此增收，反而要年年承担巨额亏损。因此，地铁真实客流量能否达到规划标准要求，也是决定政府投资经济效益、社会效益统一性的关键环节。 总之，强调地铁社会效益与经济效益的统一，本质上是一个对城市公共资源、社会财富的合理运用、节约消费的问题。企业追求投资、经营效益最大化的结果，是提高生产效率，增加社会财富；政府追求投资效益最大化、督促地铁经营效益最大化的结果，则是提高资源利用率，提升社会生活质量。地铁投资、经营效益最大化，都共同服务依存于地铁“内部”、“外部”社会效益的最大化。而地铁的基本客流量，就是实现地铁社会效益与经济效益相统一的基本条件，半点虚假不得。 四、地铁工程上马要兼顾“需要”和“能要”。一座城市的地铁客流量即便达到规划标准，也未必能立即上马。一些城市的人大代表政协委员，往往代表民意年年呼唤地铁。问题是“需要”不等于“能要”、理想不等于现实。离开物质基础，离开“能要”的条件，任何“需要”都无法满足。期望地铁营运盈利，政府不赔钱，大半是不现实的?；地铁的合理亏损”通常是难免的，需政府买单。其实，“合理亏损”也未必就是小数，依然可能动辄数亿元。如果是实事求是地算经济帐，政府财政无法承担时，地铁就不能立刻上马。因为如果地铁占公共支出的比重过大，就会影响对城市其它方面的财政投入，对城市发展和稳定产生巨大的负社会效益。超前的“高消费”，以局部的社会效益而影响了全局的发展，同样属政府投资效益的最小化。但是，当一座城市经济实力增强了，公共交通成为影响城市发展的瓶颈时，不及时建地铁，同样会影响城市的发展，影响市民的生活质量。这时的政府投资，自然会获得最大化的经济效益。 五、关于地铁拉动土地升值问题。关于土地增值问题，是在地铁项目中被用滥了的一个理由。地铁开通后，某些城市、某些地段的土地的确可能增值。一是因为大城市存在级差地租，快速交通工具，可缩短不同级差土地间的距离，造成房地产价格上涨；二是因为快速交通给沿线带来商机，刺激商业发展，也拉动了房地产价格的上升。但这种增值的前提，都是以地铁巨大客流量为前提条件的；离开巨大客流量，是无所谓土地增值的。如果地铁具有神奇的增值效应，今后开发一座城市，只要修地铁就行了；地铁修到那里，城市繁荣到那里。这显然是非常荒诞的。实际上，土地增值只存在于大城市发展的“初级阶段”，一旦城市发展成熟，土地级差便会消失，甚至郊区房产会比市中心还贵。这时，在统一的房地产价格水平上，地铁所拉动的土地增值效益便有限了。所以，不能脱离价值规律，赋予地铁某种点石成金的功能。 地铁可行性规划中的科学价值决策程序 在我国，要做到在地铁建设中贯彻社会效益与经济效益统一性原则，应该根据科学价值决策规律，笔者提出如下简易程序： 一、根据城市人口规模，设定最佳路线的地铁长度规划。人口规模过小的城市是不需要地铁的。国家要求城区人口300万以上，就是对此的硬性限定。在城市人口规模设定、串联客流密集区的最佳地铁线路确定情况下，如果地铁长度只有2、3公里，其总客流和边际客流量都为零，其社会、经济效益也为零。随地铁长度增加，总客流增加，边际客流量也不断递增，地铁社会、经济效益也随之增长。其后，地铁长度继续增加，地铁总客流不断增加，但边际客流增幅放缓。当地铁长度达到某一点时，边际客流量开始递减，地铁的边际社会、经济效益也随之降低。这个边际效益由递增向递减转化的“拐点”，就是社会、经济效益最大化的最佳地铁长度B。尽管城市人口规模不同、城市不同区域人口密度不同，但这一长度从理论上讲，是不难测算的。当然，为了更便于操作，国家应补充规定地铁线路各站点最低高峰客流规模，譬如每小时单向1万或5千人次，将这个“边际拐点”量化。这样，就可避免那种将地铁线路无限延伸的不可行性规划出笼了。 二、根据政府公共财政能力，确定地铁建设规划。城市政府投资地铁，需量力而行。2003年国务院发文，要求申报地铁城市地方财政收入在100亿元以上，国内生产总值1000亿以上，就是对这一要求的量化标准。在达到这一标准的基础上，城市政府必须从全局出发，确定对地铁投资规模和日后可承受的补贴额度。 三、根据地铁社会、经济效益最大化原则，设定合理票价。地铁票价的变化，将直接影响客流量变化、影响地铁的社会经济效益。但由于地铁的公益性质，它的票价通常不受市场调节。目前国内地铁单程票价多为公交票价的24倍。同时，作为理论票价，还必须考虑套票折扣因素、考虑对特殊人群的减免因素，否则便会出现虚高的理论收入。 四、根据社会、经济效益最大化原则，确定地铁的规划长度。有了上面三项指标，我们就可以定量确定一座城市的地铁建设长度了。由于地铁单位造价是大体确定的，我们可根据算出可修地铁的长度A。然后，找出A与最佳长度B的关系。如果BA，一般应以A为宜，因为投资是硬限制。但A必须在边际客流递增减缓的区域内，否则，地铁就没有规模效益；如果BA，则应以B长度为准。当然，如城市财力雄厚，可适当延长到地铁边际客流递减“次大化”区域内，如果延长到边际客流递减的“最小化”区域内，地铁便失去了社会效益。 根据上述地铁长度，便可推算出较准确的地铁运营成本。根据地铁理论客流量，乘以理论票价，可算出运营收益。两项相减，就可算出地铁的营运亏损值y。如果yY，超出政府承受能力，则需重新测算，暂时缩短地铁长度；如果yY，则应肯定该规划，甚至可适当延长地铁长度。 总之，依据上述原则和公式层层推算或层层审查，地铁规划便具有充分的科学价值依据。只要原始数字准确，得出的规划结论是不会出大错的，像动辄200、300公里的规划就不会轻易地被通过了。笔者相信，上述这些原则及程序略加变通，便可套用到其它重大公建项目上去，从而会大大地提升我国城市政府的科学价值决策水准。 注释：本文讨论的地铁、轻轨线路不包“铁路”或“城铁”穿过市区的线路；铁路公交化是现代交通大趋势，城际铁路运营范围大、客流大，社会效益大，与城市轨道交通不是一个概念。其实，内外都用高级大理石装修，未必就艺术、就有文化，反之，处处都只保留水泥本色，未必就不艺术、就没有文化。笔者在国外见过非常简朴有特色的地铁车站。世界上只有香港地铁政府不贴钱，这与香港地铁的集约化规划和节俭运营相关。即由巴西首创，正在国外城市普及的“大容量快速公交系统”。