我国发展市政债券市场的初步探讨.docx

我国发展市政债券市场的初步探讨摘要发行市政债券已成为地方政府建设基础设施的重要融资工具。我国已具备了发行市政债券的条件。积极发行市政债券有利于调整国家债务结构，促进地方经济发展，使资本市场均衡发展。构建我国市政债券市场应搞好功能定位、界定发行人及品种，先发行收入债券，逐步完善配套发行，中央政府在政策、法规制定中必须占据主导地位。关键词市政债券；债券市场；发行构想在发达国家，市政债券早已成为地方政府建设基础设施以及实现某些政策目标的重要融资工具。在我国，法律规定地方政府不能负债，但是加速推进城市化的客观要求，以及事权与财权分配的不协调，导致地方政府普遍负债。尽管地方政府在市政建设领域的适当负债有其合理性，但是过度负债已累积了风险。在推进城市化与控制政府负债风险的双重压力下，我国有必要借鉴发达国家的经验，尽快建立和发展符合国情的市政债券市场，并以此为契机规范市政建设投融资体制，完善地方政府负债模式，彻底打通地方政府融资的瓶颈。一、市政债券及市政债券市场市政债券的概念及分类市政债券又称为地方债券，是一项传统的融资方式。它以政府的信用作为担保，由地方政府或其授权代理机构发行。发行市政债券所募集的资金主要用于城市或地方基础设施建设，有时也用于弥补市政当局的费用支出和税收收入之间的季节性或暂时性失衡。美国市政债券大致分为一般责任债券和收入债券两大类。一般责任债券并不与特定项目相联系，其还本付息得到发行政府的信誉和税收支持。收入债券与特定项目相联系，其还本付息来自投资项目的收费。收入债券还可分为各种项目的类型，这些不同类型的债券通过法律的形式固定其专用性。市政债券市场的发展及现状在西方发达国家，市政债券是一种成熟的融资工具，已有100多年的历史，欧美等国家城市基础设施建设及其融资的成功，很大程度上依赖于发达的市政债券市场。目前，美国、德国、日本等发达国家已经形成了成熟和完善的市政债券市场，市政债券与国债、企业债券、股票、投资基金等共同构筑了完整统一的证券市场。近年来，越来越多的发展中国家也开始采用市政债券为地方政府融资。外国发展市政债券市场的经验发达国家市政债券市场发展与城市化同步，市政债券市场大发展时期也是城市化加速时期。信用评级制度、信息披露制度和私人债券保险制度是减少地方政府债券市场违约风险的重要机制。免税是市政债券市场成功的最重要的因素之一。从发展中国家看，地方政府信用体系建设十分重要，并与城市化、中央政府和地方政府分权以及减少财政赤字密切相关，发展地方政府债券市场是满足地方政府巨大融资需求的方法之一。二、我国发展市政债券市场的背景和形势地方政府负债缺乏法律依据1994年通过的预算法规定：“地方各级预算按照量入为出、收入平衡的原则编制，不列赤字”：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。1996年发布的贷款通则规定：“借款人应当是工商行政管理机关核准登记的企业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人”。可见，地方政府非但不能发行债券，而且不能直接向银行借贷。地方政府指定一个代理人公司举债，由地方财政提供担保的做法同样缺乏法律依据。1995年通过的担保法规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”根据这条规定，对向国内债权人举借的债务，国家行政机关不能提供担保。加速推进城市化增加了市政建设融资的压力长期以来，我国的城市化水平相对较低，2003年为40%左右，低于发达国家70%的水平，比同等经济发展水平国家低约10个百分点，比同等工业化水平国家低约20个百分点。加速推进城市化的客观需要，以及城市化水平较低的现实，为市政建设创造了广阔空间，同时向地方政府提出了大规模融资的难题。据国研中心测算，每增加一个城市人口需投资9万元。过去20多年里，城市人口由2亿增至近5亿，需投入的资金高达27万亿元。如按照城市化水平每年提高个百分点计算，20年后将达到70%，人口将达到14亿，所需静态投资为45万亿。如此巨额的投资需求，靠财政或信贷融资都是远远不够的。地方政府负债有其合理性事实上地方政府负债由来已久，在基础设施、特别是城市基础设施建设中适当负债，具有一定的合理性。近年来，地方政府在市政建设上的事权不断扩大，然而财权未得到有效的分配和使用。预算法规定地方财政不得列赤字，这种谨慎财政的思想强化了对地方财政的约束，导致财权与事权不协调，为缓解有限的财力与高额的城建投资需求的矛盾，地方政府只能通过多种渠道筹措资金，打通资金瓶颈。在适当负债的前提下，地方政府搞市政建设至少有三点好处，一是经营性或收费型的项目本身对GDP和财政收入有贡献；二是可以带动与市政建设在一个链条上的其他产业的发展；三是通过改善城市的硬环境进一步增强招商引资力度。总之，政府适当负债搞市政建设能够促进地方经济发展步入良性循环轨道。地方政府过度负债累积了风险到2003年末，地方政府的各类债务超过了10000亿元，其中涉及基础设施建设的近7000亿元，地方政府出面担保或提供变相担保向银行贷款2000多亿元。地方政府过度负债的风险及危害主要表现为：一是负债形成的投资可能降低社会投资效率和经济增长质量，加深经济发展的结构性矛盾。二是债务约束软化，使社会信用环境恶化。地方欠债损害政府的公信力，产生扭曲的市场信号，从而动摇投资与消费信心。三是居高不下的地方债务累积了金融风险。地方金融机构在政府的行政干预下，借款垫付地方债务，将债务风险转为金融风险。四是债务问题成为社会稳定的隐患。财力不足、无力举债的政府向社会强行摊派或收费。个别政府部门为还债疲于应付资金的筹措，从而影响了正常工作及公众形象。三、我国发展市政债券市场的现实意义市政债券在市政建设融资中具有广泛的应用前景，对于促进地方经济发展，调整国家债务结构，推行债务品种多样化和地方化，集中体现城市政府功能，集中市政建设的融资需求，降低融资成本等方面具有重要作用，其现实意义，至少表现在以下几个方面发展市政债券市场，有利于充分利用闲置资源更好地带动投资的增长当前，外部需求的放缓对我国扩大内需提出了更高的要求。但是，国债只占全社会投资的5%，进一步扩大的潜力十分有限。在这种宏观经济背景下发展市政债券市场，能够将在当前的金融体系中，专门服务于公共部门和公共项目的大规模、长期性、低成本资金需求的融资渠道实际上并不存在。这些资金需求要么依靠财政直接投资，从而增加财政负担；要么向银行借款，从而增加银行的资金压力，降低银行资金的流动性，影响银行的资产质量和收益水平。如果把市政债券做为一个新渠道，能够逐步改善目前的社会融资结构，减少社会资金错配所产生的金融风险。发展市政债券市场，有利于减轻中央财政的压力市政债券用于公共事业可在资金供求上获得平衡，会明显减少对于直接财政投资的压力。市政债券以地方政府为主要的发行主体，在制定了严格的管理制度后，中央和地方政府可以清晰地划清职责，尤其是落实了用钱和还债的责任。因此，有些重点项目由地方政府通过发行市政债券的形式筹资比中央直接进行投资的效果会好得多。发展市政债券市场，有利于资本市场的均衡发展在资本市场中引入市政债券，能有效填补当前资本市场的空白。由于市政债券的公信力仅次于国债，市政债券将成为众多投资者追逐的新品种。四、对我国发展市政债券市场的设想基本构想借鉴美国市政债券市场以及国内债券市场的运作经验，我国市政债券市场基本框架应当考虑以下因素1 功能定位。我国的市政债券市场要同时为中央和地方两级政府部门以及市政建设服务。在我国的资本市场，市政债券应当作为风险极小、收益适中的投资品，直接面向银行、保险公司、资产管理公司以及个人投资者筹集社会闲散资金。2 发行人及品种的界定。市政债券的发行人应当界定为从事市政建设的中直部门、地方政府、从事市政建设的地方政府部门以及从事地方市政建设的公司。地方政府有财政收入，可以发行一般责任债券；其他主体只能发行收入债券。为控制风险，初期可以严格限定发行主体以及一般责任债券的数量。3 税收待遇。美国1986年税收改革法案规定，公共目的债券免缴联邦所得税。参照这一通行做法，我国市政债券的利息也应当免缴所得税，其中个人投资者免缴个人利息所得税，机构投资者在计算应税收入时允许扣除市政债券利息所得。4 投资者群体。基本市政债券的优良资质，应当允许银行、保险、基金等机构购买，并让上述机构成为市政债券市场的主要投资者之一，同时允许市政债券对上述机构进行定向发行。广大的居民特别是当地居民应当是市政债券的主要投资者，以利于市政债券发挥利用民间投资为市政建设服务的功能。5 监管部门。鉴于目前债券投资者的素质不高，并考虑到国家发改委在我国基本建设安排中的关键作用，市政债券发行的监管主体应为国家发改委；市政债券交易的监管则应由证监会通过对券商和交易所的管理来进行。6 二级交易市场。市政债券的交易市场应当是交易所交易和场外交易并举，在明确信息披露责任的基础上，尽可能地安排市政债券在交易所挂牌交易；同时鼓励市政债券交易商开展网上交易，创建全国统一的市政债券交易网络。发展路径1 先在经济发达地区选择一些经济实力强、财政收入雄厚的重点城市作为发行市场债券的试点。中央政府除严格审批发行额度、债券用途、债券种类外，还要对项目本身的盈利能力或偿债资金安排进行严格审查，必要时在财政上对试点城市进行倾斜和扶持。2 先发行收入债券。收入债券通常是以基础设施项目的自身收益作为偿债来源，可以通过调节收费水平或转让特许经营权等方式来偿还债券本息。地方政府也可以指定代理发行机构发行，不直接构成地方的政府债务。在收入债券的培育初期，可以考虑优先发展双重保证债券的方式，即首先由项目的收益作为偿债资金的来源，在项目收益不足的情况下再由地方政府及其相关机构补足。3 逐步建立和完善针对市政债券的法律和金融监管体系。对现行预算法有关公债发行的条款应加以修订，适时出台财政法和地方财政法，明确发行市场债券的法律地位。由财政部对地方政府的信用和财政收入能力进行评估，确定哪些地方政府可以具备发行人主体。同时通过一定的审批，保证市政债券的投资方向主要用于市政和基础设施建设。4 逐步完善与市政债券发行相配套的政策。一是通过市场化的手段，确定市政债券的利率，并报中国人民银行备案；二是对市政债券的投资收益制订具体的减免税政策；三是向商业银行开放市政债券市场，在政策上允许商业银行投资市政债券；四是允许市政债券在全国性证券市场交易，并创造条件开办市政债券的场外交易，提高流动性，降低投资风险；五是建立有效的市政债券的发行与担保机制，确定合适的发行与承销主体以及发行方式，并运用合理的担保结构，落实担保及风险责任。应注意的问题1 中央政府在政策、法规制定中必须占据主导地位。在赋予地方政府公债发行权时，中央政府可根据该地方财政的债务依存度、债务累积额、债务清偿情况、地方税征收水平及国家经济调控方针等因素，决定是否准许该地方政府发行公债以及发债的额度和种类。2 市政债券应以中长期的专项建设公债为主，主要用于能为当地带来整体和长远效益的项目，并通过地方税收或合理收费的增长来保证公债本息的清偿。3 为杜绝滥用市政债券行为，市政债券可以纳入地方预算体系进行管理。在复式预算制度下，地方公共预算要坚持收支平衡的原则，公债资金可由建设性预算加以反映和控制，并规定严禁用举债方式为地方政府的行政经费支出筹资。4 为避免因市政债券的发行引起资金在区域间的不合适流动，协调平衡各地方的财力，促进经济相对落后地区的开发，对不同地方的公债发行，可实行区别对待政策。贫困地区的市政债券可在全国范围内发行，发达地区的市政债券只在当地发行。参考文献1计国忠 城市开发和地方债务双重压力下的市政债券发展J 政策建议与政策评论，2004，王大用 地方政府负债的合法化问题N 金融时报，2004-04-13 李应臣 市政债：亟待拓荒J 数字财富，2003，徐绍峰 城建资金嗷嗷待哺市政债券走上前台J 财经周刊，2003，郭树清 深化投融资体制改革与完善货币政策传导机制J 金融研究，2002，杨萍 国外地方政府债券市场发经验J 经济体制改革，2004，高云龙，刘爱梅，郑庆华 对我国发行市政债的探讨N 金融时报，2002-07 李伟，胡腾鹤 创建中国市政债券市场N 金融时报，2000-05