建立国际税收合作组织的研究.docx
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1、建立国际税收合作组织的研究内容提要: 在经济全球化加速发展的背景下,税收的跨国溢出和流动日渐增多,国际税收合作和协调比以往任何时候都重要。本文作者从遵循国际惯例和维护中国根本利益出发,提出了建立国际税收合作组织的原则框架,以及中国应坚持的立场和对策。关键词: 国际税收 合作组织一、经济全球化对加强国际税收合作的客观要求在当今世界,经济全球化进程已成为不可逆转的发展潮流。随着各国开放型经济的发展,产品、资本、劳务、人员跨国流动趋于扩大,由此日益带动了税收的国际化,同时也使得加强国际税收合作十分必要和紧迫。对跨国公司的税务管理日益重要跨国公司在经济全球化过程中扮演了重要角色,已成为全球性生产和贸易
2、的最大经济载体,是全球配置资源的重要力量。跨国公司经营在税收方面存在两种倾向:一是利用自身经营的特点,搞合法避税。如他们能够面向全球选择最有利的地点、选择税负最低的组织形式、选择最有利的交易方式,达到既不违法、又少缴税款的目的。二是利用跨国经营、税收难以控管的特点,设法逃税、避税,如滥用税收协定、钻税收优惠、税收抵免等空子;针对有关国家税收征管制度漏洞及管理不力,迅速作出逃避税对策,甚至有的力图通过代表人物,影响有关国家政府,实施对他们有利的政策。特别是利用国际市场价格信息灵通的优势,通过转让定价的方式,肆意逃税。因此,跨国公司的发展,给税收管理带来许多新课题。从国际税收管理角度看,如果管理措
3、施不当,它将导致跨国税基的转移,侵蚀以至税款流失,且会大量增加国际争议,扭曲各国税收政策。各国对跨国所得征税,不仅关系到本国税收权益,也同时牵动税收权益的国际分配。为此,各国税务当局普遍重视加强对跨国公司的管理,并探索有效的对策。金融国际化带来的税收问题十分突出经济全球化的发展,使得金融自由化和国际化趋势日益增强。自20世纪70年代后期以来,全球金融市场在规模和衍生交易创新等方面急剧膨胀,巨额资金的交叉流动使越来越多国家的金融市场对内对外的分割性都大大降低,完全超越了时空限制。1997年全球证券发行量已突破3万亿美元,外汇市场平均日交易量已经高达万亿美元左右。随着金融跨国经营的进一步扩大,如何
4、对跨国金融活动及各种衍生工具征税是目前国际税收新的难题。衍生交易使得资本利得与其他所得、已实现所得与未实现所得、股息所得与利息所得等等之间的界限更加模糊,不但无法实施区别对待的税收措施,而且会因为两国划分标准的不一致,产生重复征税。目前,许多衍生金融交易都被跨国金融企业安排在海外避税港,以逃避税收。为此,许多国家都力图在税政及管理上采取必要的措施,例如美国已制定了有关全球性金融交易所得分配的草案,OECD也于1998年3月公布了“全球性金融工具交易的税收问题”。但这仅仅反映了发达国家的意愿,那么,发展中国家这方面的税收权益如何体现,这需要深入研究,并通过加强国际税收合作和协调来解决。电子商务对
5、国际税收原则的挑战对电子商务征税是一个全新的概念。20世纪90年代以来,信息革命中的税收问题即国际互联网贸易引发的课税权之争,已成为各国关注的焦点。由于电子商务活动的参与者具有多国性、高度流动性、隐蔽性和无纸化操作的快捷性等特点,严重阻碍了各国税务当局获取相关信息,更给各国基于属地和属人原则建立的税收管辖权的行使带来一系列困扰和挑战。这些问题集中在对纳税主体的认定发生困难,传统的居民、来源地和常设机构等概念难以适应;有形与无形交易性质的界定出现困难,产品、劳务、特许权难以区分;传统税种与课征方式功能弱化,税收流失严重,税收征管稽查困难重重;多国企业间的转让定价问题日趋复杂等方面。对上述问题,国
6、际社会给予了极大关注,各国都在加紧研究对策,并不失时机地作出一系列的税收政策安排。美国发布的全球电子商务几个税收政策问题,其核心就是从管理便利的角度,确认电子商务领域中地域管辖权让位于居民管辖权的理念。在欧盟,由欧洲委员会提出的欧洲电子商务动议,阐明了在该领域创建“清晰与中性的税收环境”的基本政策:既要反对偷逃税,又要保护该产业健康发展;在税收管辖权分配问题上,各国应采取合作、协商方针。必须指出的是,尽管“中性、透明和不开征新税”似乎已经成为电子商务税收政策的主导原则,但出于对各自财权利益的保护,各发达国家都在积极制定旨在强化电子商务税收中居民税收管辖权的措施,这将使地域税收管辖权受到进一步的
7、限制或削弱,发展中国家对此须密切关注并加以防范。中国日益融入经济全球化,从而迫切需要加强国际税收合作20世纪80年代以来,随着改革深入和对外开放扩大,中国经济参与全球化的进程正在加快。中国的对外贸易有了长足发展。19811999年间,我国进出口总额年均增长速度达到%,其中出口年均增长%,进口年均增长%.我国在世界总量中的地位大幅提高,出口与进口从改革开放之初的世界第32位分别上升到第9位和第10位。现在中国的外贸依存度已达到40%.中国引进外资取得重大进展,20世纪90年代利用外资年均在400亿美元左右,到2000年上升到近600亿美元。中国的对外开放对于带动和促进中国的经济增长、就业扩大、结
8、构调整,及管理技术水平的提高,起到了重要作用。然而,外商投资企业利润转移和逃避税收问题不容忽视。转移定价已成为外方直接投资中普遍存在的严重问题。外商通过转移定价转移企业利润、逃避国家税收,典型做法就是“高进低出”,即高价提供设备、原材料和零配件、高价转让技术、专利和商标使用权,压低产品出口销售价、低价申报纳税等。据有关分析,我国外方投资企业偷逃税面不低于70%,每年逃税额达数百亿之多。对外开放是中国的一项基本国策。现在中国已加入WTO,这将使中国今后的对外开放进一步向纵深发展。随着中国关税的进一步降低,各项非关税措施的削减和取消,中国对国外产品及投资的市场准入会不断扩大。据有关研究,20002
9、005年,中国出口增长年递增率为%,中国进口增长年递增率为15%,中国外商直接投资到2005年估计将达到1000亿美元以上。在这一背景下,中国今后的国际税收问题将会更加复杂,即一方面如何减少和避免国际双重征税,另一方面如何防范和减少国际税收的偷逃,以最大限度地维护我国的利益,这是中国下一步加速对外开放中必须考虑的一个重要问题。由上述分析可见,中国已经日益走向和融入经济全球化,国际税收问题比以往更加突出和重要。因此,加强国际税收合作,建立国际税收新秩序,是非常必要的。二、对现行国际税收合作方式的评价伴随着经济全球化进程的不断加深,跨国公司的空前发展,一国税收政策的跨国界溢出效应日益明显,在一定程
10、度上限制了各国政府独立制定税收政策的主权;与此同时,跨国公司的逃避税活动日益严重地侵蚀各国政府的财政收入,一国的税收征管也越来越依赖其他国家的支持和配合。为此,各国政府和国际社会越来越关注和重视在税收政策和征管领域的全面合作,围绕着如何对跨国公司征税,来协调划分有关国家的税收管辖权,开展情报交换,共同打击国际逃避税活动。目前许多国际组织主要以设立论坛的形式在不同范围内和不同程度上开展了国际税收合作,一些论坛是全球范围的,另一些则是区域范围的;一些只注重税务管理方面的合作;另一些则既涉及税收政策,又涉及税收征管。此外,许多国家之间还开展了各种形式的双边税收合作。现行有代表性的、颇具影响力的国际税
11、收合作方式有以下五种:OECD模式、联合国模式、世界贸易组织模式、区域性税收合作以及双边税务合作。这些国际税收合作方式目前的地位OECD处于国际税收合作的中心地位现行国际税收合作方式是以发达国家为主导的,以OECD为代表的发达国家制定了国际税收规则,并主导着国际税收的发展方向。虽然OECD已开始注重同广大发展中国家的对话,并逐渐认识到了与发展中国家开展税收合作的必要性,但在以OECD为中心的国际税收合作关系中,无论是国际税收规则的制定,还是国际税收合作的实践,处处体现着为成员国利益服务的宗旨,发展中国家作为非成员国处于被动和从属的地位。尤其是在电子商务、金融工具创新等一些新的课题冲击着现行国际
12、税收原则,需要重新审视旧的规则并制定新规则的情况下,发展中国家不能形成合力,有效发表自己的声音。由于研究力量不足等原因,也无法研究和制定符合发展中国家利益的新制度、新规则。联合国在国际税收合作领域的作用日渐削弱可以说,现行的国际税收合作框架是由联合国最早倡导的,而且联合国还从维护发展中国家税收权益的角度出发,于1979年制定了联合国范本,成为发展中国家与发达国家谈判税收协定的主要指南,有效地保护了发展中国家的来源地税收管辖权。但与OECD组织相比,联合国在20世纪80年代以后的时间内,放松了对国际税收合作的研究,在组织上没有设立常设机构专门进行研究,也没有根据形势的发展变化不断探讨新问题,修订
13、联合国范本。尽管在20世纪90年代后,联合国也每年召集国际税收或税收协定年会,讨论热点问题以及范本注释的修订等,但往往是跟随OECD,没有新见解,也不能从根本上反映发展中国家的要求,保护发展中国家的利益。世界贸易组织在国际税收合作领域的作用有限关贸总协定和世贸组织仅限于关税和某些税收领域的协调,主要以促进自由贸易为宗旨,而不是专门的世界税收合作组织,不可能在更广的范围内通过成员国对各项税收问题进行广泛而又细致的讨论,具体推动成员国的全面税收合作,解决区域性税收合作和两国间进行的双边合作虽然能有利于解决具体问题,如签订双边避免双重征税协定、进行征管合作、情报交换、反避税对应调整等,共同打击国际逃
14、避税。但这些合作只能在现行国际税收原则的基础上进行,由于受到合作方较少的局限,这种区域性或双边的合作方式更侧重于国际税收原则的运用或国际税收合作的具体实践,而不利于针对新情况、新问题制定统一国际税收规范。三、全球性税收合作组织的框架国际税收合作组织的目标及组织形式从本质上讲,经济日益全球化要求冲破国家的限制和束缚,使商品和生产要素在国际间自由流动,这与各国由税收主权所决定的不同税收制度发生着矛盾和冲突。建立国际税收组织就是要在一定范围内缓和和调解这种矛盾。鉴于现行国际税收合作方式的不足,联合国应建立一个致力于国际税收研究并促进国际税收合作的政府间的全球性组织或论坛,旨在适应经济全球化发展的需要
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