浅谈政党提名制分类与比较.docx
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1、浅谈政党提名制分类与比较内容提要政党提名是现代政党的基本权利与基本功能,也是当代政党的政治特权与本质表现。但不同国家的政党理念不同,政党提名制也有所不同:有的视政党提名为党内私事、由政党自决,有的视为国家事务、用法律规范之,有的介于二者之间。以“政党制定还是国家制定”为标准,政党提名制可分为“党定制”、“法定制”、“混合制”三大类,世界上多数国家属于“党定制”。就英、美、德、俄而言,四国政党提名制的类型与特点不同,前者属于“党定制”、美国属于州法规定的“法定制”、德国属于国家“法定制”、俄国属于“混合制”。政党提名制的多样性表明,世界上没有统一的提名模式,国家历史传统、政治生态、宪政制度、政党
2、类型是制约政党提名制的内因。关键词政党提名制内涵政治功能类型政党是现代民主政治的产物,也是当今代议制民主与选举政治的必须品;政党提名公职候选人,是现代政党的一项基本政治权利,也是当代政党的基本政治功能。美国学者谢茨施耐德认为:“提名制度乃现代政党最显着的标志,如果一个政党不能从事提名活动,它就不再算是一个政党。”在当今世界,由政党提名公职候选人已成为政党政治的惯例与铁律;但不同国家的政治传统、政党观念、政治理念、宪政制度、政党治理方式等不同,政党提名制也有所不同:有的视政党提名为党内事务、由政党自决,有的视其为国家事务、用法律规范之,有的介于二者之间;有的实行党内集权一封闭式、有的实行党内分权
3、一开放式,有的介于二者之间。对于国外政党提名制的研究,国内尚属空白。本文对政党提名制作初步研究,在类型划分的基础上,比较分析英、美、德、俄等国的政党提名制的类型与特点,进而探讨影响与制约政党提名制的内在因素。一、政党提名的内涵及其政治功能政党提名,中外学者在不同语境下有不同的理解。一般认为,政党提名即政党提名国家公职候选人,这些候选人包括各级议员(或代表)、行政长官以及需选任的行政司法机关公职人员。其中,全国性议员(代表)、总统与总理的提名引人注目。当然,这是以对国家公职人员的选任、考任、委任、聘任等的区别为前提,从国家选举与党内选举相联结意义上而言的。从宽泛意义上看,政党提名不仅包括政党提名
4、公职候选人,也包括党内选举党代表、党的各级领导干部与领袖等所必需的候选人提名。另外,有国外学者从更加严格的意义上使用“政党提名”这一概念,对政党提名与政党进行公职候选人选拔加以区分。如美国政治学者列昂爱泼斯坦认为:“候选人选拔是指党内有意参选者角逐党内提名的过程,而提名则是政党正式将党的标签加在党候选人身上的法定过程,其所指的范围则小得多。”奥斯汀兰尼也认为:提名是选务机关确认某些人具有公职候选人资格并将其名字印在正式选票上的法律程序,挑选候选人则是指政党推荐公职候选人的过程。本文在一般意义上使用“政党提名”,视爱泼斯坦与兰尼所言的“提名”与“候选人选拔”为政党提名公职候选人所必须的前后两个环
5、节。从民主政治角度看,政党提名是现代政党的基本权利与基本功能,是选举政治的基本环节,也是当代政党的“政治特权”与本质表现:(1)之所以说政党提名是现代政党的基本政治权利和基本政治功能,这一方面是因为,政党权利从根本上看是一种政治权利,它源自于公民的结社自由权、来自于公民的委托与“授权”,甚至可以说是公民或党员政治权利的让渡与集结、是大众政治参与的必然要求,这是因为,民众希望通过政党提名来间接举荐其政治代理人、通过政党来间接实现“人民的统治”。另一方面是因为,作为现代民主政治的产物,“政党只是在作为民主政治工具的意义上才获得了无限的生命力”。作为民主政治工具,政党是公民权利意志的代表者、集结者、
6、反映者,是大众参与政治的主要工具,是沟通民众与政府的纽带,是人民组织、运作与控制政府之桥梁;公民只有通过政党,才能组织政府、控制政府、监督政府进而间接实现民主。(2)之所以说政党提名是现代选举政治的基本环节,是因为现代民主政治属于代议制民主政治,代议制民主需通过直接或间接选举才能实现。在当代西方竞争性政党体制下,参加并赢得选举是执政的逻辑前提。通过竞选赢得执政权是政党执政合法性的根本来源。因此,各政党无不全力以赴,以求赢得大选。从选举过程看,整个选举涉及到选区划分、提名候选人、政党竞选纲领的制定、政治动员与政治宣传、筹集竞选经费、选民投票等许多具体环节,其中,提名候选人是一个关键环节,许多具体
7、的选举行为都是围绕“候选人”来进行的。对民众而言,政党提名具有举荐与“过滤器”功能。从众多的公职参选人中“筛选”出有限的正式候选人,才能使大众投票选举成为可能。在当代,许多西方学者也是从“提名公职候选人”的角度来界定当代政党的。如萨托利在1976年所指出的:“政党是被官方认定在选举中提出候选人、并能够通过选举把候选人安置到公共职位上去的政治集团。”希尔斯曼则更加明确地指出:“与其说政党是一种权力工具或获得权力的组织,不如说它是争取民众支持的舞台或通过选举担任公职的台阶。”(3)之所以说政党提名是现代政党的“政治特权”与本质属性,是因为二战以后世界政党政治迅速发展、政党权力极大膨胀,政党名副其实
8、地成为国家政治权力中心、代议制政府的实际掌控者,几乎所有民主国家都是由政党提名公职候选人,一些国家的法律甚至明确规定只有政党才能提名国家公职候选人。如德国联邦选举法第27条规定:邦提名名单仅得由政党提出、且需经邦党部执行委员会、由该邦境内之次级地方党部之委员会亲自签署。俄罗斯政党法规定:政党是唯一有权推举议员和国家政权机关其他经选举产生的职位候选人(候选人名单)的社会组织形式。韩国1962年宪法规定:总统及国会议员候选人,应由所属政党推荐。可见,政党提名国家公职候选人,俨然成为当代政党的一项特权。从自身看,政党提名对政党的存在与发展至关重要。在政党政治时代,一个政党是否具有公职候选人提名权,关
9、系着一个政党的政治地位;政党提名候选人在竞选中的成败,关系着一个政党执政权的得失;选拔候选人代表本党参选,已成为当代政党的头等大事,影响着整个政党的内部运作与发展。正如美国学者谢茨施耐德所言,“只要选举仍是政党最关切的事,政党的团结一致,其人力物力的集中,都必须依赖权威性的提名作基础。因此。提名的过程变成政党最重要的活动,提名程序的性质也决定了政党的性质,谁能为提名作决定,谁就是党的主人,所以提名也就成为观察政党内部权力分配最佳的着眼点。”这同时也表明,政党提名制在党内具有激励与整合功能;通过政党内部的候选人选拔,可以激发政党内部的生机与活力;通过对外的政党提名与竞选,可以协调内部关系、化解内
10、部纠纷、促进政党内部的团结一致,这无疑影响着政党自身的发展与成败。二、政党提名制的划分标准与基本类型政党提名制,简单说就是关于政党提名、规范政党提名的一系列规则与秩序。这些规则与秩序既包括党内候选人选拔的规则与程序,也包括国家法律对政党提名的有关规定,还包括一些政党政治惯例。一般而言,政党内部是否实行自下而上的民主选举,是考察政党内部乃至政党提名制是否民主的一个重要指标。俗话说,没有规矩不成方圆。政党提名制最大的功能在于规范政治参与,只有通过一定的提名制度才能使政党提名有序进行。值得注意的是,政党提名制是现当代民主政治的产物,与政党列名制、指定制相比是一个历史进步。所谓政党列名制或指定制,即公
11、职候选人不是由自下而上的提名产生,而是由政党中央或少数政党领袖安排指定。然而,政党提名制究竟以国家法律为准绳、通过加强有关立法来规范,还是以党内规章制度为准则?这与人们的政党观念、政治理念密切相关。概括地说,当今政党政治理论界有三种不同的政党观念:一是“国家机关说”。这一学说视政党为“国家公器”、“宪政机关”、“宪法要素”或“准国家机关”,认为政党与一般的社会组织有根本不同,它在国家政治与政府运作中起关键作用,完全可视其为国家组织的一部分。二是“社会团体说”。这一学说将政党视为社会团体、民间团体或私人团体,认为政党是结社自由的产物、是社会组织的一种,政党的产生、构成与运作等与其他社会组织并无本
12、质区别,政党与政府有严格的区别,政党内部事务应遵循自治或“法不禁止皆自由的原则”。三是“国家一社会中介说”。这一学说认为,政党是国家与社会的中介组织,是将国家机构与公民社会机构联系起来的机制,政党运行于正式政治体制的正式部分和非正式部分之间的交界上。与上述三种政党观念相对应,政党提名制在理论上也存在三种不同的观点:一种认为,政党提名是事关民主国家政治运作的大事,国家应该干涉政党内部的提名活动,公权力机关应该立法来规范提名,以使政党提名的过程达到民主化、公开化和透明化。另一种认为,政党作为社会团体,政党提名系党内私事,国家不应干涉,也不必立法加以规范。再一种认为,国家对政党提名应该有原则性的要求
13、;同时,政党要有一定的政治自由,在政党提名方面具有足够的自主权。理论是实践经验的总结,并影响、指导着实践。关于政党提名制的各种理论观点并无完全对错之分,它们在政党政治世界中都有一定的政治市场。从当今政治实践看,各政党政治国家、各政党的提名制的确存在很大差异,并不存在整齐划一的政党提名制度或固定的提名模式。有关研究表明:在当今政党政治世界,政党候选人的选拔规则多数由各政党中央决定,如奥地利、比利时、哥伦比亚、丹麦、芬兰、法国、印度、爱尔兰、以色列、日本、荷兰、新西兰、挪威、斯里兰卡、瑞典、英国、委内瑞拉;极少数国家由地区党部决定,如澳大利亚、加拿大、瑞士;少数国家由国家立法规定,如德国、土耳其;
14、只有美国是由各州立法规范的。从类型划分角度看,依据政党提名制度是由政党制定还是由国家制定这一标准,当今世界的政党提名制可划分为三大类:一是“党定制”,视政党提名为党内私事,政党提名的规则与程序由政党自行规定。进一步说,“党定制”又可划分为两种具体类型:一种是由政党中央规定,另一种是由地方党组织自行规定。二是“法定制”,视政党提名为国家事务或公共行为,政党提名的规则与程序由国家法律来明确规定。进一步说,“法定制”又可划分为两种具体类型:一种是由国家立法统一规定,另一种是由地方立法(如美国的州立法)规定。三是“混合制”,国家法律对政党提名进行原则性规定,而具体规则与程序由政党规定。另外,国外学者从
15、不同角度对政党提名制有不同的类型划分,比较有代表性的是兰尼的观点。兰尼依据集权程度与封闭性两个衡量标准,对政党内部提名制度进行分类。按照他的观点,所谓集权程度,指政党提名的权力分配是集中在中央还是分散在地方;若政党提名的权力集中在中央,则这个政党的集权度高,反之则低。封闭性程度则依据参与政党提名过程的人数多少而定;若政党提名的权力集中在政党领袖或少数政治精英手中,则该政党提名的封闭性高,若由全体党员民主选举产生,则封闭性低。兰尼认为,上述两项标准可以衡量政党提名制的民主化程度。就集权度而言,以色列政党提名方式为中央集权的典型,美国则是地方分权的典型,其他国家的政党介于二者之间;就封闭程度而言,
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