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浅谈政府投资基本建设财务管理
【摘要】随着社会主义市场经济体制、投融资体制改革的深入和政府投资规模的扩大,基本建设和基建财务管理工作仍存在着财政监管乏力、建设单位财务管理基础工作薄弱、建设项目“三超”现象等普遍问题,需要进一步强化基本建设财务监督管理,提高基本建设投资效益。
为了适应社会主义市场经济体制和投融资体制改革的需要,规范基本建设投资行为,切实履行财政职能,加强基本建设财务管理和监督,强化财政支出预算管理,提高投资效益,财政部相继出台了《基本建设财务管理规定》、《财政投资评审管理暂行规定》、《建设工程价款结算暂行办法》等一系列法律法规和有关规定,各级财政部门围绕如何发挥财政财务管理职能进行了积极的探索,取得了明显成效。由于基本建设工作专业性强、涉及面广,财务制度比较独立,管理难度大,在具体的实施中仍存在着体制不顺、制度落实不到位、监管力度不够、资金浪费等问题,需要进一步研究和解决。为此,笔者就基本建设财政财务管理有关问题谈谈自己粗浅的看法。
一、加强基本建设财务管理的必要性
(一)加强基本建设财务管理是进一步强化财政监督的需要
基本建设财务管理制度明确了财政在基本建设管理中的主要职责,一是贯彻执行国家法律法规,制定基本建设资金管理办法;二是组织调度财政性基本建设资金,编审、确定下达政府投资基本建设预算;三是在建设过程中参与基本建设资金的拨付、使用和管理,对政府投资的安全性、有效性进行监管;四是对基本建设项目完工进行竣工结算审批和效益评价。随着我国经济体制改革的不断深入,财政监督职能不断转换和强化,管理监督职能逐步扩张渗透到各个经济领域、涉及到方方面面,既有预算内的,也有预算外的,既有国营的,也有集体的。但由于多种原因,财政的职能在基本建设领域没有充分发挥,基建财政财务管理监督相对滞后,投资效益不尽人意,进一步强化基本建设财务管理不仅是充分发挥财政职能的需要,更是规范建筑市场管理的需要。
(二)加强基本建设财务管理是进一步提高投资效益的需要
以最少的投入获得最大的经济效益、社会效益、生态效益,是我国基本建设投资追求的最终目标。由于我国正处在社会主义初级阶段,受生产力水平的局限,在基本建设方面不同程度地存在着超投资、超概算、超标准的“三超”现象,有的甚至出现“豆腐渣”工程、“半拉子”工程,劳民伤财。财政部门加强对基本建设财务管理监督,对于推动经济建设,提高基建投资效益有着极其重大的意义。
(三)是进一步加强廉政建设的需要
近几年来,在我国基本建设领域里存在着不正当竞争、贪污受贿现象较为严重。为此,加大财政对基本建设财务监督管理力度,能够提高建设单位财务管理透明度,促进基本建设健康发展,能够有效地解决基本建设中的不正当竞争,防止违法违纪、贪污受贿行为,抑制损失浪费现象的滋生和漫延。
二、从目前现状看,基本建设和基建财务管理方面仍存在以下问题
(一)政府职能转变不到位,传统体制对基本建设财务管理仍然影响较大
目前,相当一部分单位从建设项目勘察、设计到施工,由业主全过程实施管理,尤其政府投资项目,建设单位自己管理的居多。在这种模式下,投资、建设、管理混为一体,行政权力直接介入工程项目的实施,很难形成有效的财务管理和监督机制,既不利于资金的安全使用,又使工程质量得不到保证。
(二)建设项目超投资、超概算、超标准现象普遍,浪费严重
基本建设投资概算有很大的随意性,投资效益不准确、不真实,财政资金损失浪费严重。一是建设单位从部门利益出发,通过不同渠道争取项目和资金,不重视项目前期基础工作,千方百计扩大投资规模,提高项目档次,造成资金浪费。二是由于基本建设投资风险约束机制还不健全,一些部门和单位责任心不强,工作中有章不循,盲目决策,导致项目投资效益低下。三是“重投入、轻产出”、“重资金、轻资产”。项目完成后竣工决算手续滞后,转固定资产手续办不了,使政府投资形成的国有资产搁置,资产管理、维护也跟不上,直接造成国有资产损失。

(三)缺乏专业人才,建设单位财务管理基础工作薄弱
少数建设单位忽视单位财务管理,注重争项目、争建设、争速度,不抓内部财务管理,不抓财经制度贯彻执行,基建单位财务管理制度不健全、不完善,监督约束机制失控。大部分单位没有专职基建财务人员,建设项目开始后,单位通常临时组建一个基建班子,管理人员和临时财务人员往往对基本建设程序和相关法律法规不了解,缺乏工程技术、工程建设的专业知识和财务管理经验,难以做到建设资金使用管理的科学化和财务管理的规范化。项目刚刚建成,基建班子及管理人员随之被解散或者转入生产管理,基建管理和财务管理经验难以积累,会计信息资料不能有效保全。
(四)财政财务监管乏力
由于管理体制等方面的原因,财政财务管理职能并没有真正到位。一是部门预算与基本建设衔接不到位,基本建设预算编制不够细化。二是政府采购在工程领域推进迟缓,部分基建项目招投标流于形式。三是财政对基建项目的参与深度不够,包括概预算设计、实施过程监控、项目效益评价等。
三、强化基本建设财政财务监督管理,提高基本建设投资效益的思路
(一)各级地方政府要规范建筑市场管理
一是地方政府要出台政策,将所有建设项目、建设单位的财务管理都要纳入同级财政管理,接受同级财政监督,为财政做好基建财务管理工作创造一个良好的外部环境。二是财政部门要加强与相关基本建设管理部门之间的协作,包括计委、审计、监察、建委、规划局等部门,转变旧体制下的基建管理意识和工作程序,理顺关系,明确管理职责和分工,及时沟通信息,形成整体合力,建立起权责分明、相互制约、科学规范的基本建设项目管理体制和运行机制。三是建立基本建设财政财务管理公开制度。对工程的概算,工程招标,工程决算等情况要向社会公开,接受社会的监督。
(二)完善基本建设财务管理制度
一是各级财政部门要根据财政部已经出台的制度规定,配合有关部门,结合本地实际,建立和完善基本建设支出预算编制制度,投资项目概、预、决算审查和财务报表审核制度,投资效益分析报告制度。二是加强基本建设资金管理。不管是预算内投资的,还是自筹资金投资的,其资金都应进入财政基本建设资金管理“笼子”,接受同级财政部门的监督,否则,财政部门不得办理有关手续,计委等部门不得批准投资项目计划。
(三)严格预算管理,强化约束机制
基本建设预算是部门预算的重要组成部分,各部门在编制年度预算时,将本部门的基本建设预算一并纳入部门预算,既有利于统筹安排资金,提高建设资金使用效益,又能提高资金分配透明度,严格财政支出管理,防止挤占、挪用建设资金的行为。财政部门要从基建支出和财务管理入手,积极参与基建项目决策、组织、实施、监督、控制、分析、总结等全过程。一是要把好项目建设的立项关,财政部门必须参与建设项目技术的经济可行性分析和论证,确保立项准确性、科学性、项目建设的先进性、经济上的可行性、规模上的适度性、经济与环境生态上的同步性,防止重复建设、“半拉子”工程和“钓鱼”工程。二是要强化财政投资评审制度,逐步形成有效的政府投资约束机制,财政部门要组织力量或委托社会中介机构对建设项目概算、预算、价款结算和决算的单项审查以及项目全过程的审查,建设工程预算未经财政部门及其委托中介机构审查的,财政部门应停止拨款,不办理有关手续,并限期纠正。三是要把好正在实施项目建设关,进行定期或不定期的检查,监督项目是否按拨款进度进行施工,是否按施工图方案施工,是否有偷工减料,是否使用假冒伪劣建筑材料等。对重点项目和财政投资的项目要派出专人进行负责管理,要建立一户一卡档案和台账管理,确保项目建设质量和项目建设速度。四是要把好建设项目竣工决算关,建设工程项目完工后,财政部门要会同中介机构、建设单位,以设计概算和工程预算为依据,认真审查建设项目的投资完成情况和交付使用资产情况,审查建设成本、费用开支,结余资金等,全面分析投资效果,并会同国有资产管理等部门,做好交付使用国有资产部分的审查。建设单位接到财政、审计等有关部门审查批复的意见后,建设项目方可投入使用。
(四)推行政府投资建设工程政府采购制度
实施建设工程政府采购,是落实国务院“标本兼治,重在治本”要求的具体措施,是加强建设项目管理和财务管理的治本之策。工程建设项目实施政府采购,由政府委托有建设、管理能力的机构管理和建设。项目实行投资、建设、管理和使用四者分离,形成有效的监督机制,达到提高政府投资效益和工程质量的目的。
(五)落实基本建设管理程序
基本建设项目的时间跨度大都比较长,无论从技术上还是组织管理来看,都非常复杂,任何环节出现差错,势必影响全局,造成不可弥补的损失。基本建设必须严格按照规定的程序进行,资金在使用上要严格按照“先存后批,先批后用”的原则,具体拨款时,一是要按照基本建设进度拨款,二是要按照基本建设支出计划拨款,三是要按照基本建设管理程序拨款,四是要按照各种来源渠道的资金同比例到位的原则拨款。