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论基于ISO9000标准的税收征收管理质量体系建设

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2020年4月19日
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论基于ISO9000标准的税收征收管理质量体系建设(上)
政府机关由引导、鼓励企业按ISO9000标准建立质量管理体系,发展到根据内、外部管理环境的需要建立自身的质量管理体系,以树立高效、低耗、廉洁、提供一流服务的政府新形象,已成为政府机关质量管理现代化的一种新趋势。也正是这种趋势,为税务机关的质量管理工作拓展了广阔的空间。本文结合深圳市国家税务局蛇口征收分局贯彻ISO9000标准(以下简称”贯标”)实例,探讨建立税收征收管理质量体系的理论依据及如何建立等问题。
　　ISO9000标准的核心管理思想
　　ISO9000标准是国际标准化组织(ISO)制定和发布的第一个管理类标准,主要涵盖了以下几个方面的管理思想:
　　(一)全面满足顾客的需要,这是ISO9000的宗旨
　　对政府机关来说,由于立法机关(如中国的全国人民代表大会)对人民负责,政府对立法机关负责,因此政府也间接地对人民负责,也就是说,政府的工作必须满足人民的需要,使人民满意。
　　(二)过程控制的思想
　　对所有过程进行控制的思想是ISO9000标准的基本思想,ISO9000标准对过程控制提出了三个方面的要求:一是明确过程网络,即确定每一项工作由哪些过程所组成。二是确定控制方式。在过程网络确定后,应对每一过程进行分析,确定为达到质量体系要求,”过程”中必须采取的作业技术和活动,一般经过书面文件加以规定。三是实施制定措施,确保每一个过程都按规定的要求进行,从而达到过程控制的目的。
　　(三)预防为主的思想
　　质量的优劣不是由检验决定的,而是经过过程形成的,因此质量管理要强调预防为主,即事先分析影响质量的各种因素,找出影响质量的主导因素,采取措施将其消灭在形成过程之中,防患于未然。
　　(四)持续改进的思想
　　质量改进旨在提高质量,在ISO9000标准所规定的组织的五项主要质量目标和质量职责中,有三项涉及质量改进。质量改进主要经过改进过程来实现,是一种以追求更高的过程效益和效率为目标的持续活动。持续的质量改进应是组织管理者追求的永恒目标。
　　(五)制度化管理的思想
　　ISO9000标准的突出特点之一是其制度化管理的思想,即要求组织建立并保持文件化的质量体系,制作并保存质量记录,明确内部质量审核程序和方法,从而使工作的考核标准(质量体系文件)、考核依据(质量记录)、考核方法(内部质量审核)都明确化、制度化,形成制度化的管理体制。
　　(六)自我管理的思想
　　ISO9000标准要求经过内部质量审核、纠正预防措施、管理评审、文件资料控制等四个支柱要素的协调动作来管理质量体系,使质量体系实现自我管理、自我完善。
　　税收征收管理工作应用ISO9000标准的理论依据
　　税收征收管理为什么要按ISO9000标准建立质量体系?答案是如果税收征收管理存在质量问题而且有改进质量管理的客观需要,再加上ISO9000标准适用于税收征收管理工作而且税务机关”贯标”具有可行性,那么将ISO9000标准引入税收征收管理就具有了充分的依据。
　　(一)税收征收管理中的质量问题
　　世界上任何事物都存在着”质量”,都有确立质量、保持质量、控制质量、改进质量和创新质量的客观要求,税收征收管理也不例外。那么,应该如何理解税收征收管理的质量。笔者认为,税收征收管理包括以下三方面的质量问题:
　　1．税收征收管理业务的质量。是指税收征收管理业务满足明确和隐含需要的能力的特性总和。这些特性主要包括:①功能性,指税收征收管理发挥作用与效能(如组织收入、为纳税人提供经营用的发票),满足纳税人或其它受益者的需要;②合法性,即税收征收管理业务要符合税收法律法规的要求;③合理性,即税收征收管理业务要在合法的前提下做到公正合理;如处罚不能畸轻畸重;④准确性,指税款、滞纳金的计算征收、发票的发售等业务要正确无误;⑤时间性,指税收征收管理业务的开展要及时、省时、准时,不能拖延;⑥文明性,指税收征收管理服务的文明程度,包括友好的态度、和谐的征纳关系等。
　　2．税收征收管理过程的质量。税收征收管理业务的完成都必须经历一个过程,而过程的每一阶段又可看作是过程的子过程。如税务行政处罚就要经过调查取证、审理、告知、作出处罚决定的过程。因此过程质量问题存在于任何税收征收管理工作。要保证税收征收管理业务的质量就必须对税收征收管理进行全过程的质量控制。
　3．与税收征收管理有关的工作质量。除直接参与税收征收管理过程的工作外,税收征收管理业务的完成还需要一些与税收征收管理过程间接相关的工作的支持,如资源配备、人员培训等,由于这些工作之间的整体性,一项工作的失误可能破坏其它工作,从而影响到税收征收管理业务的最终质量。因此,对每一项工作,无论是直接相关还是间接相关的,都必须认真对待,保证工作的质量。
　　以上阐述的税收征收管理质量与国家税务总局1999年提出的征管质量有相通之处,即二者都强调了质量问题,但质量管理角度上的税收征收管理质量的内涵要比总局提出的征管质量的内涵丰富得多。国家税务总局虽然未对征管质量进行解释和界定,但从其”十率”考核指标来看,其强调的是上级机关对下级机关的工作要求,此时的征管质量成为税收征收管理业务满足上级机关需要的能力的特性总和,而忽视了征管质量的另一个重要方面,即税收征收管理业务满足纳税人需要的能力的特性总和(尽管其与税收征收管理业务满足上级机关需要的能力的特性总和有部分相同之处)。另外,总局提出的征管质量只强调了税收征收管理结果的质量,而不包括税收征收管理过程的质量。
　　(二)税务机关有改进质量管理的客观需要
　　近年来,中国税务机关着力于完善征管模式、改进征管手段,税收征收管理水平有了较大的提高。但总体上看,我们的税收征管还属于”粗放式”的征管,征管方法落后,基础管理弱化,征管质量还处在较低的水平和层次上,致使税收征收管理滞后于税制改革及经济发展的步伐。首先,在内部管理上,各级税务机关内部管理制度和规定虽然很多,但由于没有按税收征收管理业务活动的流程特点建立全过程、全方位的科学、系统和完整的税务机关内部管理体系,管理上存在很多”空白点”,管理和控制不到位。其次,在税收业务管理上,存在着职责不清、执法随意性大,为纳税人服务的意识不强等问题。据最高人民法院的统计,近几年,税务行政诉讼案件呈逐年上升趋势。1990年,人民法院受理的税务行政案件为123起,1996年、19997年已分别上升至969件、1389件。与此同时,税务机关在税务行政诉讼中的败诉率一直居高不下,1996年为34％、1997年为41．5％。在服务纳税人方面,税务机关较多地从自身角度考虑如何管住税源,较少考虑如何为纳税人提供管理上的便利,造成办税效率低、办税成本高,纳税人抱怨较多,不利于改进税务机关的形象。特别是税收作为投资环境的一个重要组成部分,不能较好地满足纳税人要求的税收征收管理将不利于投资环境的改进。上述一系列税收征收管理质量问题都直接或间接地影响了税收职能作用的发挥。随着中国对外开放步伐的加快和市场经济的发展,要发挥税收组织收入、服务经济发展的作用,必须花大力气改进和提高税收征收管理质量。
　　(三)ISO9000标准的普遍适用性
　　ISO9000标准之因此被世界各国广泛推行,不但在于其高度概括、总结和提炼了世界各国质量管理保证理论的精华,统一了质量管理的原理、方法和程序,而且更在于通用性和适用性,不受行业和产品的限制,对各行业均有兼容的实用价值。ISO9000标准要求以满足顾客及其它受益者的质量要求为目标,经过建立具有很强约束力的文件化质量体系使各项质量活动及影响质量的全部因素都处于严格的受控状态,并经过不间断的质量体系审核及管理评审,力求不断改进和提高质量管理水平,确保预期的目标得以实现。由此可见,任何一个组织要规范管理、提高效率、增强竞争力,都能够按照ISO9000标准所要求的这几方面内容进行管理。税收征收管理工作同样需要贯彻”过程控制”、”预防为主”、”持续改进”的管理思想,经过建立和实施科学、系统、严密、可行的文件化质量体系,促进管理的制度化、规范化和程序化;经过对税收征收管理全过程、各环节实施有效控制,构筑完整的税收征收管理质量环,促进税收征收管理工作有效开展;经过确立预防为主的管理思想,实行防患于未然的管理,把有可能发生的风险消灭在萌芽状态,避免造成不必要的损失;经过定期审核和评价工作结果,及时发现和解决存在的问题,改进管理方式,提高管理绩效。总之,尽管ISO9000标准起源于制造业而且偏重于涵盖制造业的管理特点,但它所蕴涵的管理原理和方法对税收征收管理工作同样适用。将ISO9000标准蕴涵的科学管理原理和方法融入税收征收管理工作,有效开展规范化、程序化和标准化的税收征收管理,对税务机关强化内部管理、促进依法治税、改进税收服务必将产生深远的影响
　(四)税收机关引入ISO9000标准具有良好的现实基础
　　在税收征收管理工作中引入ISO9000标准无非就是要求税务机关建立和运行一个符合ISO9000标准的质量体系。实际上,税务机关在引入ISO9000标准前客观上已存在着一个质量体系,也就是存在着质量体系所要求的组织结构、职责、程序、过程和资源等内容,只不过这个体系并不一定完全满足ISO9000标准的要求。贯标的目的就是要求税务机关能够按ISO9000标准的要求来健全其质量体系,使之趋于完善、科学和有效。更为重要的是,税务部门本身的组织结构一般都较为健全,而且配备有开展税收工作所必须的资源,包括人力资源和物力资源,特别是在人力资源方面,近几年税务部门全方位加大教育和培训工作力度,人员素质有了很大的提高。同时,税务机关都具有一套税收征管规章制度、内部管理制度、业务操作规程等工作制度,这在相当程度上就具备了建立质量体系的现实基础。另外,计算机在税收征管中已得到普遍运用,现代化的办公手段一方面有利于我们按ISO9000标准的要求监控工作过程,另一方面也能够减轻质量记录管理的工作量,为贯标工作创造了有利条件。
　　(五)国内外行政机关的成功实践提供了强有力的例证
　　质量管理已从最初的由企业性组织采用发展到逐步引起国家机关的重视并被采用,这已成为不争的事实。
　　在美国,克林顿当选总统后,提出在美国政府实施美国企业领先的质量运动。副总统戈尔按照克林顿的指示,在政府开展了声势浩大的质量改进活动,把许多公司富有成效的质量管理经验引入政府,用质量管理方法解决政府的低效率,迅速改变政府的运行方式,将自上而下的官僚作用改变为企业式的政府。马来西亚政府自1989年以来,就决定采用质量管理以满足社会的要求,制定在政府中实施ISO9000标准的计划,该计划已于1996年7月正式启动,由马来西亚总理亲自领导,设在内阁中的马来西亚行政现代化管理规划局(MAMPU)具体组织实施。马来西亚政府认为,政府机构广泛实施ISO9000标准,既能明显改进服务质量,又能为强化管理提供一种有效手段,对履行行政职能、加速经济发展大有裨益。据全球管理咨询公司公布的一项调查,美国保持了最有吸引力的投资目的地的首席位置,马来西亚从列31位上升到第22位。这充分说明政府机关实施质量管理体系对改进投资环境的积极作用。
　　在中国,国家机关实施质量体系亦有先例。中国出入境检验检疫局的试点工作已初获成效,江苏、泉州、绍兴等局均建立了有效运行的质量体系,大大提高了为国内外客户服务的质量水平,并经过第三方认证。另外,深圳市质量技术监督局、环保局项目审批处等单位也建立了质量体系,它们的成功实践充分说明ISO9000标准在国家机关中应用是可行和有效的。 (待续) 政府机关由引导、鼓励企业按ISO9000标准建立质量管理体系,发展到根据内、外部管理环境的需要建立自身的质量管理体系,以树立高效、低耗、廉洁、提供一流服务的政府新形象,已成为政府机关质量管理现代化的一种新趋势。也正是这种趋势,为税务机关的质量管理工作拓展了广阔的空间。本文结合深圳市国家税务局蛇口征收分局贯彻ISO9000标准(以下简称”贯标”)实例,探讨建立税收征收管理质量体系的理论依据及如何建立等问题。
　　ISO9000标准的核心管理思想
　　ISO9000标准是国际标准化组织(ISO)制定和发布的第一个管理类标准,主要涵盖了以下几个方面的管理思想:
　　(一)全面满足顾客的需要,这是ISO9000的宗旨
　　对政府机关来说,由于立法机关(如中国的全国人民代表大会)对人民负责,政府对立法机关负责,因此政府也间接地对人民负责,也就是说,政府的工作必须满足人民的需要,使人民满意。
　　(二)过程控制的思想
　　对所有过程进行控制的思想是ISO9000标准的基本思想,ISO9000标准对过程控制提出了三个方面的要求:一是明确过程网络,即确定每一项工作由哪些过程所组成。二是确定控制方式。在过程网络确定后,应对每一过程进行分析,确定为达到质量体系要求,”过程”中必须采取的作业技术和活动,一般经过书面文件加以规定。三是实施制定措施,确保每一个过程都按规定的要求进行,从而达到过程控制的目的。
(三)预防为主的思想
　　质量的优劣不是由检验决定的,而是经过过程形成的,因此质量管理要强调预防为主,即事先分析影响质量的各种因素,找出影响质量的主导因素,采取措施将其消灭在形成过程之中,防患于未然。
　　(四)持续改进的思想
　　质量改进旨在提高质量,在ISO9000标准所规定的组织的五项主要质量目标和质量职责中,有三项涉及质量改进。质量改进主要经过改进过程来实现,是一种以追求更高的过程效益和效率为目标的持续活动。持续的质量改进应是组织管理者追求的永恒目标。
　　(五)制度化管理的思想
　　ISO9000标准的突出特点之一是其制度化管理的思想,即要求组织建立并保持文件化的质量体系,制作并保存质量记录,明确内部质量审核程序和方法,从而使工作的考核标准(质量体系文件)、考核依据(质量记录)、考核方法(内部质量审核)都明确化、制度化,形成制度化的管理体制。
　　(六)自我管理的思想
　　ISO9000标准要求经过内部质量审核、纠正预防措施、管理评审、文件资料控制等四个支柱要素的协调动作来管理质量体系,使质量体系实现自我管理、自我完善。
　　税收征收管理工作应用ISO9000标准的理论依据
　　税收征收管理为什么要按ISO9000标准建立质量体系?答案是如果税收征收管理存在质量问题而且有改进质量管理的客观需要,再加上ISO9000标准适用于税收征收管理工作而且税务机关”贯标”具有可行性,那么将ISO9000标准引入税收征收管理就具有了充分的依据。
　　(一)税收征收管理中的质量问题
　　世界上任何事物都存在着”质量”,都有确立质量、保持质量、控制质量、改进质量和创新质量的客观要求,税收征收管理也不例外。那么,应该如何理解税收征收管理的质量。笔者认为,税收征收管理包括以下三方面的质量问题:
　　1．税收征收管理业务的质量。是指税收征收管理业务满足明确和隐含需要的能力的特性总和。这些特性主要包括:①功能性,指税收征收管理发挥作用与效能(如组织收入、为纳税人提供经营用的发票),满足纳税人或其它受益者的需要;②合法性,即税收征收管理业务要符合税收法律法规的要求;③合理性,即税收征收管理业务要在合法的前提下做到公正合理;如处罚不能畸轻畸重;④准确性,指税款、滞纳金的计算征收、发票的发售等业务要正确无误;⑤时间性,指税收征收管理业务的开展要及时、省时、准时,不能拖延;⑥文明性,指税收征收管理服务的文明程度,包括友好的态度、和谐的征纳关系等。
　　2．税收征收管理过程的质量。税收征收管理业务的完成都必须经历一个过程,而过程的每一阶段又可看作是过程的子过程。如税务行政处罚就要经过调查取证、审理、告知、作出处罚决定的过程。因此过程质量问题存在于任何税收征收管理工作。要保证税收征收管理业务的质量就必须对税收征收管理进行全过程的质量控制。
　　3．与税收征收管理有关的工作质量。除直接参与税收征收管理过程的工作外,税收征收管理业务的完成还需要一些与税收征收管理过程间接相关的工作的支持,如资源配备、人员培训等,由于这些工作之间的整体性,一项工作的失误可能破坏其它工作,从而影响到税收征收管理业务的最终质量。因此,对每一项工作,无论是直接相关还是间接相关的,都必须认真对待,保证工作的质量。
　　以上阐述的税收征收管理质量与国家税务总局1999年提出的征管质量有相通之处,即二者都强调了质量问题,但质量管理角度上的税收征收管理质量的内涵要比总局提出的征管质量的内涵丰富得多。国家税务总局虽然未对征管质量进行解释和界定,但从其”十率”考核指标来看,其强调的是上级机关对下级机关的工作要求,此时的征管质量成为税收征收管理业务满足上级机关需要的能力的特性总和,而忽视了征管质量的另一个重要方面,即税收征收管理业务满足纳税人需要的能力的特性总和(尽管其与税收征收管理业务满足上级机关需要的能力的特性总和有部分相同之处)。另外,总局提出的征管质量只强调了税收征收管理结果的质量,而不包括税收征收管理过程的质量。
　(二)税务机关有改进质量管理的客观需要
　　近年来,中国税务机关着力于完善征管模式、改进征管手段,税收征收管理水平有了较大的提高。但总体上看,我们的税收征管还属于”粗放式”的征管,征管方法落后,基础管理弱化,征管质量还处在较低的水平和层次上,致使税收征收管理滞后于税制改革及经济发展的步伐。首先,在内部管理上,各级税务机关内部管理制度和规定虽然很多,但由于没有按税收征收管理业务活动的流程特点建立全过程、全方位的科学、系统和完整的税务机关内部管理体系,管理上存在很多”空白点”,管理和控制不到位。其次,在税收业务管理上,存在着职责不清、执法随意性大,为纳税人服务的意识不强等问题。据最高人民法院的统计,近几年,税务行政诉讼案件呈逐年上升趋势。1990年,人民法院受理的税务行政案件为123起,1996年、19997年已分别上升至969件、1389件。与此同时,税务机关在税务行政诉讼中的败诉率一直居高不下,1996年为34％、1997年为41．5％。在服务纳税人方面,税务机关较多地从自身角度考虑如何管住税源,较少考虑如何为纳税人提供管理上的便利,造成办税效率低、办税成本高,纳税人抱怨较多,不利于改进税务机关的形象。特别是税收作为投资环境的一个重要组成部分,不能较好地满足纳税人要求的税收征收管理将不利于投资环境的改进。上述一系列税收征收管理质量问题都直接或间接地影响了税收职能作用的发挥。随着中国对外开放步伐的加快和市场经济的发展,要发挥税收组织收入、服务经济发展的作用,必须花大力气改进和提高税收征收管理质量。
　　(三)ISO9000标准的普遍适用性
　　ISO9000标准之因此被世界各国广泛推行,不但在于其高度概括、总结和提炼了世界各国质量管理保证理论的精华,统一了质量管理的原理、方法和程序,而且更在于通用性和适用性,不受行业和产品的限制,对各行业均有兼容的实用价值。ISO9000标准要求以满足顾客及其它受益者的质量要求为目标,经过建立具有很强约束力的文件化质量体系使各项质量活动及影响质量的全部因素都处于严格的受控状态,并经过不间断的质量体系审核及管理评审,力求不断改进和提高质量管理水平,确保预期的目标得以实现。由此可见,任何一个组织要规范管理、提高效率、增强竞争力,都能够按照ISO9000标准所要求的这几方面内容进行管理。税收征收管理工作同样需要贯彻”过程控制”、”预防为主”、”持续改进”的管理思想,经过建立和实施科学、系统、严密、可行的文件化质量体系,促进管理的制度化、规范化和程序化;经过对税收征收管理全过程、各环节实施有效控制,构筑完整的税收征收管理质量环,促进税收征收管理工作有效开展;经过确立预防为主的管理思想,实行防患于未然的管理,把有可能发生的风险消灭在萌芽状态,避免造成不必要的损失;经过定期审核和评价工作结果,及时发现和解决存在的问题,改进管理方式,提高管理绩效。总之,尽管ISO9000标准起源于制造业而且偏重于涵盖制造业的管理特点,但它所蕴涵的管理原理和方法对税收征收管理工作同样适用。将ISO9000标准蕴涵的科学管理原理和方法融入税收征收管理工作,有效开展规范化、程序化和标准化的税收征收管理,对税务机关强化内部管理、促进依法治税、改进税收服务必将产生深远的影响。
　　(四)税收机关引入ISO9000标准具有良好的现实基础
　　在税收征收管理工作中引入ISO9000标准无非就是要求税务机关建立和运行一个符合ISO9000标准的质量体系。实际上,税务机关在引入ISO9000标准前客观上已存在着一个质量体系,也就是存在着质量体系所要求的组织结构、职责、程序、过程和资源等内容,只不过这个体系并不一定完全满足ISO9000标准的要求。贯标的目的就是要求税务机关能够按ISO9000标准的要求来健全其质量体系,使之趋于完善、科学和有效。更为重要的是,税务部门本身的组织结构一般都较为健全,而且配备有开展税收工作所必须的资源,包括人力资源和物力资源,特别是在人力资源方面,近几年税务部门全方位加大教育和培训工作力度,人员素质有了很大的提高。同时,税务机关都具有一套税收征管规章制度、内部管理制度、业务操作规程等工作制度,这在相当程度上就具备了建立质量体系的现实基础。另外,计算机在税收征管中已得到普遍运用,现代化的办公手段一方面有利于我们按ISO9000标准的要求监控工作过程,另一方面也能够减轻质量记录管理的工作量,为贯标工作创造了有利条件。
　　(五)国内外行政机关的成功实践提供了强有力的例证
　　质量管理已从最初的由企业性组织采用发展到逐步引起国家机关的重视并被采用,这已成为不争的事实。
　　在美国,克林顿当选总统后,提出在美国政府实施美国企业领先的质量运动。副总统戈尔按照克林顿的指示,在政府开展了声势浩大的质量改进活动,把许多公司富有成效的质量管理经验引入政府,用质量管理方法解决政府的低效率,迅速改变政府的运行方式,将自上而下的官僚作用改变为企业式的政府。马来西亚政府自1989年以来,就决定采用质量管理以满足社会的要求,制定在政府中实施ISO9000标准的计划,该计划已于1996年7月正式启动,由马来西亚总理亲自领导,设在内阁中的马来西亚行政现代化管理规划局(MAMPU)具体组织实施。马来西亚政府认为,政府机构广泛实施ISO9000标准,既能明显改进服务质量,又能为强化管理提供一种有效手段,对履行行政职能、加速经济发展大有裨益。据全球管理咨询公司公布的一项调查,美国保持了最有吸引力的投资目的地的首席位置,马来西亚从列31位上升到第22位。这充分说明政府机关实施质量管理体系对改进投资环境的积极作用。
在中国,国家机关实施质量体系亦有先例。中国出入境检验检疫局的试点工作已初获成效,江苏、泉州、绍兴等局均建立了有效运行的质量体系,大大提高了为国内外客户服务的质量水平,并经过第三方认证。另外,深圳市质量技术监督局、环保局项目审批处等单位也建立了质量体系,它们的成功实践充分说明ISO9000标准在国家机关中应用是可行和有效的。
论基于ISO9000标准的税收征收管理质量体系建设(下)
基于ISO9000标准的税收征收管理质量体系框架设计
　　”贯标”一般能够分成三个阶段:一是确定质量体系;二是质量体系的文件化;三是质量体系的运行与改进
　　其中质量体系是”贯标”工作的一个重点和难点,也是本文要重点阐述的内容。确定质量体系后的文件编写、培训、运行及改进等环节,由于与其它行业贯标的做法基本相同,加上受篇幅限制,本文不再展开阐述。
　　质量体系是指为实施质量管理所需的组织结构、程序、过程和资源,即经过设置组织机构,规定各部门的职责和权限并明确相互的关系和工作的程序,并以质量体系文件的形式进行阐述,最后形成完整税收征收管理质量体系。建立税收征收管理质量体系除了要贯彻ISO9000标准的过程控制、预防为主、持续改进等核心管理思想外,还应遵循以下几个基本原则:
　　1．结合实际原则。质量体系的建立必须结合税收征收管理的具体特点和内、外部环境来考虑,合理确定质量体系需控制的要素及控制程度。
　　2．整体优化原则。质量体系是由若干个有关的事物相互联系、相互制约而构成的整体,因此建立质量体系必须树立系统的观念,采用系统工程的方法,以整体优化为原则。
　　3．质量管理和质量保证相结合原则。建立质量体系既要考虑内部质量管理的需要,又要考虑外部质量保证的需要,使二者有机结合。
　　4．经济性原则。完善的质量体系是在考虑税务机关和纳税人双方成本和利益基础上实现质量最优化,不可盲目追求高质量而忽视成本。
　　在讨论税收征收管理质量体框架设计前,首先必须明确税务机关质量管理中涉及的两个重要概念,即产品和顾客。
　　关于产品,ISO9000标准将其定义为活动或过程的结果,包括硬件、流程性材料、软件和服务四大类。服务是指为满足顾客需要,在供方和顾客之间交接时开展活动的结果以及供方内部活动的结果。根据这一定义结合税收工作的特点,税务机关的产品应届服务类。由于各级税务机关的工作性质不完全相同,产品也会有所差别。对于直接从事税收征收管理工作的基层税务机关来说,其产品为税收征收管理业务,具体包括税款征收、税务管理及税务稽查。对于不直接从事基层税收征收管理工作的税务机关,如国家税务总局及省级税务机关,她们负责领导下级机关开展工作,其产品应为行政管理服务,这类产品与其它行政机关的行政管理服务基本相似,不具备税收征收管理的典型特征,因此本文不讨论该类税务机关的质量管理体系。
　　关于顾客,ISO9000标准将其定义为供方所提供产品的接受者。根据这一定义,顾客是与产品相对应的,对税收征收管理业务来说,其接受者是纳税人、纳税担保人、扣缴义务人等税收征收管理相对人(以下统称”纳税人”),对行政管理服务来说,其接受者为下级税务机关。另外,对基层税务机关来说,其开展的税收征收管理业务除了要满足纳税人的要求外,还要满足上级税务机关或政府的要求,但上级税务机关或政府并不是税收征收管理业务的接受音,因此不构成顾客,但她们又与税收征收管理质量有利益关系,我们将其称为质量活动的受益者。显然,受益者还应包括社会、税务干部和职工。
　　在明确了税收征收管理质量系中的产品和顾客的基础上,我们以基层税务机关为对象,讨论税收征收管理质量体系的框架设计,包括税收征收管理质量体系总体结构设计和税收征收管理质量体系要素确定两部分。
　　(一)税收征收管理质量体系总体结构设计
　　严格地说,质量方针和目标并不是质量体系的组成部分,但它是质量体系的前提和依据。为了叙述的方便,这里将其与质量体系总体结构的四个组成部分一并予以阐述。
　　1．质量方针。质量方针是质量体系的灵魂,是一个税务机关总的质量宗旨和方向。对税收征收管理工作来说,”依法治税、优质服务”、”法治、公平、文明、效率”等都体现了质量管理体系满足纳税人要求、法律法规要求的承诺,均可作为质量方针。
　2．质量目标。质量目标是根据质量方针的要求,税务机关在一定期间内在质量方面所要达到的预期成果。质量目标必须是能够测量的,要清楚明确,要有时间要求。税务征收管理工作的质量目标一般能够用一定期间内的税务行政复议案件和税务行政诉讼案件变更、撤销数(率)、服务承诺兑现率、纳税人满意率等指标来表示,这些指标反映税收征收管理满足依法治税或优质服务的要求的程度。
　　3．组织结构。组织结构是税务机关为行使其职能而建立的内部组织机构及组织机构的职责、权限及其相互关系。税务机关普遍有一套现存的较为完善的开展税务征收管理工作的组织结构。但为提高质量体系的有效性,应按现代质量管理的方法和手段对现行的组织结构进行优化。
　　(1)成立健全有力的质量管理部门,负责质量活动的计划、组织、协调、指导、检查、监督工作。确实无条件成立质量管理部门的单位,可将上述综合性质量管理工作分解到有关的综合性管理部门。
　　(2)合理分解质量职能。质量职能除上述综合性职能外,还包括策划、控制、改进等职能,对这些职能应进行合理的分解,明确各部门及部门工作人员的质量职责。其中,策划应由最高管理者负责,以质量管理部门为主,负责编制质量计划,包括方针、目标和实施计划。控制一般由质量管理部门牵头,各有关部门分工合作、改进,即发现不合格,查找和分析原因并制订改进措施,该项职能应落实到各个部门。对部门工作人员,一般应落实以下最基本的质量职责:理解和执行质量方针和目标;熟悉和掌握整个业务流程;明确本岗位的质量活动和要求;了解相关岗位的职责和要求;积极参与质量改进。
　　(3)理顺各项质量活动的相互关系,明确各部门之间和工作环节之间的接口,确保质量活动的恰当衔接。
　　4．程序。程序是为进行某项活动所规定的途径。只有对直接或间接影响质量的主要活动的程序作出规定,才能使各项质量活动能按正确的方法组织实施,并得到适当的控制和验证。典型的程序应包括以下内容:①目的和范围:即开展此项活动的目的及活动所覆盖的领域;②职责:为达到上述目的,由谁来实施此项程序;③实施步骤:按逻辑顺序把实施流程和细节排列出来;④文件:即实施此程序所依据的法律法规或规范性文件;⑤记录:实施此程序所应制作的质量记录。一般来说,税务机关应对以下质量活动规定程序:内部沟通、质量体系文件控制、质量记录控制、管理评审、资源管理、过程实现的策划、纳税人要求识别、税收征收管理要求的评审、与纳税人沟通、采购控制、税收征收管理运作控制、标识和可追溯性控制、内部质量审核、不合格控制、数据分析、采取纠正措施和预防措施等。
　　5．过程。过程是将输入转化为输出的一组彼此相关的资源和活动。质量体系是经过过程来实施的。为了建立和实施一个有效的质量体系,税务机关应根据自身的具体情况确定有哪些过程。过程和程序是密切相关的。质量活动是经过程序规定的途径和方法来进行的,而过程又是经过这些质量活动加上投入的资源来实现的,因此,程序是确保过程得以实现的前提。如增值税一般纳税人认定过程涉及到纳税人要求识别、评审、标识、质量记录控制等多项质量活动,这些活动都是经过程序规定的途径和方法来开展的。税务机关现有的税收征收管理过程能够分为税务登记、资格认定、减免税管理、发票管理、证明单管理、其它税务管理、纳税申报、税款征收、税务行政处罚、税务稽查等10大类,其中每一大类还能够细分若干个小类。
　　6．资源。资源是质量体系的物质基础。为实施质量方针并达到质量目标,税务机关应根据上述过程的需要确定资源的需求并提供必须、充分和适宜的基本资源,包括人力资源、设施、工作环境等。
　　(二)税收征收管理质量体系要素确定
　　在确定了税收征收管理质量体系的总体结构后,接下来的任务就是确定质量体系需要控制哪些要素以及应该控制到什么程度。
1．管理职责。管理职责是一个纲领性的要素,除前述的质量方针和质量目标外,还包括以下内容:
　　(1)质量策划。税务机关应对税收征收管理的现有过程、新增过程及专项过程进行策划,识别和确定所需的资源,确定体系持续改进的途径和方法,策划的结果应形成质量体系文件。
　　(2)管理者代表。税务机关应在机关领导中指定一名成员为管理者代表。管理者代表的主要职责是确保质量体系得到建立和保持。
　　(3)内部沟通。为确保在不同的层次和职能之间就质量体系的过程及其有效性进行沟通,应明确沟通的方法和范围,一般来说,税务机关内部沟通的方法主要有会议沟通、内部刊物沟通、文件沟通以及请示汇报等。
　　(4)文件控制。质量体系需要控制的文件包括质量管理手册、程序文件、作业指导书以及各类公文。质量管理手册是质量体系最高层次的文件,是对质量体系的概括性描述,为避免其过于繁琐,对质量管理体系所要求的质量活动,一般需要编制程序文件或作业指导书对完成活动的方法和步骤作出规定,程序文件或作业指导书对质量管理手册构成强有力的支持。
　　(5)质量记录的控制。质量记录是指为已完成的活动或达到的结果提供客观证据的文件。它能够分为两类:一类是证明满足税收征收管理业务质量要求的质量记录,如各类业务申请表、审批表、通知书、批复书、纳税申报表、回执等;另一类是为质量体系要素运行的有效性提供客观证据的质量记录,如文件收发记录、会议记录、人员培训记录、内部质量审核记录、管理评审记录(计划和报告)、供方评价记录、纳税人投诉记录、纠正和预防措施记录等。对上述所有质量记录,应制定程序文件,以控制质量记录的制作、标识、保存、检索和处理。
　　(6)管理评审。税务机关的领导应定期(一般每年不少于一次)对质量体系以及质量方针和质量目标的适宜性、充分性和有效性进行正式评价,寻求能够实施的改进。
　　2．资源管理
　　(1)人力资源。为确保各类人员的工作能力,税务机关应根据不同工作岗位的需要对各类人员必须的资格、经历和培训水平作出规定。要注意人力资源的开发和投入,经过持续的培训不断提高人员的素质和技能。
　　(2)设施。设施管理和控制的范围包括:工作场所和相应的设施;设备、计算机硬件和软件;支持性服务。
　　(3)工作环境。工作环境管理包括为确保税收征收管理质量所需的工作环境中人的因素和物的因素的管理。
　　3．产品实现。
　　(1)实现过程的策划。产品实现是完成税收征收管理业务所要求的一组有序的过程和子过程。对前述质量体系结构设计中确定的过程应该进行策划,确定每一项税收征收管理业务的质量目标、实现过程的程序和方法以及所需提供的资源、验证活动和验收准则、证明税收征收管理过程及税收管理业务的符合性所必须的质量记录。策划的结果应形成文件,如作业指导书。
　　(2)顾客要求的识别。对纳税人要求的识别包括对纳税人明确提出的税收征收管理业务的要求、纳税人未明确提出但预期的要求以及与税收征收管理有关的法律法规的要求的识别。纳税人要求具体是指纳税人对税收征收管理业务的合法性、合理性、时间性以及支持性服务的要求。对纳税人明确提出的要求一般由直接受理纳税人办税申请的工作人员识别,对纳税人预期的要求以及法律法规的要求一般应在进行质量策划时进行识别。
　　(3)产品要求的评审。评审就是要确定开展的税收征收管理业务的质量要求,它与制造业需要针对不同的合同或项目临时评审产品的要求不同,税收征收管理业务的要求由于法治的原因需要在质量策划时作统一规定,一般不存在因个别纳税人的要求而改变税收征收管理业务要求的情况。
　　(4)顾客沟通。税务机关需要就税收征收管理业务的信息、业务申请的处理情况、纳税人反馈等内容与纳税人进行沟通,规定沟通的渠道和方法,包括税收宣传、咨询、信访、接受和处理纳税人投诉、问卷调查等,确保沟通的有效性。
(5)采购。采购控制的内容包括评价和选择供方、对采购产品进行验证等。采购控制的方式和程度应根据采购产品对税收征收管理业务质量的影响程度确定,对影响较大的计算机采购、发票印制等就要严格控制,对影响较小的零星采购可进行简单的控制。
　　(6)标识和可追溯性。此要素要求对税收征收管理运作的全过程使用适用的方法标识税收征收管理业务,并针对测量和监控的需要,对过程的状态进行标识,在必要时实现可追溯。根据税收征收管理的特点,标识的范围和方法主要有:对纳税人以名称、税务登记号进行标识;对文书和票据以名称、印章、日期、类别和编号进行标识;对工作场因此标志牌或示意图的方式进行标识;对过程的状态以办理人员签署的意见为标识。其中,纳税人的税务登记号,文书和票据的编号是唯一的,能够满足可追溯性的要求。
　　(7)顾客财产。对税务机关控制下的纳税人财产应该妥善保管,包括对纳税人财产进行标识、验证、保护等。当发生丢失,损坏或者说