宋朝制定政府购买预算的基本依据.docx
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1、宋朝制定政府购买预算的基本依据提要:政府消费的物资,究竟哪些需要购买?应购买多少?这是制定政府购买预算必须解决的基本问题。宋朝制定政府购买预算的基本依据主要是供求形势和运输状况。两者相比,供求形势居于主导性基础性地位,运输状况则起辅助性调节性作用。关键词:宋朝政府购买预算 制定财政收支计划,亦即编制预算,乃是我国历史上财政管理的一个古老传统。1通典卷六食货六赋税下记载:唐朝的“度支岁计”,布绢绵开支二千七百余万端屯匹,其中的一千三百万入西京、一百万入东京,一千三百万用作“诸道兵赐及和籴、并远小州使充官料邮驿等费”;钱的开支是二百余万贯,其中的一百四十万为“诸道州官课料及市驿马”,六十余万贯“添
2、充诸军州和籴军粮”。据考证,这些数字是预算的以天宝七载的实际收入数,支天宝八载之用。这说明政府购买作为唐朝财政支出的重要内容,不仅已纳入预算管理,而且在年度支出预算中确定了购买资金的总量额度。宋承唐制,所有政府购买都必须制定预算,否则属于严重违法。宋哲宗元符元年二月根据户部之言规定:“今后官司应缘收买及造换、修完、出染之类物色,若不豫行计料申乞、支拨收买,官吏并科杖一百,不以失减。”宋朝政府购买活动的开展,是从规划购买预算开始的,而政府购买的整个运作过程,多数情况下也就是购买预算的执行过程。政府消费的物资,究竟哪些东西需要购买?应购买多少?这是制定政府购买预算必须解决的基本问题。宋朝是根据哪些
3、因素制定购买预算的?或者说,是什么原因导致宋朝政府必须通过购买来满足其消费需求?本文认为,政府消费物资的供求形势和运输状况,是宋朝制定政府购买预算的两个基本依据。 一、供求形势是决定政府购买预算的首要因素 在宋朝的各个时期,政府消费所需物资的品种构成基本没有多大变化,可以大体分成经常性需求和临时性需求两大类。所谓经常性需求主要有:国防物资,包括军队日常装备、军事人员日常给养物资等;行政管理物资,包括宫廷的日常消费物资、各级官僚机构的消费物资及官吏薪俸物资等;官营非赢利性企业所需物资,例如兵器制造、铸钱、造船等企业所需原材料等;政府设施如房屋及公共设施如河流堤坝的经常性维护物资等。临时性需求通常
4、表现为不是每年都有的重大工程建设项目,主要有政府的大型土木工程建设如建宫殿、筑城、治河、兴修水利等所需物资。上述物资之中,需求量最大的还是军队官吏薪俸给养的粮草绢帛等。在一个特定的时间段内,譬如某一个财政年度之内,各地区、各单位的需求量,总体上是固定的。例如,宋朝建立伊始,为了强干弱枝,强化中央集权,全面收夺地方的军政财权,其重要措施之一就是对州军的支出预算实行定额管理。宋太祖乾德三年三月,“是月,申命诸州度支经费外,凡金帛以助军实,悉送都下,无得占留。”宋太宗至道二年十二月,又诏令重申:“应诸道司州?府军监,今后合要支用财谷等,各须预先计度,准备支遣。诸处起发上供金银钱帛斛斗纲运,并须赴京送
5、纳,缘路诸州,不得辄有截留。”因此地方上的年度支出被限定在一个基本的范围之内,其余都属于应该上供中央或根据中央命令调遣的。占中央财政开支大头的军需物资同样有明确的数额。庆历七年,担任三司使的张方平对当时因与西夏战争而增加的四十余万军队每年的给养费用,算了一笔细帐:“三司勘会,陕西用兵以来,内外所增置禁军八百六十余指挥,约四十有余万人。通人员长行用中等例,每人约料钱五百,月粮两石五斗,春冬衣紬绢六匹,绵一十二两,随衣钱三千计。毎年共支料钱二百四十万缗,粮一千二百万石,准例六折,计七百二十万石,紬绢二百四十万匹,绵四百八十万两,随衣钱一百二十万缗,每次南郊赏给六百万缗。内马军一百二十余指挥,若马数
6、全足,计六万有余匹,每年支草一千五百一十二万束、料一百五十一万二千石。”在军队定员、给养定标准的情况下,其需求的定额管理在技术上并不困难。这些物资的供给,无论在宋朝的哪个时期,都不外赋税征敛和购买所得这两条渠道。以主要供给军队消费的粮食、布帛、草料为例,据蔡襄在论兵十事一文统计,宋英宗治平年间这三项物品的二税直接征敛数和购买所得数的比例如表1所示: 表1治平年间财政收入比重表 物品总收入数二税收入数购买所得数:帛绢8745535匹2763592匹5981943匹粮食26943575石18073940石8869635石草料29396113束 蔡襄在列举了这三种物品的总收数和二税收入数之后接着说:
7、“以上三件更有折变在内,其余所阙粮草匹帛,并是见钱和买、并课利折科诸般博买应付得足。”也就是说除了二税以本色、折变等直接征敛的方式获得的之外,总收入中的其他部分都是以购买的方式获得的,其中绢帛的购买量占,粮食的购买量占。草料尽管没有二税收入数,但因在二税中,夏税以布帛为主,秋税以粮食为主,所以估计通过二税直接征敛到的草料不可能占很大比重,多数应是通过购买获得的。蔡襄所言属于当时全国的情况,在河北、陕西、河东北方沿边地区,由于驻军众多,形成了庞大而又集中的消费需求。但当地赋税收入较少,浩繁的军需更加仰仗购买来补给。所谓“河北、河东、陕西三路租税薄,不足以供兵费,屯田、营田岁入无几,籴买入中之外,
8、岁出内藏库金帛及上京榷货务缗钱,皆不翅数百万。”宋仁宗景佑元年,三司使程琳奏称:“河北岁费刍粮千二十万,其赋入支十之三;陕西岁费千五百万,其赋入支十之五,自余悉仰给京师。”此时,河北方面早已与契丹和好罢兵,陕西方面与西夏的战争也处于间歇期,而河北军需的7/10、陕西的1/2已靠购买解决。康定年间,爆发了更激烈的宋夏战争,朝廷调发京东、京西等凡十一路之兵增援前线,全国军队的半数左右集聚三路沿边。“元昊反河西,契丹亦以兵近边谋弃约。任事者于西方益禁兵二十万,北方益土兵亦二十万,又益禁兵四十指挥。”粮草的需求量也随之剧增。庆历四年,欧阳修从河北报告:“自河以北州军县寨一百八十有七城,主客之民七十万五
9、千有七百户。厢禁军马义勇民兵,四十七万七千人骑,岁支粮草钱帛二千四百四十五万,而非常之用不与焉。”嘉佑年间,河北的购买量更大,“并边十一州军,岁计粟百八十万石,为钱百六十万缗,豆六十五万石,刍三百七十万围。并边租赋岁可得粟、豆、刍五十万,其余皆商人入中。”购买量占了补给量的90以上。河东地区的驻军虽不如河北、陕西多,军需粮草的购买比重却也不少,宋神宗时,三司户部副使陈安石说:河东“十三州,二税三十九万二千余硕,和籴八十二万四千余石,本路恃为边储,理不可阙。”这里的购买之数比赋税多二倍有余。熙宁年间,开拓西边,展地数千里,新置熙河路。熙宁七年,“熙河路经略使王韶言:熙河二州,最为聚兵之地,岁支人
10、粮马豆三十二万斛、草八十万束。”据卲伯温说:熙河“独岷州白石大原、秦州属县有赋税,其余无斗粟尺布,唯仰陕西诸郡、朝廷帑藏供给。故自开熙河以来,陕西民日困,朝廷财用益耗。”10显而易见,政府消费需求量与赋税征敛供给量之间的缺口状况,这个缺口需要以多大的购买量来填补,是宋朝制定政府购买预算的基本依据。例如元丰二年七月,朝廷应鄜延路经略司吕惠卿的请求,遣检正中书礼房公事王震,往陕西转运司,“立定缘边逐路岁计籴买粮草数”,亦即核定鄜延、泾原、环庆、秦凤、熙河五路的年度购买预算。王震的原则是:“以五路应屯之兵,以率岁费;通一岁丰凶之中,约以物价;量三司转运司常办之数,以赋五路而加足焉,以立再岁之定法。”
11、王震所列举的决定年度预算的参数,不外驻军形成的需求量、五路自身的赋税量、三司转运司常年拨款数、再加上物价因素。后两项实际就是购买量。然而再进一步看,在中国古代,无论占主导地位的农业生产,还是主要以农产品为原材料的手工业生产,都受到自然条件的严重制约,丰歉不常、青黄不接乃其常态。因此,政府需求与供给的平衡关系,决不可能是静止不变的,必须随着农业收成的变化随时进行调整,以维持动态的平衡。而动态平衡的有效办法就是保持相当的物资储备。礼记王制篇谆谆告诫:“国无九年之蓄曰不足,无六年之蓄曰急,无三年之蓄曰国非其国也。三年耕必有一年之食,九年耕必有三年之食,以三十年之通,虽有凶旱水溢,民无菜色,然后天子食
12、日举以乐。”从这个角度看,真正决定宋朝购买预算数量的,并不仅仅是一个年度的财政收支状况,还应当考虑数年之储的要求。宋朝政府购买的实际正是如此。无论东南六路、北方沿边的粮食购买,还是京师诸司库务的物资采购,其预算都是按照三年或二年的储备数额确立的。例如东南六路的粮食上供,于宋真宗景德四年确立定额。宋会要辑稿食货四二之三载:“都大发运副使李溥言:诸路逐年上京军粮元无立定额,只据数拨发。乞下三司定夺合般年额。三司言:欲以淮南江浙荆湖南北路、至道二年至景德二年终十年般过斛斗数目,酌中取一年般过数定夺年额,仍起自景德四年,船般上供六百万石,永为定制。仍以夏秋税及和籴斛斗,除桩留准备外,余数并尽装般,须管
13、数及年额。内有路分灾伤,般辇不敷额,即具保明申奏减免分数。从之。”三司拟定的意见明确告诉我们,从供给角度看,东南六路的粮食来源为“夏秋税及和籴斛斗”两部分,而其去向,则包括三大块:除了每年定额上供的六百万石之外,还有“桩留准备”的以及当地政府消费的。东南地区“桩留准备”的究竟是多少呢?以下资料告诉我们是三年。大中祥符二年四月,“江淮发运使李溥言:江淮廪粟,除留州约支及三年外,当上供者凡一千三百余万石,每岁水运止及五百万,今岁当及七百万,望少损其数。”大中祥符六年十一月,“帝谓王旦等:言事者云:江淮大稔,所在积稻粟,仓庾不能贮。旦等请下州郡兴葺廪舍。帝曰:近闻民间粒食愈贱,可依例增价收籴,以惠农
14、民。仍令所在州军,除上供外,常积三年储。旦言:廪庾并委转运司规画创造,上供收籴,依例施行。上然之。”东南六路须保有三年的粮食储备,此项政策直到宋神宗时仍然坚持。熙宁十年七月,江西路转运司状告发运司“于六路敷钱不均”,“独敷本路以六十万石。又别遣官起本路见钱,靡有孑遗。违编敕量留准备籴置三年刍粮之法。”说明籴足三年的储备粮,属于“编敕”中的法定要求。所谓三年之蓄并非一个相对概念,而是一个具体的绝对数字。大中祥符三年九月,江淮发运使李溥言:“今春运米凡六百七十九万石,诸路各留三年支用。江南留百七十万石外,有上供五十万石;淮南留三百三十万石外,有上供五十七万石,所留以备赈粜。两浙有米百五十万石,上供
15、外,有九十一万石备淮南赈粜。”可见一般情况下,各地保有的三年储备量都成倍甚至几倍地超过了每年的上供量。北方沿边地区的粮食储备通常也要求有三年之蓄。大中祥符元年二月,“诏河北、河东、陕西路转运使遣官和市军粮。先是,诸州积谷可给三岁,即止市籴,虑损腐故也。时连岁大稔,因令增蓄,靡限常数,以备转饷。”天禧元年十二月,“诏河北定、莫州、广信、保定军,所储军粮不及三年以上,宜令转运使比常年减增?数便籴。”天禧二年闰四月,“诏河北州军今年夏稔,宜令转运司计度沿边州军粮草,如不及三年,合收市为备者,件析以闻。”宋真宗时期,沿边地区的三年之蓄是一项必须保证的硬性指标。大中祥符二年正月,“命右司谏、直史馆张知白
16、按巡陕西路。去冬,华、解少雪,谷价腾贵,流民入唐、邓州。转运使言濒河仓庾止有二年之蓄,故遣使视之。”只有二年之蓄就成了不小的问题,需要朝廷专门遣使视察,表明在三路地区,三年之蓄的制度得到了比较好的执行。宋仁宗时,可能因为沿边地区驻军激增,而中央的财政状况遇到了前所未有的危机,所以沿边地区的军粮储备指标不得不有所降低,改为二年。此后,长期实行二年之蓄的标准,如宋神宗熙宁十年十二月,“诏河北沿边米价腾贵,转运使、籴便司尚增钱召人入中。不惟使逐熟细民艰食,又縻公钱以资豪右。可速指挥,如军粮可支二年,即权住收籴。”元丰三年闰九月,“中书言:河北五州府,元计人三十万、骑六万二年粮食,今立定封桩式欲颁下。
17、从之。”大致除了一度为准备与辽开战而对河北籴便司的粮草储备有五六年的要求之外,多数时候沿边皆以二年或三年为限。一旦低于二年,有关责任人还受到处罚。如宋仁宗庆历八年九月,“遣盐铁判官任颛点检河北军储,其前任转运使,并劾罪以闻。时都转运使施昌言言本路军储仅可支一年,盖前转运使失计置也。”宋徽宗政和二年三月二十一日,中山府路安抚司张杲“奉诏再令具本路粮草的实数目”,将该路所辖十一处州府军寨的人粮、马料、草,分别按月支数、岁支数、本路年计数、诸司封桩数、“若准备二年之数计阙”数、“三年之数计阙”数共六项指标,进行了统计和预计。朝廷接张杲奏报后,“诏尚书省应副籴本,须管令具三年之数。”张杲所统计的,实际
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