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浅谈有关小康社会与农村养老保障制度的思考

　　[论文摘要]本文通过阐述了农村养老制度，即以家庭、土地养老为主的弊端，在此基础上，结合全面建设小康社会要求，提出在现行财政体制下建立农村社会养老保障制度的构想。
　　[论文关键词]农村；社会养老保障；土地；家庭养老；土地流转；财政体制
　　随着我国进入全面建设小康社会的新阶段，工业化和城镇化建设步伐加快，农民的养老保障问题已不容回避。
　　一、农村养老保障制度的逐步发展与现存问题
　　新中国成立后，1951年中央人民政府政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，《条例》的颁布标志着我国社会保障制度的初步建立，随后相继颁布了“失业保险”、“医疗保险”、“工伤保险”等，社会保障的对象主要是城镇职工和企业职工，对占人口绝大多数的农民没有纳入社会养老保障体系内。1991年6月，民政部制定颁布了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(民办发[1992]2号)，1992年1月1日起在全国公布实施，我国的农民社会养老保障开始进入实践阶段。经过十多年来的逐步发展，农村养老保险已开始成为部分农村老年人获取稳定收入的一个来源，并成为解决养老问题的重要补充。农村养老保险从1991年试点到2000年底止，养老保险基金积累总额为195．5亿元，2000年当年领取养老金的人数为9781万人。④然而，也要看到由于该《方案》是民政部而不是国务院颁布的，缺乏配套的政策措施，因此，沿海一些较富裕的地区实行一段时间后，有的不了了之，有的难以为继。同时，由于保险覆盖面窄，保障标准不高，总体效果并不理想。目前，江苏的常州、浙江的温州、山东的烟台仍按照1992年民政部的方案进行试点实践，广东一些富裕地区如东莞市等正在积极探索农村农民养老保险的新路子。制约我国农村社会养老保障制度发展的原因很多，既有历史方面的原因，也有社会保障制度本身的原因，主要包括政策和价值取向的选择。
　　(1)政策因素。我国是一个传统的农业大国，新中国成立初期，自然经济占支配地位，是典型的二元经济结构社会。1954年美国着名经济学家阿瑟·刘易斯提出二元经济结构理论，他认为二元经济结构是发展中国家经济发展时存在的一个普遍现象，即发展中国家的经济包括“现代的”与“传统的”的两个部门，现代部门依靠自身的高额利润和资本积累，从传统部门获得劳动剩余并取得不断发展。现代城市工业发展起来以后，在市场经济调节下，不断通过对传统农业部门的影响，促使传统部门向现代化部门转化，最终实现二元经济结构的一元化和国民经济的现代化。与一般发展中国家不同的是，中国不但存在着“二元经济结构”，还存在着“二元社会结构”。户籍制度把所有的人分为“农业”和“非农业”人口两大类别，，改革开放之前，在严格的户籍和身份管制，农民基本上是无法流动，维持这种二元结构除了不同的社会福利制度之外，最根本的还是1958年之后诞生农村人民公社制度，农民被土地牵制着，农民参加集体劳动和分配。由于存在二元经济和社会结构，也就形成了“二元社会保障体系”，即对城市企业劳动者实行社会保障，对农民采取另外的形式。
　　(2)现阶段社会养老保障模式局限性。目前我国农村社会养老保障手段主要是依靠土地保障和家庭养老，它符合我国现阶段经济社会发展水平。但从长远看，还存在很大的局限性。第一，土地保障的功能逐步弱化，保障人口增加，土地产出下降。一方面，我国80％的人口在农村，而耕地面积仅占国土面积的20％，农村60岁以上的老人已超过10％，进入了老龄化，农村老年人口增加，人均耕地面积越来越少；另方面，农产品的投入较大，产值低，受市场和自然条件影响较大，很多地区农村土地使用权往往是负收益，以广东省为例，据统计显示，农村居民农业生产性收入在家庭总收入中的比重逐年下降，1990年占57．7％，1995年占46．5％，2001年占36．9％，非农业性生产的收入逐步提高，2001年达到55．5％，土地的保障的功能受到制约。第二，受现行农村土地政策制约，农村土地缺乏完全资产性质。我国现行的农村土地政策是集体所有，农民只有使用权，没有所有权。近年来，农村集体建设用地使用权流转增加，为了确保农村集体土地与国有土地“同地、同价、同权”，保障农民的利益，各地出台了一些关于农村集体建设用地使用权流转的政策，比如，广东省最近出台了《关于试行农村集体建设用地使用流转权的通知》，《通知》规定，农村集体建设用地使用权流转的收益，其中50％左右应用于农民的社会保障安排，这些政策虽然有助于使农村集体土地资产化，在城镇的周边农村能起到一定作用，但是还没有与城镇地价体系完全相衔接，在广大的农村地区很难发挥作用。另外，如果把农村集体的负债考虑进去，扣除负债后，农村土地流转资金的养老保障功能是相当有限的。第三，传统的家庭养老方式逐步瓦解，制约了农村社会养老保障制度发展。在二元社会结构下，使得国家和社会尚未承担起对农村老人的养老任务，同时，由于农村的经济发展水平较低，自给自足自然经济形式使得农村老人的养老基本依靠家庭和本人，家庭养老仍是主要的养老方式。但是，随着计划生育政策推行，自20世纪80年代以来，我国人口老龄化速度加快，据2000年的人口普查资料显示，我国农村65岁以上老人占农村人口的7．35％，已超过城镇的6．3％的水平，进入“老龄化”的时期，农村家庭结构发生变化，呈现小型化和核心化，同时，由于城镇化步伐加快和农村流动人口增加，特别是农村外出打工增加，农村老人身边子女数减少，影响到老人的生活照料，冲击着农村养老保障体系。第四，现行的财政体制制约农村社会养老制度的发展。20世纪80年代中后期我国政体上的撤社(人民公社)设乡(镇)改革以来，我国财政的分级体系就由原来的中央、省、市、县四级财政改为中央、省、市、县、乡(镇)五级财政。1994年分税制财政体制实行以后，伴随着财政收入的总体增长，县、乡两级的财政状况却每况愈下，收支倒挂现象日益普遍。县级财政困难迫使农村社会养老保障体系建设长期停滞状态，即便个别富裕农村地区实行养老保障社会化，其社会化程度也很低，范围很小，标准也很低，无法起到社会养老保障的作用。
　　二、建立与全面建设小康社会相适应的农村社会养老保障制度的初步思考
　　(1)社会养老保障应体现社会公正原则。现代广义的社会保障是指国家和社会通过立法手段把国民收入的分配和再分配筹集的资金以福利的方式提供给国民，以保障全体国民的基本需求和社会稳定。从保障制度演变的历史看，社会养老保障制度都是从城市延伸到乡村，从现代的产业延伸到传统的产业，即从工业延伸到农业。社会养老保障属于间接公共物品或隐形公共物品，这类物品的直接受益人是竞争性和排他性的，但是，其间接受益人却是非竞争性和排他性的，从其直接受益人看，谁获得救助，谁受益，是私人产品，但是，实施社会救助，能有效避免贫困导致社会动荡和混乱，因此，它又具有间接公共物品特征。社会养老保障应该是以政府为主导，国家、单位(企业)及个人共同承担的社保制度，政府具有不可推卸的责任。社会保障制度与经济政策不同，其价值取向也不同，社会保障属于国民收入的再分配领域，第一次分配可以按照按生产要素的分配方式，国民收入的再分配就应该体现公平的原则。因此，社会保障制度的价值取向，首先是公平，其次才是效率。
　　(2)加快农村社会养老保障立法进程。对农村社会保障进行立法，就是通过法律规范调整因农村社会保障而引起的社会关系，即社会保障关系。我国人口老龄化日益严重，现实中已不允许农村社会养老保险停滞不前，更不能让人们普遍富起来后，再考虑立法问题，老龄化带来的一系列问题将会积重难返，后患无穷。社会保障制度从工业延伸到农村，从城市延伸到乡村是经济发展到一定程度，具备了一定的社会经济政治条件后的必然产物。从总体上看，世界上城乡社会保障制度的建立都不是同步的，德国从1883年出台针对工人的《疾病保险法》到1957年出台农村年金制，两者时差为74年。日本城乡健康保障制度建立的时差为34年，养老保障制度的时差为30年。虽然我国从20世纪80年代中期以后才开始城镇养老保障的社会统筹试点及实施，l992年开始农村的试点，但是，从目前我国的社会政治经济发展的状况，从全面建设小康社会的要求，从我国加入W'YO后增强农业竞争力的有力举措，因此，完全可以进行农村社会养老保障立法研究和实践。在立法体制上，应形成以全国人大常委会制定《农村社会保障法》为总领的，以国务院针对农村社会保障主要方面制定的专门条例为主体，以有立法权的地方人大及地方政府依法制定的地方性法规和实施办法为补充的完整法律体系，农村社会养老保障立法应该以反映我国社会保障制度的本质特征和对农村社会养老保障具有指导意义。
　　(3)以农村的城镇化、工业化和农业产业化建设为契机，建立多层次农村社会养老保障制度。目前，按我国现有的经济发展水平，采取土地保障和社会保障相结合的方式，分层次、分阶段提供不同的制度安排，扶持农民工就业和参保。同时，利用土地使用权流转的收益，折算成个人帐户积累，促进农民工从传统的土地保障到社会养老保障的平稳过渡。比如，广东省2003年7月出台了《关于试行农村集体建设用地使用流转权的通知》，明确农村集体建设用地使用权可上市流转。这项涉及农村集体土地流转的改革，将允许在土地规划中确定为建设用地的集体土地进入市场，其方式可以是出让、转让、出租和抵押等，该方案强调了收益应该向农民倾斜，农村集体建设用地使用权流转的收益，土地流转的收益应该用于建立农村社会保障体系，其中50％左右应用于农民的社会保障安排；剩余的50％，一部分留于集体发展村集体经济，大部分仍应分配给农民，并鼓励农民将这部分收益以股份方式，投入发展股份制集体经济，逐步建立起包括农民工在内的灵活就业群体的养老保障体系。
　　(4)改革现有的县乡财政管理体制，多渠道筹集农村社会养老保障资金。社会保障的责任主体是国家，对农村社会养老保障而言如果仅仅停留在政府给予政策扶持，没有一定的财政支持，完全靠农民自己缴费办养老保险，农村社会养老保障必然是要么参加人数极少，要么标准太低，根本无法起到社会养老保障的作用。